中國的信息化建設主要是按照行業、區域、企業和社會四個方面來推進的。自20世紀90年代初政府啟動國家信息化進程以來，政府部門的電子政務作為行業信息化建設的重點，成為了支撐國家信息化的重要組成部分。電子政務的組成主體是“十二金”工程。作為國家財政收入主渠道的稅務行業，是我國政府機關中最早實現信息化的系統之一。稅務行業的“金稅”工程，是“十二金”工程中的重中之重，早在1994年就被列為國家的“三金工程”之一。在國家稅務總局的領導下，稅務信息化經過多年的建設，由“金稅”一期發展到目前在建的“金稅”三期，加速了稅務管理現代化的進程，也為稅務機關加快向公共服務模式轉型、實現跨越式發展提供了有利條件。但是，隨著信息技術的進步、稅收業務的發展、人員信息意識的提高以及對信息深層次的迫切需要，在過去舊的平臺上建立起來的管理信息系統越來越難以滿足需要。目前，稅務信息化面臨著三大問題：

　　其一，前期的信息化建設大多缺乏統籌規劃，造成了各種不同應用系統的盲目引進。由于大多數應用系統缺乏標準化的數據接口定義，不同的應用系統之間必然會成為彼此隔離的信息孤島，因此如何徹底消除信息孤島，有效整合網絡、系統以及滿足現在和未來應用的信息數據已成為當前信息化建設的重中之重。

　　其二，隨著稅務管理業務的發展，新的業務需求層出不窮。業務需求只有與信息系統緊密契合，才能保證信息系統支撐管理作用的發揮。但由于稅收業務需求的變化是動態的，而信息系統在一定時間內相對處于常態，因此，新的業務需求如何與信息系統實現閉合和對接，是當前稅務信息化需要著重解決的問題。

　　其三，稅務信息化的根本目的是引發管理創新，重技術更重管理才是信息化建設之道。稅務管理體制在不斷變化，管理理念、管理結構、管理資源、管理方式以及人員對管理的認知都在與時俱進。從發展的觀點看，稅務信息化必須解決稅務機關封閉式管理向開放式管理、單一行政管理向公共服務管理轉型等問題，這就必然要求實現管理變革與信息系統建設的有效互動，從根本上解決技術創新引發管理創新的問題。

　　針對上述問題，我們可以判斷，稅務信息化，IT技術只是表象，稅務信息化應當分為四層：最表層的是

　　IT系統，然后是業務層、管理層和國家的法律及政策層面。要使稅務信息化發揮出最大的功用，必須引入“整合”這一概念，通過整合來解決技術、業務、管理、法治和服務的契合問題。

　　一、信息化整合的內涵

　　正確把握整合的內涵，有助于我們對信息化整合作出科學合理的判斷，并制定行之有效的策略。國內對“整合”一詞翻譯成Integration，時代的發展賦予整合以新的內涵、新的內容，我們認為將整合翻譯成super-integration相對確切些。根據對電子政務規律、特征的把握，屬于電子政務范疇內的信息化整合，應當是在信息技術飛速發展、應用領域不斷拓展、管理決策復雜化、環境多變化、數據爆炸化的前提下，管理主體（政府機構）因事業的可持續發展以及政府決策水平、辦事效率和公眾形象的改善提高的需要所提出的客觀要求，在一定組織的領導下，它借助于組織管理、系統的思想和先進的IT技術，對現有的信息和管理資源（包括硬件、軟件、網絡、信息、業務、人員等）按照更為科學合理的方法進行序化、整理、有機集成的信息化建設過程，實現組織或更為廣闊范圍內的信息資源的共享、數據的互聯互訪（無縫連接）、管理與技術的匹配，使信息系統能夠處理整個管理、發展過程中所需要的信息資源，滿足管理主體對信息的不同層次的需要，進行數據深度挖掘，從而發揮現有信息和網絡的最大價值。其目的是促使組織結構網絡化、管理扁平化、決策分散化和實時化，部門之間和上下級關系緊密化和協調化，組織內外主體之間關系的開放化。具備這樣特征的政府機構將是一個富有生命力的、能夠自我適應外部日益變化環境的組織。

　　網絡環境中，信息資源在數量、結構、分布、傳播范圍、內涵、控制機制、傳遞手段等方面都與傳統信息資源有顯著的差異。電子信息管理的對象具有多樣性、復雜性，電子信息的分布與構成缺乏結構和組織，電子信息缺乏有效的統一管理機制。因此，對信息資源的整合顯得十分重要。同時，管理主體對信息的需求又有了新的變化，要求管理信息系統提供的信息準確、權威、快捷，能為管理主體提供集成的一站式服務。

