過去幾年，幾乎所有的財稅改革都發生在間接稅上，間接稅改革又主要體現在營改增上。直接稅則裹足不前。所以，改革的難點重點是直接稅。具體來說是個人所得稅改革和房地產稅開征的問題。

習近平總書記所作的十九大報告提出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”

如果把它與四年前的十八屆三中全會作出的部署做比較，便會發現，至少發生了以下三個層面變化：

第一，加了一個前綴，即在起始的位置增加了“加快”，即加快現代財政制度建設。

第二，排序變了。十九大報告中把中央和地方財政關系改革從之前的第三位直接提到了第一位，而預算改革、稅收制度改革則順推排在了第二和第三。

第三，每項改革都點明了重點推進的內容。比如說，央地財政關系改革提出“權責清晰、財力協調、區域均衡”，這是在四年前沒有的提法。預算制度去掉了“公開”兩個字，加上了“標準科學、財力協調、約束有力……全面實施績效管理”。對于稅收制度改革，報告提出“深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”前半句可以視為方向，最終重點要落在健全地方稅體系上。

上述變化意味著什么呢？

第一，是對于形勢判斷和背景變化作出的一種調整。四年前，勾畫財稅體制改革藍圖的時候，強調的是我們處在新的歷史起點上，目標為通過全面深化改革走向國家治理現代化。十九大報告中，作出了進入中國特色社會主義新時代的重大判斷，接下來講的是主要矛盾的變化，圍繞主要矛盾又做出了一系列新的部署，比如說建立現代化經濟體系，經濟發展要更高質量、更有效率、更加公平、更可持續等等。這是一個歷史方位的變化。

第二，是對前四年財稅體制改革進程做了比較系統的評估。評估之后，更加清晰地知道它的難點、重點應該在哪里。

比如稅收制度改革，其意圖不是總量改革，而是結構優化。結構優化的目標是走向公平、走向正義。這肯定要求直接稅比重上升，十八屆三中全會明確提出提高逐步直接稅比重。四年過去了，可以發現，幾乎所有的改革都發生在間接稅上，間接稅改革又主要體現在營改增上，直接稅則裹足不前。所以，改革的難點重點是直接稅。具體來說是個人所得稅改革和房地產稅開征的問題。

再如預算改革，2015年1月雖正式推出了新《預算法》，但走到今天它并沒有真正落地。其直接表現是，與新《預算法》相配套的預算實施細則至今沒有隨之出臺。而且，雖然四本預算都進入了預算籠子，但在預算籠子之內，四本預算的待遇和管理標準不一樣，有的要求很嚴，有的則只是名義上進了籠子，管理仍舊偏松。所以，難點在非一般公共預算的管理還沒有到位，有標準問題，也有約束的問題。

再有中央和地方財政關系。這項改革應當說，是進展最為緩慢的，即便僅有的兩項進展也是打了折扣的。比如，去年5月份開始，隨著全面推開營改增試點，調整了中央和地方增值稅分成比例，很多人覺得這是大的進步。但只有仔細看，便會發現有以下兩個問題：

一.設置的是“兩到三年的過渡期”，“增值稅中央和地方將按照五五比例分成”。因此這還不是一個體制改革方案，而系權宜之計、臨時安排。

二.這不是分稅制方案而是“分錢制”方案。全面營改增之后，增值稅收入占全部稅收收入的比重已經超過55%，如此規模的稅源按比例分成，在某種意義上說，這是退回到“分錢制”的做法。

另外就是事權與責任的劃分。去年8月份，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署，無論在事權還是支出責任都加了“財政”兩個字。

十八屆三中全會提出財稅是國家治理的基礎和重要支柱，意味著財政職能是要往外拓展，從經濟領域伸展到國家治理領域。如果在前面加上了財政兩個字的話，其意義雖可理解為以財政事權和財政支出責任的劃分，為整個事權和支出責任的劃分鋪平道路，但也可理解為在一定程度上球被踢回來了。說明在這個關系劃分問題上，最難的是事權和責任劃分。

立足于這個基礎，就要對方向和重點作出調整和校正。往前看，財稅改革其實是有時間點的。按照深化財稅體制改革總體方案的要求，現代財政制度應該到2020年能夠建立雛形。瞄準2020年，在今后三年時間之內，可以從總體上作出以下判斷：

第一個判斷，財稅體制改革進程肯定要加快。十九大之后不可能延續前四年的改革歷程，很多事情已經到了時間節點，財稅改革作為重點工程和基礎工程肯定要走在前面，要加快。

第二個判斷，財稅體制改革的理念、思想、戰略肯定會有大的調整。如果固守以往的理念、思想、戰略做這個事情，肯定是走不動，也走不通，即使勉強走了，效果也會打折扣，所以肯定會有變化。十九大報告中，經濟方面的內容，包括投資，都已經提到結構問題上來，提出“發揮投資對于優化供給結構的關鍵性作用”，而沒有提總量、穩增長方面的問題，這都說明理念、思想、戰略在調整，財稅改革的理念、思想、戰略也應調整。

對于上述第二個判斷，具體來講，第一，央地財政關系會重點推進，而且方向很明確，就是“權責明晰、財力協調、區域均衡”，圍繞這三個方面會把央地財政關系擺到相對以往更加優先的位置。

第二，當前預算改革更加強調“標準科學、財力協調、約束有力”。起碼應該建立對四本預算的管理、對四本預算的監督和約束標準，關鍵是“全面績效管理”。 績效管理非常重要，盡管早在1998年已經提出這個詞，但目前在整個政府支出層面，真正實行績效管理的還占少數，特別是規模非常大的基建投資，這些都沒有引入到績效考核的范疇中來。

第三，稅收制度改革，既然重點放在健全地方稅體系上，仔細分析一下，能夠進入到地方體系的稅種，顯然第一是房地產稅，第二就是個人所得稅改革。由此可以預期，這兩個方面的改革進程，也有可能加快。