●原則上地方政府無權制定稅收優惠“土政策”；但實際操作中，某些稅種是所謂中央、地方共享稅種，地方擅自減免等于變相剝奪了中央收入；

　　●目前實行“地區傾斜”稅收優惠政策客觀上加劇了地區貧富差距，不利國家重點行業發展；

　　●稅收優惠制度改革將成未來稅改重點，稅收優惠將向突出產業導向方面發展。

　　國家稅務總局日前公布的《關于開展減免稅政策落實情況調查活動的公告》意味著一場范圍最廣、涉及稅種最多的減免稅情況調查工作拉開了序幕。從本月開始，凡在2003年底前已辦理稅務登記的企業納稅人都將收到來自稅務機關的“減免稅調查表”及填表說明。據悉，此次調查的對象是由稅務部門負責征收管理的各種減免稅，調查工作將持續到9月底。“如此大規模的調查反映了國稅總局對減免稅問題的重視程度。”中國稅務咨詢協會常務理事丁蕓教授對此評價說。

　　尤其值得關注的是，此次調查恰好發生在國稅總局清理檢查開發區稅收優惠政策之后不久，稅收制度改革正在重新成為關注焦點之時。對此，有關專家認為，歷次稅制改革前夕，稅務部門都會開展各種調研活動。如此大規模的全國性普查肯定會為未來的稅改提供重要依據。

　　減免稅調查清理“地方政策”

　　剛剛結束不久的針對開發區稅收優惠政策清查結果令人心驚：國稅總局在全國2527個開發區共查出1000多家企業存在區內注冊、區外經營問題，接近全部被查企業的一半。檢查中還發現了擴大稅收優惠適用范圍、提高優惠比例、延長優惠期限、違規減免稅收等問題。違規企業累計少繳稅款達4.3億元。稅務機關同時還清理出不符合稅法規定的地方違規涉稅文件88份。據記者了解，稅收優惠分為納稅前的減免優惠和納稅之后的稅收返還（即先征后返）。稅前優惠指企業繳納稅款時享受到的稅率等減免；稅后返還指稅款入庫之后，財政又進行“退庫”，將稅款返還給企業。按照我國現行的稅法制度，一方面，除中央政府有明確授權的減免之外，各級地方政府均無權制定“土政策”；另一方面，某些稅種是所謂中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央收入。然而據丁蕓教授介紹，現實情況是，一些地方為招商引資，越權制定了各種減免稅“土政策”。此前針對開發區稅收優惠政策的清查也正源于此。

　　稅收優惠制度隱患多多

　　事實上，除了地方“土政策”的存在，即使是中央制定的某些減免政策也存在著“過時”的問題。僅以企業所得稅為例，據有關專家介紹，經過20多年的改革開放，我國已經形成了一個以地區傾斜為主，輔之以產業傾斜，交錯使用降低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種優惠手段的涉外稅收優惠體系，對我國引進外資、促進沿海經濟發展進而帶動國有經濟的發展起到了積極的作用。但是隨著對外開放的深入和經濟全球化格局的逐漸形成，這一稅收優惠體系的潛在矛盾和問題也日益顯現。據丁蕓教授分析，目前實行的針對內外資企業所得稅優惠政策上的差異已表現出導致地區貧富差距進一步拉大，簡單化的稅收優惠政策不能全面體現國家產業政策的要求等問題。

　　她分析說，當前，對外資企業征收所得稅是在普通優惠的基礎上，按經濟特區、經濟技術開發區、沿海14個港口城市老市區、三個經濟三角區和一般五個層次，實施不同的優惠。這種多層次的地區性稅收優惠政策，在促進重點地區經濟發展上起到了積極作用，但同時也加劇了沿海與內地經濟發展的不平衡性，拉大了地區差距。另一方面，同地區傾斜相比，涉外稅收優惠政策的行業傾斜度卻明顯不夠，除對農、林、牧、石油、天然氣等少數行業給予了一定的稅收優惠鼓勵外，只籠統地鼓勵產品出口企業和先進技術企業，對投向國家重點發展的能源、交通、原材料等產業部門的外資卻沒有給予應有的稅收優惠。

　　另據有關專家分析，我國現行稅收優惠政策還存在缺乏穩定性、透明度的問題，比如，政策條文零散、割裂；立法層次不高，部分優惠政策呈現行政化的趨勢等，稅收優惠政策調整清理已經勢在必行。

　　稅收杠桿將突出產業導向

　　有鑒于此，專家認為隨著稅改的進行，有必要對我國現行的稅收優惠制度做出重大變革。

　　對此，丁蕓教授指出，以企業所得稅為例，未來的優惠政策有必要調整為，取消地區稅收優惠，實行同等待遇；實行行業優惠政策，并使其體現國家政策導向。她分析說，由于特區、開發區沿海港口城市、三個經濟三角區以及其他一些特定地區，在多年的政策導向下已獲得較大發展，投資環境已得到了較大的改善，即使不對其地區實行優惠，也能保證外國投資者有利可得。而在決定項目投資和選擇投資地點時，外國投資者首先考慮的是基礎設施的配套和地區經濟發展水平及未來發展前景等因素，其次才是稅收政策等軟因素。至于是否存在稅收優惠，外國投資者并沒有將其放在十分重要的地位。因此，沒有必要對其繼續實行地區優惠，即使實行地區稅收優惠政策，也只需對中西部實行，以促進西部大開發，逐漸縮小中西部地區與東南沿海地區的貧富差距，促進各地區均衡發展。另一方面，稅收優惠政策應由突出區域導向逐漸轉為突出產業導向為主、區域發展導向為輔，以貫徹實施國家的產業政策。既要考慮我國產業結構的調整、優化、升級，又要考慮對我國具有比較優勢的產業在一定的范圍和時期內給予稅收上的支持。然而業內對此也有頗多爭議，有專家認為，即使是在成功實現吸引外資的今天，我國仍然需要對外資企業實行優惠的企業所得稅稅收政策。原因在于，世界各國無論是發達國家還是發展中國家都把涉外稅收優惠作為吸引外資以彌補國內建設資金不足、調整產業結構和發展高新技術促進經濟增長的重要手段。而且，我國周邊國家在對外開放中，也主要采取涉外稅收優惠措施來吸引外資。在這種情況下，如果完全取消對外資的企業所得稅稅收優惠政策，勢必會使我國在爭奪外資中處于不利地位。無論最終結論如何，此次減免稅大調查無疑會對未來政策的制定產生重要影響。