自1994年新稅制改革以來，根據我國國情和國家可持續(xù)發(fā)展目標的要求，國家對作為再生利用資源的廢舊物資給予了一定的增值稅稅收優(yōu)惠政策，從而減少了資源浪費，提高了資源的綜合利用能力和水平，但通過近幾年的政策執(zhí)行情況來看，出現(xiàn)了大面積的增值稅稅收流失，有悖于國家出臺此項稅收優(yōu)惠政策的初衷。究其原因，一方面是政策規(guī)定中有不完善的地方，另一方面是一些納稅人鉆政策空隙，大肆侵占國家稅款，同時也有一些是稅務機關未能嚴格加強管理的原因。為進一步規(guī)范稅收經濟秩序，正確理解、貫徹和執(zhí)行國家的廢舊物資稅收優(yōu)惠政策，認真落實近期國務院發(fā)出的《關于做好建設節(jié)約型社會近期重點工作的通知》要求，完善有利于節(jié)約資源的資源綜合利用和廢舊物資回收利用稅收優(yōu)惠政策。本文通過以下幾個方面進行分析并提出對策。

　　一、目前現(xiàn)狀

　　近期，通過開展對廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)的稅收檢查，我們發(fā)現(xiàn)廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)存在以下幾個方面的情況和問題。

　　（一）廢舊物資企業(yè)的組織形式。自公安部門取消審批辦理廢舊物資回收經營特種許可證以后，工商行政管理部門也同時放寬了其注冊登記條件，而稅務部門又有一定的稅收優(yōu)惠政策，于是各地出現(xiàn)了許多大大小小的廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)，其組織形式為：一個廢舊物資回收經營單位及多個非獨立核算分支機構的組合、一個使用廢舊物資生產企業(yè)和一個或多個廢舊物資回收經營單位的組合，以及其他類組合，其經濟性質多為私營企業(yè)和股份制企業(yè)，其實質是一套人馬多塊牌子，其目的是利用廢舊物資稅收優(yōu)惠政策的空隙和稅收管理的不足，偷逃國家稅收。

　　（二）廢舊物資銷售的鏈條特征。即：產生廢舊物資的企業(yè)（主要是生產企業(yè)）——個人和個體工商戶（無證無照的個人居多）——享受免稅的廢舊物資回收經營單位——使用廢舊物資的生產企業(yè)（為增值稅一般納稅人）——各類企業(yè)（主要是生產企業(yè)）。廢舊物資主要來源于工業(yè)企業(yè)（如：礦山、工廠等）的下腳廢料、廢舊包裝物和無使用價值的廢舊機器設備，還有交通運輸、施工企業(yè)的邊角料和廢品，以及商業(yè)企業(yè)少量廢舊物資等等。這些企業(yè)賬面一般不反映廢舊物資的數量和金額，只是在銷售結賬后，才在賬面反映廢舊物資銷售情況。個人和個體工商戶則圍著上述企業(yè)轉，根據各類企業(yè)管理的不同情況各個擊破，采取現(xiàn)款現(xiàn)付的買斷、承包和其他方式等，利用長期經營的優(yōu)勢壟斷市場，其買賣形式也由直接單一階段發(fā)展到間接復雜階段，如：有的個人或個體工商戶借用他人資質承包大量舊建筑物、舊設備的拆解，以獲取廢舊物資，也有人在工業(yè)企業(yè)進行技改或大修時，以提供服務性為主的防腐等勞務為名，換取大量廢舊物資。這些個人和個體工商戶的經營行為一般都游離于稅務機關管理之外，同時也使一些產生廢舊物資的企業(yè)隱匿銷售。廢舊物資的稅收優(yōu)惠政策促使個人和個體工商戶只有舉辦廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)（為增值稅一般納稅人），才能取得廢舊物資收購發(fā)票、銷售發(fā)票和增值稅專用發(fā)票使用權，最后通過廢舊物資加工產品的銷售，以獲取廢舊物資的利益最大化。