　　信息系統中整合的含義源于早期集成的概念，其現在的應用范圍已遠遠超越了集成這一概念，具有了更廣泛、更深刻的含義，使用層次上也更為宏觀。集成指系統之間通過某種方式結合而形成有機整體的過程，整合更強調集成過程中的整體性和整體優勢發揮。

　　結合稅務機關的特點，稅務信息化的整合應該包含以下幾層含義：

　　1.當前稅務信息化建設過程中存在的種種問題和弊端是信息化整合的根本原因。缺乏標準、忽視標準、相互封閉、條塊分割、觀念意識落后以及現有信息系統功能的滯后，已經無法滿足稅務管理日益增長的對信息快速準確的需求，迫切希望稅務管理信息系統能夠提供一站式、集成式的快速服務，渴望信息系統能夠屏蔽內部組織結構、功能結構和流程結構的復雜性，在正確的時間將正確的信息傳遞給正確的信息需求主體。

　　2.管理思想的變革是稅務信息化整合的推動力。時代的發展，改革的不斷深入，要求稅務機關不斷變革自己的管理模式、體制、機制、方式、組織結構。在這一過程中，新公共管理理論給出了最好的詮釋：變拍腦袋決策為科學決策，實現組織結構的扁平化，只有這樣才能快速應對競爭日益激烈的外部環境。

　　3.信息化整合是建立管理創新體系的重要舉措和實施平臺。管理創新，從一定程度上講就是指稅務機關適應快速變革的外部環境需要，形成新的組織結構、功能結構、新的業務流程和新的服務行為方式。創新是政府機關增強自身生命力的特性、過程和方法。稅務信息化整合的實施過程，能夠在管理創新體系建立中，為稅務機關全面認識其發展規律、面臨的客觀環境、發展現狀和未來目標提供極佳的機遇。在科學發展觀和建設公共服務型政府的理論指導下，稅務機關可以在這個整合的平臺上實現功能的再定位，改革舊有的服務觀念和服務管理手段，全面提高管理服務的質量和發展水平。

　　4.IT技術的快速發展是稅務信息化整合的技術保證。信息技術的發展，使得計算機具有更強的數據處理能力，大型數據庫功能的逐步完善、網絡安全技術水平的不斷提高，使建設更廣的應用范圍、更強的功能、更快捷的服務的一體化管理信息系統成為可能。

　　5.信息化整合是不斷循環不斷提高的動態過程。技術在不斷地發展，管理在不斷地變革，人們對信息的需求在不斷變化和提高，這決定著信息整合是一個不斷循環和提高的動態過程，系統整合完畢并不意味著終結，而是蘊涵著新一輪更高層次信息整合的開始。

　　6.系統、標準和整體的觀念是信息化整合取得成功的前提條件。所以，在稅務信息化整合過程中，一定要站在長遠發展的高度，摒棄局部的和本位的利益，按照國際、國內或行業標準，依據系統論的思想進行信息整合規劃。

　　如果說信息系統建設是稅務信息化的驅動力，那么整合則是稅務信息化發展的必然要求和結果。隨著經濟全球化進程的加快，信息化打破了工業化時代的組織等級規模體系，稅務機關將參與全球政治、經濟重建下的政府管理體系重組。在建設公共服務型政府的背景中，稅務機關面臨著角色、功能再定位。惟有以信息化整合起來的稅務機關，才能在快速變化的環境中作出快速的應對。

　　二、南京地稅信息化整合之道

　　南京市地稅局自 1994年組建以來，選擇以信息化為優先的發展戰略，并將其作為推動組織和管理變革、保持持續發展能力的主要手段，堅持業務發展需要和信息技術進步相結合，不斷推動信息化建設向縱深發展。回顧南京地稅10年來的信息化建設，概括起來，是一個“以應用促發展，不斷優化、不斷整合”的動態發展歷程。2004 年7月，以互聯網和三層架構為技術特征的第四期工程全部上線，標志著南京地稅新一輪信息化建設的整合基本完成。

