稅收通則法專家稿起草組首次披露立法思路

　　“人的一生都免不了和稅打交道”，稅收上系國家興衰、政權穩固和社會正義，下系國民福利和財產權的保護，是各國立憲的重要內容。而我國有關稅收基本原則和基本征納制度等問題至今仍未明確立法，財稅領域很大程度上“無法可依”的現狀，已經成為制約法治建設的“瓶頸”。

　　從1988年有關部門提出立法算起，稅收基本大法的制定已走過近三十年的歷程；從“稅收基本法”到“稅收通則法”名稱的更改，則意味著整個立法思路與結構的徹底轉變。專家稿起草組秘書長施正文教授日前接受本報專訪，首次披露了這部稅收基本法的立法思路。

　　“稅收母法”悖論

　　1995年以來，雖然全國人大兩次將“稅收基本法”列入了立法規劃，但進展并不順利。起草組認為，曾經的“稅收基本法”定位本身正是立法進展不順利的根本性障礙。

　　按照原先設計的立法定位，“稅收基本法”將主要規定國家的根本稅收制度，以稅收體制為核心，特別是稅收立法權的劃分、國家征稅范圍、稅收立法程序以及稅務組織機構設置和稅收司法體制等根本問題。而這些根本制度恰恰應是一國憲法或財政法的任務。

　　同時，原先“稅收基本法”的立法定位，還要將其視為稅收領域內的“憲法性法律”，即“稅收母法”，由國家最高權力機關，根據國家較長時期的政治經濟戰略目標，經過嚴格的立法程序制定的稅收基本法律。

　　但起草組認為，這種說法也是需要質疑的，把稅收基本法定位成“稅收母法”，違背了我國有關法律效力等級的基本規定和一般法理。“母法”在法學上一般特指憲法，“憲法性法律”特指具有憲法效力的法律，主要指不成文憲法國家中的憲法性文件。

　　在實行成文法體例的我國，法律與法律之間效力等級相同，一部法律或法規的效力等級如何，取決于其制定的機構和制定的程序，而不是取決于規定的內容。因此，即使將來“稅收基本法”由全國人大通過以后，也不可能取得稅收領域中具有高于其他法律效力的“母法”和上位法地位。

　　讓征稅真正成為法律活動

　　此次提交全國人大財經委的專家稿共設9章，分別為總則、納稅義務、稅收征納一般規則、稅收確定、稅收征收、稅收執行、稅收爭訟、法律責任和附則，涵蓋了稅法總論、稅收實體法、稅收程序法、稅收爭訟法和稅收責任法5大部分。

　　“稅收通則法”的定位已經轉變成通則性法律，起草組認為，我國稅收執法、司法、守法實踐中所缺乏的正是這些帶有普遍性、經常性、規范性的基本制度和共同規則。這種“務實立法”將為稅收法治建設帶來“實實在在的利益”。

　　施正文表示，征稅機關是典型的執法機關，稅收征納本就應是一個法律活動，而目前我國現實中卻更似管理活動，因為很多稅收實體征納制度和程序征納制度本身就尚未建立，更談不上健全。稅收通則法要在總結吸收現行規定和做法，并借鑒其他國家通行制度的基礎上，建立起基本征納制度，以更好地規范征稅機關的征稅行為。

　　他舉例說，現在國家財稅主管部門的大量通知在實際上起到了征稅依據的作用，但從法源上看，這些規范性文件意義上的通知只是行政解釋。稅法解釋應怎么規范，誰才有解釋權，這些在稅收通則法專家稿的總則中專門有一節予以規定。專家稿提出，省級以下（包括省級）稅務機關的解釋只在稅務系統內部的上下級機關之間具有指導效力，不能對納稅人發生效力，惟一的例外是關于稅收管理活動的文件，如怎樣辦理納稅登記等程序規定，但也不得加重納稅人的負擔。

　　確立保護納稅人權利

　　據了解，我國現行稅收立法的層次低，目前以法律形式公布的只有個人所得稅法、外商投資企業和外國企業所得稅法、稅收征收管理法。大量的稅收規范以行政立法為主，特別是財政部和國家稅務總局制定的部門規章占有重要地位，造成我國稅法效力低、穩定性差、公正性不高，并帶有濃厚的征稅權本位色彩。

　　起草組認為，這是有悖稅收法定主義的。我國稅法在價值模式上屬于典型的“效率模式”，表現為以國庫主義和保障國家稅收利益為理念，強化征稅權和稅收征管，以保障稅款的及時、足額入庫，但納稅人的權利在法律上沒有得到系統的確立和保護，侵犯納稅人權利的現象較為嚴重，稅法很大程度上還是“管理法”。

　　正是受這種“管理論”影響，我國現行稅法在很大程度上是以保護國家征稅權高效行使為目的的“征稅之法”。起草組提出，目前我們也不能照搬西方“控權論”，把稅法視為純粹保護納稅人權利的“權利之法”，正確的選擇就是把稅法作為對征納雙方的權益進行均衡保護的“利益平衡法”。

　　施正文介紹說，稅收征管法中只有幾個法條提到了納稅人權利，稅收通則法專家稿中則單獨設置了一節，并且放在了總則里。納稅人擁有知悉權、最低生活費不課稅權、誠實推定權、拒絕非法檢查權等一系列權利，納稅人有參與稅收立法的民主權利、有權知悉稅收的使用狀況、有權對違法和不合理的公共支出行為進行監督等。隨著專家稿的不斷修改，納稅人具體權利的范圍還會規定得更加明確。

　　稅收法典化邁關鍵一步

　　稅收通則法草案本月提交全國人大

　　記者從日前召開的2006年北京四校財稅法論壇暨海峽兩岸研究生財稅法學術研討會上獲悉，備受關注的稅收基本法立法工作已邁出實質性的一步。由全國近百名財稅法學者參與起草的專家稿第一稿本月底前將正式提交全國人大財經委，不過專家稿名稱已改為稅收通則法。

　　據本次研討會的組織者、中國政法大學財稅金融法研究所副所長施正文教授介紹，名稱的改變意味著這部稅收領域基本大法定位的轉變，稅收通則法的內容將涵蓋稅收基本原則、稅收基本制度和一般征納規則，主要解決稅收活動中的基本問題、共同問題和綜合性問題，具有較強的操作性，稅收法典化由此邁出關鍵一步。

　　專家稿共分9章368條，約五萬字。作為專家稿起草組秘書長，施正文教授表示，這是全國人大財經委歷史上首次委托學者而非國務院相關部門來起草法律，全國人大財經委將積極借鑒專家稿的基本框架和主要條款，并最終形成稅收通則法送審稿。他預計，稅收通則法肯定會列入下一屆全國人大的立法規劃，并且是下一屆全國人大的重點立法項目，送審稿最快有望在2008年提交全國人大常委會審議。

　　據了解，早在1988年有關部門就提出過稅收基本法的制定，該法也曾在八屆全國人大和十屆全國人大兩次列入立法規劃，財政部與國家稅務總局分別起草了草案并提交全國人大常委會。1997年，這兩份草案已分別討論至第四稿和第六稿，但此后因故停滯。

　　2004年3月，全國人大財經委和全國人大常委會預算工委成立了稅收基本法起草組，重新啟動立法工作。今年9月，全國人大財經委正式委托北京大學法學院劉劍文教授擔任專家稿起草組組長，劉劍文教授隨后組建了由全國八所高校牽頭、百名學者參與的起草隊伍。