　　（三）廢舊物資回收經營單位的基本特征和存在的問題。

　　廢舊物資回收經營單位可分為兩類：一類是全部從事廢舊物資收購并銷售，另一類是部分從事廢舊物資收購并銷售，絕大多數是前一類企業(yè)，后一類企業(yè)相對很少。廢舊物資回收經營單位的經營場地多為租賃經營， 租賃期限不長；經營的廢舊物資品種規(guī)格繁多，涉及范圍很廣，使用的衡器標準不一；財務核算比較簡單，會計資料不規(guī)范、不健全，如未使用統(tǒng)一的過磅單，以無日期無簽名的流水賬式的便條代替，過磅記錄殘缺不全，甚至無過磅記錄，多數單位無廢舊物資入庫單、出庫單，也未建立廢舊物資分類數量金額三欄式明細賬，甚至賬面無費用發(fā)生、無應收應付賬款，因而無法確定其實際經營存貨的數量和金額，同時，存貨大多雜亂無章堆存于露天，不便于實地盤貨檢查。從賬面和票面反映收購對象多為相對固定的個人大戶（異地人居多），很少是單位銷售，基本是大額現(xiàn)金結算，其向銷售方（即收購對象）開具廢舊物資收購發(fā)票時，也就無法取得銷售普通發(fā)票或增值稅專用發(fā)票作為粘貼附件入賬，更為嚴重的是造成這些眾多個人大戶無須辦照辦證或開票納稅。這些回收單位所使用廢舊物資收購發(fā)票版面基本上是萬元版，也未按規(guī)定全部頂位開具發(fā)票；在收購環(huán)節(jié)使用廢舊物資收購發(fā)票時，采取將挑選整理費、運費、人員工資等費用，甚至將同為一家舉辦的使用廢舊物資的生產企業(yè)不便處理的各種費用支出也列入收購發(fā)票的手段，使企業(yè)賬面反映的運費等費用支出較少，同時大幅增加了廢舊物資購入成本，然后在銷售環(huán)節(jié)再開具廢舊物資銷售發(fā)票給使用廢舊物資的生產企業(yè)抵扣，此類情況賬面、賬外無法查實。更有甚者以經營單位為名行開票公司之實，虛開或代開廢舊物資收購發(fā)票，即通過虛列收購對象、收購貨物品目、收購金額、收購日期等，再通過虛開或代開廢舊物資銷售發(fā)票給使用廢舊物資的生產企業(yè)抵扣，以達到偷逃國家稅款之目的，同時也為一些不法分子洗貨（征稅貨物或來路不明貨物）提供了方便。在廢舊物資收購發(fā)票和銷售發(fā)票的領購、開具、審核及申報抵扣方面，稅務部門沒有做到將其比照增值稅專用發(fā)票那樣管理，少有稽核、檢查并予處罰的案例。

　　（四）使用廢舊物資生產企業(yè)的基本特征和存在的問題。使用廢舊物資的生產企業(yè)一般能耗大、工藝簡單，財務核算較為籠統(tǒng)，會計資料不規(guī)范、不健全，進貨對象主要是同為一家舉辦的廢舊物資回收經營單位，銷售貨物還存在滯后開票和申報行為。新成立的使用廢舊物資的生產企業(yè)，一般都是進行廢舊物資加工，并于先期已成立或同時成立了一個或多個廢舊物資回收經營單位（即一套人馬多塊牌子），而老的使用廢舊物資的生產企業(yè)則是立即成立一個或多個廢舊物資回收經營單位（也是一套人馬多塊牌子），其原因是：廢舊物資回收經營單位的廢舊物資銷售統(tǒng)一發(fā)票是使用廢舊物資的生產企業(yè)增值稅進項稅額抵扣的調節(jié)器，當需要進項稅額抵扣時，廢舊物資回收經營單位就大量開具廢舊物資銷售統(tǒng)一發(fā)票給予抵扣；同樣，使用廢舊物資的生產企業(yè)也不可避免地存在虛開或代開發(fā)票行為，無論從賬面還是賬實來看，稅務機關很難發(fā)現(xiàn)其前述違規(guī)行為。此外，還出現(xiàn)一個新動向，即一些使用廢舊物資生產企業(yè)利用政府招商引資政策，成立福利企業(yè)或將原企業(yè)轉為福利企業(yè)，以進一步獲取福利企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，使其利益最大化。