　　回顧10年來的信息化整合歷程，可以劃分為四個階段：

　　第一階段是建局之初的1994年～1995年。1994年9月30日南京地稅組建，當時僅有干部940人，人手少、任務重、稅源零散是最主要的矛盾，而且隊伍剛剛組建，各項工作還處于起步階段，經費也非常緊張。在這樣的條件下，南京地稅開始著手建設信息化一期工程，主要任務就是要快速解決問題及替代手工勞動。在連續加班加點、克服重重困難的情況下，1995年元旦通過信息系統打出第一張稅票，實現了零的突破。一期系統從軟件開發、設備調試、局域網布線到上線應用只花了40多天時間，雖然僅有登記、開票、會計核算等5個模塊，但DBASE+局域網的格局在當時還算是比較領先的，重要的是它使地稅工作迅速打開了局面。從建設一期工程開始，形成了南京地稅信息化建設的風格，那就是：應用驅動，追求領先。

　　第二階段是1995年～1998 年。隨著南京地稅的發展壯大，到1996年干部隊伍達到1500人，也籌集到了一定的發展資金，條件有了很大改善。當時業務的主要矛盾是：由于地方稅務局的特點，各個區縣經濟發展水平差異較大，在業務流程、政策掌握上存在很大差異，受地方財政利益驅使，爭搶稅源情況也比較嚴重，無論是技術還是業務，各自為政的狀況都比較突出。鑒于當時的情況，南京地稅以集中稅權、統一稅政為目標，于1998年10月開發完成了第二期工程。該系統最顯著的技術特點，就是實行數據集中：開發了全市統一的征管業務軟件，取消了各單位的數據庫，全市數據整合在一個SYBASE數據庫中。通過這種方法，實現了市局對基層單位的動作規范和信息穿透，從根本上扭轉了下級單位各自為政的狀況。此外，以數據集中為條件，實現了稅庫銀聯網，通過集中的電子數據交換改變了傳統的征收方式，層層上報的業務報表也改為自上而下發布，極大地提高了效率。二期工程使信息技術的變革作用得到了充分體現，并帶來另外一個顯著成果：從1998年以來，雖然業務量不斷增大，但南京地稅的平均人數基本沒有增長，即使后來又增加了50多億元的社會保險費征收業務，也沒有增加一個編制。可以說，二期工程是南京地稅信息化發展的重要里程碑，信息化的綜合效益開始在稅務管理領域全面體現。

　　第三階段是1999年～2002年。1998年以來，南京地稅在信息化的支撐下，先后進行了征管、干部人事和行政管理三大改革。為支撐和適應改革的統籌推進，啟動了信息化三期工程，陸續開發了辦公自動化系統、數據倉庫支持的輔助決策系統等20多個應用軟件，建立了數據處理中心，實現了稅務管理全過程的信息化覆蓋。在這期間，對應全市數據和應用集中模式，2001年南京地稅對專業技術人力資源進行了整合，對原來散布在基層單位的專業技術人員隊伍實行了集中管理，市局信息中心一度擴大到47位干部和100多位錄入員，為集中力量實施四期工程奠定了基礎。

　　第四階段是2002年至今。在發展過程中，由于受到當時技術條件的限制，南京地稅在取得很大成效的同時，一些累積的矛盾開始顯現，如系統平臺林立、信息煙霧、維護復雜、應變困難等。而且隨著經濟的發展和社會的進步，稅務機關服務意識也在不斷增強。納稅人通過互聯網辦理稅務事宜、了解稅收政策和工作流程、查詢檔案信息的要求越來越高，稅務機關內部績效考核、流程再造和“兩權監控”的需求也日益迫切，“以客戶為中心，以流程為導向”的服務理念和“以信息公開為原則，不公開為例外”的觀念逐步深入人心。在這些業務要求的驅動下，南京地稅從2002年起開始研發，到2004年7月全面實施完成了以全面整合為特征、可持續發展為目標的第四期工程。四期工程以提升平臺、整合資源、優化軟件、強化應用為創建原則，核心是強化應用。南京地稅從改善應用出發，開發、改造、集成了原來22個應用子系統，形成了集多項應用于一體的“一體化”信息平臺，該平臺采用信息門戶、單點登錄等先進的客戶端技術，使用戶原來在多個系統之間的操作，在一個界面全部都能處理，特別是新增的基于互聯網的申報、登記、審批業務。借助四期系統，南京地稅征收稅款的90%都實現了互聯網申報繳納，受到了納稅人的普遍歡迎與好評。

　　隨著信息化建設的不斷深入以及信息化整合的不斷推進，南京市地稅局的各項工作水平明顯提高，2004年組織收入達192.84億元，同比增長30.70%，達到歷史最好水平；建設服務型稅務初見成效，在2004年南京市機關作風評議活動中，南京地稅取得了執法類第二名的成績；該局信息中心也被南京市政府記集體二等功。這些表明，南京地稅以信息化整合為主線的電子稅務建設，不僅實現了事業前進和組織發展的雙贏，也得到了社會和政府的廣泛認同與肯定，取得了良好的成效。

