全國范圍內的減免稅普查大幕已經拉開，按計劃到10月初結束。從6月30日《減免稅普查實施方案》頒布至今，各地方稅務部門不僅僅需要完成稅務總局下達的普查任務，更多地是要趕在統計結果出籠之前盡快清理本地的違規減免稅政策。

    開發區面臨壓力

    從8月初開始，全國各地的省級國稅局就開始籌劃全省的稅收征管工作會議。“一方面是減免稅普查，一方面是上級對地方減免稅施壓，最近這一個月真是馬不停蹄。”江蘇省國稅局稅收征管處的一位官員說。

    據這位官員透露，為了籌劃全省的稅收征管工作會議，江蘇省國稅局已經組成八個調研小組，分赴江蘇各個地級市進行情況摸底，“加強稅收征管，了解減免稅清理狀況”是這次調研的主要目的，“各地已經聞風而動”。

    事實上，從1994年我國實行分稅制以來，國家對于減免稅的清查工作就一直在進行，只是今年的力度尤甚。最近的一次是在今年3月開始的清理檢查開發區稅收優惠政策。據國稅總局的官方網站資料顯示，這次全國性的檢查發現了擴大稅收優惠適用范圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等問題。違規企業累計少繳稅款達4.3億元。稅務機關同時還清理出不符合稅法規定的地方違規涉稅文件88份。

    對于招商引資工作走在全國前頭的江蘇省而言，各個開發區面臨的競爭日益激烈，為了吸引外資，在減免稅的政策制定上，各地更是花樣迭出。許多開發區已突破兩免三減半的企業所得稅的優惠底線，五免五減半的政策在一些地方暗地執行。而此次減免稅普查帶來的壓力，讓各個開發區的弦越繃越緊。

    按照我國現行的稅法制度，就地方稅而言，省級地方政府在中央授權的范圍內有一定的減免權，而省以下則沒有擅自減免的權限。包括企業所得稅在內的一些中央和地方的共享稅種，地方則完全沒有減免的權限。

    但現實狀況是，一些地方政府為了實現其招商引資的目標，在稅法規定的減免稅政策之外，施以更多的稅收優惠，其中對于共享稅種的減免“相當于變相減少了中央收入。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授胡怡建說。

    而此次減免稅普查的一項重點內容，就是針對減免方式中“退庫減免”的調查，按照《減免稅普查實施方案》的表述，“退庫減免”指已征收入庫但通過審批辦理的退庫減免，包括由稅務部門審批辦理的即征即退減免、其他退庫減免和由財政部門審批辦理的流轉稅先征后返減免。

    減免稅“變形記”

    面對國稅總局的強硬態度，地方政府的減免稅方式在逐步轉變乃至“升級”，胡怡建教授認為，“在中央和地方的博弈過程中，也推動了減免稅政策的變革。”

    按照胡怡建的理解，現在各地正在執行的各種減免稅政策可以分為兩大類，一類是，中央統一規定的、地方在中央指導下進行的減免稅；另一類，則可以稱作地方自費改革所設立的減免稅，以長三角地區為代表，而問題主要集中在這一類。

    在國稅總局頻繁的減免稅清查之下，地方稅務部門的減免稅方式也相應發生演變，由最初的直接減免演變為“先征后返”的形式，再轉變到間接減免而由地方財政補貼的方式。

    所謂的先征后返，表現為一定時期內稅收入庫，但過一段時間之后又返還給企業或納稅人。如果弄不清減免稅中稅收返還的確切數字，很可能把返還的部分計入稅收收入中，造成財政收入的虛增。

    在違規的“先征后返”遭遇國稅總局的打擊之后，地方政府又有了變通的對策。據記者了解，江蘇的有些地方，將減免稅作為政府財政預算支出的增項，而不是按財政收入的減項來計算。“即優惠的部分由地方財政補貼，這樣并不影響到整個稅收收入。”南京市國稅局政策研究室一位工作人員說，因此稱之為自費改革。

    據接近國稅總局的知情人士透露，今年6月，中央曾召開過關于企業所得稅兩法合一的討論會議，會上已是第八稿討論。這位與會者透露，其中與減免稅相關的內容涉及到以下幾個方面：第一，以前減免稅的優惠是地區導向為主，產業導向為輔，將來要調整為以產業導向為主，地區優惠為輔；第二是對應企業所得稅的兩法合一，內外資企業的減免稅優惠也要逐步統一；第三，要多考慮科技創新企業、環境保護產業、再就業方面的減免稅優惠。

    據胡怡建教授介紹，對外資企業征收所得稅是在普通優惠的基礎上，按經濟特區、經濟技術開發區、三個經濟三角區等不同層次，實施不同的優惠。這種多層次的地區性稅收優惠政策，在促進重點地區經濟發展上起到了積極作用，但同時也加劇了沿海與內地經濟發展的不平衡性，拉大了地區差距。

    上述與會人士介紹，“取消地區稅收優惠，實行同等待遇；實行行業優惠政策，并使其體現國家政策導向”將是減免稅改革的一個大方向。

    集權還是分權

    從目前國家嚴控減免稅的大環境來看，集權還是主流。但合理劃分稅權，給予地方政府和事權相對應的稅權，在學界和業界有較高的呼聲。

    在目前實施的分稅制下，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權也基本上下劃到地方一級，但稅權高度集中的狀況尚未完全打破。

    過度集中型的稅權管理模式很難符合中國各地復雜的經濟情況和千差萬別的稅源狀況，不利于地方政府事權與財權的統一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調控地方經濟的正常健康發展。

    中國稅務學會“稅權劃分問題”課題組的研究表明，稅權的縱向劃分一直沒有一個統一、穩定的規則。其實際劃分是由中央政府即國務院通過頒布行政法規來加以規定的。這就使得稅權劃分的過程，成為中央與地方博弈的過程，從而使集權——放權——收權的循環變得不可避免。

    胡怡建教授也認為，中央這輪普查減免稅的主要目的，一方面在于摸清地方減免稅的總體情況，為新一輪稅制改革作好準備；另一方面，從合理分權的角度說，不僅僅是要發現地方減免稅存在的問題，也要發現某些合理之處，“該放的權利還是要放。”