　　二、稅政難點

　　自2001年5月1日起，稅務部門規(guī)定將廢舊物資回收經營企業(yè)增值稅先征后返70%政策，改為：對廢舊物資回收經營單位銷售其收購的廢舊物資免征增值稅，利用廢舊物資加工生產的產品不享受廢舊物資免征增值稅的政策；生產企業(yè)增值稅一般納稅人購入廢舊物資回收經營單位銷售的廢舊物資，可按10%計算抵扣進項稅額。此后又陸續(xù)發(fā)布了一些新文件，對廢舊物資行業(yè)稅收管理進行了新的規(guī)定。但在稅收工作實踐中，一些政策和規(guī)定很難掌握和操作，需要進一步規(guī)定和明確。現(xiàn)說明如下：

　　（一）廢舊物資的概念不夠明確，使免稅的范圍不易確定。文件規(guī)定：廢舊物資是指在社會生產和消費過程中產生的各類廢棄物，包括經過挑選、整理等簡單加工后的各類廢棄物品。但廢棄物只是相對于一定企業(yè)、一定時間內的技術水平或企業(yè)是否使用而言是廢棄物，而對于技術水平高、管理能力強的企業(yè)來說，則是其產品或副產品；其挑選、整理等簡單加工是否包括切割、熔燒和壓延成型等加工，能否以物理變化和化學變化來區(qū)分；同時廢舊物資與征稅的舊貨如何區(qū)別，舊貨又如何定義，實踐中兩者無法準確劃分；報廢汽車回收拆解企業(yè)屬于廢舊物資回收經營單位的規(guī)定，沒有明確報廢汽車回收拆解的定義，沒有明確是否包括其他機動車的拆解，其他運輸工具如輪船火車農用車等的拆解能否比照此規(guī)定，同時也沒有制定免稅時點前后的政策銜接辦法；使用廢舊物資的生產企業(yè)增值稅一般納稅人是否包括加工、修理行業(yè)增值稅一般納稅人，其購入廢舊物資未明確必須是投入生產消耗，如用于直接銷售能否抵扣進項稅額，同樣其他生產企業(yè)也面臨同一問題。

　　（二）廢舊物資回收經營企業(yè)缺少強有力的稅收政策監(jiān)管。自實行廢舊物資稅收優(yōu)惠政策以來，廢舊物資回收經營企業(yè)享受稅收優(yōu)惠政策的范圍進一步擴大：由廢舊物資專營企業(yè)享受增值稅先征后返70%政策，擴展到符合三個條件的部分或全部從事廢舊物資收購并銷售的廢舊物資回收經營企業(yè)享受增值稅免稅政策；對此稅務部門一直沒有制定一個規(guī)格較高、并與形勢發(fā)展相適應的規(guī)范性較強的關于廢舊物資納稅申報、企業(yè)會計核算和內部控制制度的規(guī)定，以及關于其收購發(fā)票和銷售發(fā)票使用方面的具體管理辦法。享受免稅政策同時經營應稅貨物的廢舊物資回收經營企業(yè)，既可領用廢舊物資收購發(fā)票，也可領用廢舊物資銷售發(fā)票，若是增值稅一般納稅人，還可領用增值稅專用發(fā)票和普通發(fā)票，這些復雜情況給稅收征管帶來了難度。