　　南京地稅的實踐表明，在電子稅務建設中，只有緊緊圍繞提升應用這一主線，不斷地整合業務需求、整合資源平臺、整合技術隊伍，才能保持正確的方向，獲得不竭的動力。

　　三、南京地稅信息化整合的指導方針

　　根據對信息化整合內涵的理解，南京地稅認為，信息化整合是一個動態的、不斷完善的過程，即使在信息化發展的高級階段，依舊需要進行整合。信息化發展的階段不同，它所面臨的整合目標也不一樣。

　　在實踐中，南京地稅所把握的信息化整合思路是：按照稅務機關自身發展戰略的需要，按照信息技術提供的可能性，調整機構設置、重組業務流程、強化內外部管理、提升納稅服務，在對各項業務制度與規程分析、預測的基礎上，制定長期發展策略，與時俱進地改造、完善信息系統，適應現在和未來的發展需要。

　　其中，盡管各個階段、各個領域的整合主題和重點都不盡相同，但基本上是圍繞一些主要的目標展開的，總體是以信息利用為根本，實現業務、技術、管理三個方面全面、協調、可持續的科學發展。

　　1.“以信息利用為根本”是指：信息化整合的根本目的，是通過軟硬件資源整合，達到整理數據資源，使電子信息更加干凈、有序，更加便于加工利用的目的。

　　2.“全面”是指：信息化建設不能只注重信息工程技術的發展，必須系統地考慮信息化建設的全部相關因素，重點統籌稅務機關內部業務、管理、技術的互動關系，統籌稅務機關和納稅人，統籌城鄉差異，統籌歷史和未來。

　　3.“協調”是指：在技術、業務、管理等領域的發展水平不平衡的情況下，一定要實事求是。考慮到客觀社會條件的限制和人力資源狀況的制約，擺正信息技術部門的位置，堅持業務需求驅動、技術支撐服務的原則，防止出現技術水平很高但管理跟不上、業務應用模式很落后的情況，一定要堅持同步創新、共同發展。

　　4.“可持續”是指：要充分考慮業務、技術、管理的與時俱進。整合是一個長期的、重復的動態過程，目的是避免形成推倒重來、大動干戈的發展模式，通過不斷的整合，積極消化矛盾，實現動態平衡。表現在信息系統設計上，就是強調穩定架構、靈活擴展，業務管理模式是系統優化、持續改進，不能建成一代系統，把當時的業務、技術、管理水準凝固住，窒息發展的空間。

　　四、南京地稅信息化整合的途徑

　　1.組織結構的整合。在決策體制上堅持謀斷分離，加強信息中心在戰略決策方面的參謀作用；注意發揮整合市場資源（咨詢公司）和智囊機構（與南京大學合作的信息工程研究中心）的作用。明確信息中心的職能范圍，并進一步明確分工，將信息中心的職能擴展為相互關聯的5個模塊：（1）規劃與合同預算管理模塊；（2）應用開發和測試管理模塊；（3）系統運營和維護管理模塊；（4）安全備份模塊；（5）數據整理和交換管理模塊。通過一系列組織結構的整合，南京地稅基本形成了任務明確、各司其職、分工協調的局面。

　　2.業務需求的整合。南京地稅發現，過去許多煙囪式系統的形成和需求設計關系很大。由于需求多以責任處室為單位組織，而且不同時期不同人員參與設計，系統開發出來后往往“小而全”，部門界限非常明顯。對此，從二期系統開始，南京地稅變過去分散式、分部門、分階段的需求整合形式為集中封閉式的需求作業模式，設立跨部門的專門的需求管理組織，通過需求設計在時間、人員上的一致性、連貫性來增強系統性，實行必要的版本控制；在需求分析環節，強調業務和技術上充分互動。南京地稅人認為，任何部門用戶的原始需求由于本位的局限總是缺乏系統性，需要在全局層面上予以平衡；對需求方強調非功能性需求的提出，在技術設計上充分考慮未來業務變化趨勢，采用一些靈活應變的技術，如采用工作流引擎、文書引擎、報表工具等方法，提高對需求的管理水平和響應能力。