　　（三） 廢舊物資回收經營單位免稅范圍的規(guī)定，促使廢舊物資經營群體發(fā)生分化，造成稅款流失。廢舊物資回收經營單位僅指從事廢舊物資回收經營的國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、股份制企業(yè)和其他企業(yè)，不包括個人和個體工商戶；對個人和個體工商戶銷售的廢舊物資，仍應按稅法規(guī)定征收增值稅。這一規(guī)定使一部分廢舊物資經營者（主要是經營大戶）辦照辦證成立廢舊物資回收經營單位，以享受免稅資格，而另一部分廢舊物資經營者（眾多個人和個體工商戶）轉為地下經營，利用廢舊物資回收經營單位的廢舊物資收購發(fā)票銷售其貨物，以逃避稅收。稅務部門對此未建立一套行之有效的管理辦法，進行有效的監(jiān)控。此外規(guī)定對個體工商戶從事廢舊物資回收經營業(yè)務的，月銷售額達不到增值稅起征點的，可以享受免稅優(yōu)惠，月銷售額超過增值稅起征點的，一律按規(guī)定征收增值稅，其月銷售額則同樣難以監(jiān)控和核定。

　　（四）稅務機關未制定統(tǒng)一、規(guī)范的廢舊物資銷售發(fā)票和廢舊物資收購發(fā)票管理辦法，以明確其使用對象、使用范圍和抵扣條件，同時先后下文的相關規(guī)定不夠明晰。國家稅務總局于2004年1月21日下發(fā)《廢舊物資發(fā)票稽核辦法》，明確規(guī)定增值稅一般納稅人（指生產單位和不具備免稅資格的從事廢舊物資回收經營單位）可以將廢舊物資發(fā)票作為抵扣憑證，按10%計算抵扣進項稅額，此規(guī)定中的廢舊物資發(fā)票未明確是廢舊物資銷售發(fā)票，還是廢舊物資收購發(fā)票，以及包括兩者在內。《財政部、國家稅務總局關于運輸費用和廢舊物資準予扣除進項稅額問題的通知》（財稅[1994]12號）規(guī)定，從事廢舊物資經營的增值稅一般納稅人收購的廢舊物資不能取得增值稅專用發(fā)票的，根據經主管稅務機關批準使用的收購憑證上注明的收購金額，依10%的扣除率計算抵扣進項稅額，此文明確此類納稅人可領用廢舊物資收購發(fā)票，但取得廢舊物資銷售發(fā)票能否抵扣未能明確。可見，上述文件對廢舊物資銷售發(fā)票和廢舊物資收購發(fā)票的使用范圍的規(guī)定不盡一致。

　　三、完善措施

　　針對廢舊物資行業(yè)存在的種種稅收問題，稅務部門必須高度重視，以國家宏觀要求的鼓勵收和鼓勵用為原則，進行認真研究和分析，做到有的放矢，不斷完善現(xiàn)行的稅收政策，使其承前啟后、規(guī)范統(tǒng)一，更加符合稅收征管的實際情況，同時更易于加強稅收征管，有效防止稅收違法違規(guī)行為的發(fā)生。為此，建議應從以下幾個方面著手：

　　（一）明確廢舊物資的概念和范圍。根據國家宏觀政策，運用一定的技術標準，并結合各類廢棄物品的形態(tài)、屬性和產生的特點，采取列舉法分行業(yè)、分品目進行歸類，建立規(guī)范的廢舊物資明細目錄，在新技術、新工藝不斷發(fā)展的前提下，適時地調整目錄，這樣就與其他貨物區(qū)別開，從而使廢舊物資行業(yè)的免稅貨物范圍和進項稅金抵扣范圍得到了明確，增強了稅收征管的可操作性，避免了一些似是而非和魚龍混雜情況的產生，充分顯現(xiàn)廢舊物資稅收優(yōu)惠政策的實質意義。

　　（二）在目前的稅收政策基礎上，應恢復廢舊物資回收經營企業(yè)增值稅先征后返政策或者提高廢舊物資抵扣率，以解決高征低扣的問題，做到同征同扣，方能完善廢舊物資增值稅抵扣鏈條的不足。因為產生廢舊物資并銷售的企業(yè)（增值稅一般納稅人）適用稅率為17％，其他產生并銷售廢舊物資的納稅人適用稅率為4％或6％，而不具備免稅資格的廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)的抵扣率、征稅率分別為10％和17%，此間稅差影響了廢舊物資的正常流通和綜合利用，造成不具備免稅資格的從事廢舊物資經營和使用廢舊物資生產的增值稅一般納稅人的稅負過重，勢必使這些企業(yè)采取不正當的手段利用廢舊物資發(fā)票消化或多得稅差偷逃稅款。

　　（三）加強廢舊物資行業(yè)發(fā)票的管理，廢舊物資經營企業(yè)購入廢舊物資時憑收購對象開具的普通發(fā)票和增值稅專用發(fā)票入賬，同時結合增值稅起征點的規(guī)定，限制廢舊物資收購發(fā)票版面使用面額和開具對象；對廢舊物資銷售發(fā)票根據廢舊物資經營企業(yè)年銷售額不同情況供應不同版面發(fā)票和發(fā)票數量。目前，由于享受免稅的廢舊物資回收經營單位使用廢舊物資收購發(fā)票購入廢舊物資，眾多個人和個體工商戶無須使用發(fā)票，因而都采取無證無照和不申報以異地經營為主的方式，逃避稅收管理。若限制廢舊物資經營企業(yè)廢舊物資收購發(fā)票的使用對象和開具面額，采取憑普通發(fā)票和增值稅專用發(fā)票入賬的方式，則銷售廢舊物資的個人因其銷售額超過起征點，必然會辦證辦照以取得發(fā)票使用資格，從而使這些個人經營浮出水面，被納入稅收監(jiān)管。對于單純的廢舊物資經營零散戶，據其是否長期經營或是否達到起征點情況，也可由稅務部門市代開發(fā)票的辦法。由此，便抓住了廢舊物資行業(yè)的稅收源頭。

　　（四）充分運用現(xiàn)代信息技術，開發(fā)普通發(fā)票（包括稅務部門代開發(fā)票）認證比對和協(xié)查系統(tǒng)軟件，制止發(fā)票虛開和陰陽票開具等違法違規(guī)行為的產生。目前，增值稅專用發(fā)票和廢舊物資銷售發(fā)票已開發(fā)使用軟件，今后對普通發(fā)票的管理也應開發(fā)使用有關軟件，通過信息采集和稽核比對，獲取真實準確的數據，并結合國家稅收總局規(guī)定的普通發(fā)票分類代碼和發(fā)票號碼編制規(guī)則，從嚴管理，進而形成對廢舊物資行業(yè)各類發(fā)票使用情況的監(jiān)控體系，有效地防范各種虛假發(fā)票的產生，保證廢舊物資行業(yè)增值稅鏈條的正常運行，使廢舊物資行業(yè)的稅收優(yōu)惠政策落到實處。

　　（五）制定一整套規(guī)范廢舊物資行業(yè)的會計核算辦法、內部控制制度和發(fā)票管理規(guī)定，加強對現(xiàn)金結算的管理，及時掌握該行業(yè)的經營狀況，對廢舊物資行業(yè)進行靜態(tài)和動態(tài)相結合的管理。稅務部門應要求廢舊物資企業(yè)根據有關規(guī)定，在開辦前報送其會計核算辦法及其它資料，經營中的購銷合同也同樣報送備案，如是增值稅一般納稅人企業(yè)，會計核算要健全，要有專職財務會計；同時從企業(yè)進料計量計價開始，到投料消耗產出成品，直至最終銷售，應有詳細的各種原始紀錄和憑證，如格式統(tǒng)一的過磅單、入庫單、出庫單和各種交接工作記錄，以及收付款憑證，特別是現(xiàn)金付款憑證；要求企業(yè)健全存貨的進、銷、存明細分類賬；對于廢舊物資發(fā)票的領用應根據企業(yè)的規(guī)模、當期和累計銷售額，一方面限量限面額供應，一方面驗舊換新進行審核；稅務部門還應掌握該行業(yè)的生產能力、投入產出比、能耗狀況、原料和產成品的市場價格，以及購料單位和銷貨單位情況等，以加強跟蹤管理，及時發(fā)現(xiàn)問題。