　　3.軟件的整合。南京地稅確立了在開發中整合的原則，強調以穩定的軟件架構（Architecture）為核心，組件式開發框架（framework）為基礎。從2002年開始，與SUN公司合作建設了南京地稅JCOE中心，在 SUN公司的長期幫助下，基于SunTone架構方法論，逐步建立并穩定了基于J2EE的軟件體系架構，建立了mvc模式的專業開發方法，主要技術涉及 JSP&Servlet、EJB、CMT、struts、XML、hibernate、log4j等。具有探索意義的是，南京地稅還改造并集成了基于。net的中軟odps公文系統。2005年4月1日起，南京地稅貫徹國家稅務總局108號文件要求，對征管機構和業務流程作了較大范圍的調整，軟件架構快速適應了變化，經歷了實戰的考驗。

　　4.資源平臺的整合。從最初階段把各個分局的服務器物理集中、統一管理，逐步發展到把應用合并部署到較大的小型機上，在多個小型機之間形成均衡負載的計算群集；把從屬于主機的存儲陣列剝離出來，采用SAN結構而形成獨立、統一的存儲局域網，易于橫向擴展；骨干網絡從星型以太網向更可靠的千兆光纖環網升級，主要目的就是要建成一個可重復使用的、便于橫向擴展的IT基礎資源平臺，逐步實現應用和資源平臺的分離，使資源平臺可以方便管理。

　　5.項目管理上的整合。在大型信息化項目實踐中，南京地稅逐步摸索總結了一些做法，比如：一是在合同管理上，借鑒建筑業做法，把設計標和實施標分段招標，四期工程就是在全國范圍內招設計標，最后由兩個公司同時作設計，雖然多花了一份設計費，但大大降低了技術風險；二是實施監理，在設計標段由HP監理，在實施標段由PWC監理；三是在質量管理方面，聘請了第三方的壓力測試公司，使用先進的工具進行驗收；四是在進度控制方面，堅持形象進度捆綁付款、關鍵路徑控制、WBC、分割訂單等策略，在大型生產系統切換上實施成熟一個上一個、成熟一個地區上一個地區的穩妥策略，取得了不錯的效果。

　　五、對未來稅務信息化整合方向的展望

　　本著總體規劃、穩步推進的策略，南京地稅在第一個五年規劃基本完成之際，正在著手制訂下一步的規劃。對未來稅務信息化整合的方向，有如下展望：

　　第一，資源平臺的整合路線-網格計算。網格應用最大的意義在于管理，可用它來解決信息孤島問題，實現信息整合。建議采用網格技術對信息系統進行整合。整合首先從最低層開始，把硬盤空間的資源合并成為存儲網格；其次是建立數據庫網格，把散落在各個業務部門里的數據整合起來，形成一個整體的數據庫；第三是建立服務器網格，流程合并成一個完整的流程，這樣就能基于一個界面實現完整的業務流程；最后就是管理，通過網格管理工具實現從底層開始到數據庫再到應用程序的管理。我們認為，以網格技術構建的基礎平臺，能夠提高硬件的利用率和資源共享，能夠使稅務機關通過增加成本組件來向外擴張，還可以減少管理需求等。這是一個值得探討的方向。

　　第二，軟件技術的整合路線-SOA.SOA（面向服務的系統架構， ServicesOrientedArchitecture）是天生的整合利器。SOA并不是新生事物，大型IT組織成功構建和部署SOA應用已有多年的歷史，比現有的XML和Web服務長很多。IBMCICS和

　　BEATUXEDO就是過去被用于構建SOA應用的兩種技術范例。隨著WebServices技術和標準體系的發展，基于標準化WebServices的SOA將會有更好的應用前景，這也是南京地稅采用SOA來規劃設計面向未來幾年的信息系統建設和發展的原因。

　　第三，運行維護的整合路線-（OUTSOURCE）業務外包。龐大復雜的信息系統建立起來以后，由誰管理、維護，這已經不是過去一個簡單的運維的概念，也不是軟件升級的概念，也不是售后服務的概念。稅務機關的信息中心如果不能夠及時外包業務，戰線會越拉越長，最終無力支撐。在發達國家和先進行業， ITServiceManagementPlatform（IT服務管理平臺）已經漸成氣候。服務管理平臺的基本功能是：支持求助響應管理、支持變更管理、支持資產管理、支持服務等級協議管理。它有知識庫支撐，可以自積累、自學習、自進化，最終達到高度自動化。IT服務管理和數據中心自動化服務是未來的信息化發展趨勢。由于系統特別大，在沒有完全自動化以前某些IT服務可能會成為一種外包式系統服務，稅務機關工作人員可以更專注于理解自身的業務邏輯，投入更大精力管理數據資源。預計這一模式將是信息資源管理階段出現的新興業務模式。