　　（六）著重解決廢舊物資行業(yè)稅收政策的銜接工作，明確實踐中不易掌握的各項規(guī)定中的具體內容，并根據廢舊物資行業(yè)的情況，進行規(guī)范化的分類管理。充分開展稅收調研工作，不斷解決和規(guī)范實踐中產生的新情況和新問題，制定一系列行之有效的廢舊物資行業(yè)稅收政策和管理方法，如稅務部門應將廢舊物資回收經營單位享受免稅的三個必須同時具備的條件作為衡量標準，根據廢舊物資回收經營單位情況的變化，適時地給于其免稅資格或取消其免稅資格，并進行不同的稅收管理。又如，由于有些廢舊物資經營存在異地采購異地銷售的特點，對于廢舊物資回收經營單位聘請的人員，應有用工合同、工資發(fā)放、養(yǎng)老保險費繳納等證據證明其身份，以區(qū)別于對個人經營的稅收征管。廢舊物資回收經營單位在各地設立貨場，若不收款、不開票，則并入總機構統(tǒng)一納稅，但異地貨場的具體地點、經營面積、經營品種、經營數量和金額、有關管理制度也應報稅務部門備案。

　　（七）加大稅務稽查和日常稽核的力度，促進廢舊物資行業(yè)稅收征管，堵塞稅收流失漏洞。稅務部門應依據《廢舊物資發(fā)票稽核辦法》及其它有關規(guī)定，對廢舊物資回收經營單位和使用廢舊物資生產企業(yè)開展日常稽核，根據企業(yè)的稅負情況、銷售額變化情況、用票量情況、分支機構情況、經營品種變化情況、購銷貨款支付情況以及運輸等情況，建立指標分析體系，進行納稅評估，以確定其納稅申報是否屬實；對那些經營大戶（個人和個體工商戶），稽查部門應選重點抓典型進行剖析，以點帶面，以規(guī)范廢舊物資行業(yè)稅收秩序，將其納入日常征管中，特別是對兩頭在外的廢舊物資企業(yè)進行重點檢查；對用作抵扣的廢舊物資真實性必須進行票貨款核對、賬實核對，防止不法分子利用廢舊物資發(fā)票和各類納稅人的稅率差，虛擬交易（如無貨交易、非廢舊物資交易）、虛開發(fā)票，并取得合法的增值稅專用發(fā)票，逃避稅收，擾亂正常的稅收征管；稽查部門還應通過建立廢舊物資企業(yè)稅收數學參數模型進行選案，查深查透各種涉稅違法違規(guī)問題，規(guī)范該行業(yè)的稅收管理。

　　（八）加強與各地政府及其有關部門的協(xié)調和配合，使廢舊物資行業(yè)稅收政策能夠在對廢舊物資的綜合利用和治理中起到有效作用。首先，要結合政府的有關企業(yè)市場準入制度和廢舊物資回收分揀市場建立規(guī)定，以及廢舊物資行業(yè)協(xié)會的管理，加強稅收征管，其次，國稅部門與地稅部門建立信息共享制度，充分了解和掌握生產企業(yè)改制、改擴建、機器設備管理和檢修情況，以及具備各類機器設備、建筑物拆解資格的工程企業(yè)經營情況，做好廢舊物資稅收源頭管理，再與公安、工商、環(huán)保、城管等部門加強聯(lián)系，利用其管理廢舊物資市場的信息，規(guī)范廢舊物資行業(yè)稅收秩序。