總投資近2萬億的PPP項目為何落地難？

9月21日，北京釣魚臺國賓館，第七次中英經濟財金對話政府和社會資本(PPP)圓桌會議在這里舉行。作為中英雙方在經濟領域最高級別的政府對話，會議由中國國務院副總理馬凱和英國財政大臣奧斯本共同主持。

將PPP作為對話主題，在中英共同舉辦的會議中并不多見，足以體現中英雙方對推進PPP的重視。馬凱副總理和奧斯本財政大臣共同指出，PPP具有越來越廣闊的全球市場和發展前景，中英雙方政府和企業應繼續加強合作，為兩國PPP事業不斷注入新動力。

這次會議的舉辦，讓PPP項目熱潮再度來襲。

目前在國家發改委網站上，已建立了PPP項目庫，將1000多個PPP項目進行公開推介。但是，據記者了解，盡管官方對PPP積極推進，但項目的實際落地情況卻仍參差不齊。

國家發改委、財政部等多部門接連發文力挺PPP

PPP已經成為國務院常務會議上的“熱詞”。今年5月13日召開的國務院常務會議要求，在交通、環保、醫療、養老等領域，推廣政府和社會資本合作模式。8月26日，國務院常務會議強調，要進一步破解審批繁瑣、資金缺口大等問題，加快棚改、鐵路、水利等重大工程建設，設立PPP項目引導資金，擴大有效投資需求。

今年，PPP項目推廣進入加速期。先是于4月7日財政部印發《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》，著重規范PPP項目合同；與此同時，發改委于4月25日公布關于《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，開始公開征求對PPP項目的意見。

在隨后的幾個月，由財政部研究制定的《政府和社會資本合作項目物有所值評價指引(試行)》、《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》等文件也相繼出臺。

記者粗略梳理，從去年底到今半年多時間，國家層面圍繞PPP出臺的文件有近10份。

中國社會科學院財經戰略研究院財政審計研究室主任汪德華向《中國經濟周刊》記者分析，國家力推PPP，從短期目標來看，主要是替代地方融資平臺解決基礎設施建設運營和公共事業發展的資金來源問題。同時，“從長期目標來看，PPP模式的優勢在于能夠結合并充分發揮政府部門和社會資本的各自優勢，提高基礎設施建設運營以及公共事業發展的效率。在當下全面深化改革，加快轉變政府職能和行為的大格局下，推進PPP模式具有重要的意義。”

上千個PPP項目，市政設施類超三成

在國家發改委網站首頁右上角醒目的位置，專門開辟了“PPP項目專欄”，公開發布PPP推介項目。截至9月25日，經《中國經濟周刊》記者匯總，國家發改委網站發布的PPP項目共計1049個，項目范圍涵蓋水利設施、市政設施、交通設施、公共服務、資源環境等多個領域，總投資1.97萬億元。

在1049個項目中，安徽以127個項目居首，江蘇以107個項目緊隨其后，貴州、山東、云南、甘肅、江西等地推出項目均超過60個。

據《中國經濟周刊》記者計算，安徽公布的127個項目中，涉及總投資2384.53億元。其中，市政設施60個，交通、公共服務、生態環境分別有27、19、13個。

不過，1049個PPP項目并未包括全國推介的全部項目。上述項目包括了北京、河北、遼寧、江蘇等25個省份和青島、深圳、新疆建設兵團等3個地方，但并未包含天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的PPP項目。

《中國經濟周刊》記者梳理發現，發改委上線的1049個PPP項目庫中，位于西部的項目最多，達453個，在市政設施類、公共服務和水利方面，西部均獨占鰲頭；其次是東部，324個；中部為272個。

西部之所以PPP項目最多，在中國社會科學院財經戰略研究院副研究員趙早早看來，并不意外。

“因為東、中部的經濟發展水平比較高，過去十幾年市政建設相對投入比較充分；而西部的經濟發展一直比較落后，國家實施的‘一帶一路’和西部大開發戰略，讓這個區域對PPP項目的需求比較大。”長期研究和關注PPP在中國的進展的趙早早說。

記者梳理發現，在1049個PPP項目庫中，市政設施類數量最多，有377個，數量上占比超過三分之一；總投資額在2643.5億元左右，占1.97萬億的13.42%。

從國外經驗來看，PPP主要用做基礎設施建設，市政建設自然屬于基礎設施建設的范疇，這可以解釋為什么市政設施項目成為中國PPP項目中的大多數。趙早早向《中國經濟周刊》記者分析說，“市政設施回報的形式比較明確，回報率和項目運作模式也比較成熟，PPP最早出現的也是地鐵、高速公路和市政設施，所以出現這個現象也是正常的。”

但是，東部比較凸顯的，是在生態環境領域的PPP項目最多，達44項。

趙早早分析道，“過去我們發展經濟多多少少忽視了生態環境方面的建設，所以導致東中部的生態環境問題相對比較突出，現在通過資金引導使得政府和社會資本更多地關注生態保護，這種政策導向是比較強的。這個結果合乎政策取向，也合乎實際情況。”

期待PPP迅速解決融資難、拉動經濟不現實

很多人都在關心：國家發改委推介的眾多PPP項目落地了嗎？

在9月16日國新辦舉行的新聞發布會上，國家發改委副主任連維良在答記者問時給出的答案不很樂觀：“我們發現PPP存在一些落地難的問題，主要原因是各地的前期工作做得不夠到位。”

今年5月18日，原國家外經貿部副部長龍永圖在一個論壇上公開表示，去年國家提出的超過1.6萬億的80個PPP項目單中，還有80%待落實。

民生證券則有一份研究報告稱，1.6萬億中，真正簽約的約為2100億元，僅占總額的1/8。

趙早早從三個方面向《中國經濟周刊》記者分析了導致PPP項目落地不佳的原因。

首先，政府的準備相對較弱，政府在PPP方面的知識儲備不夠，缺少專業團隊運作。尤其是地方政府，由于PPP項目多數都落在市縣級，政府推動PPP的人員比較缺乏這方面的知識，直接導致項目談不起來。

其次，在當前反腐的大背景下，行政監督越來越強，如果PPP項目比較大，必然地方政府主要領導點頭，但是大項目需要財政投入多年才能運作，地方領導出于對政治前途的考慮，會更謹慎。

第三，PPP政策解釋不很清晰，包括什么樣的項目才屬于PPP，從國家出臺的文件對此界定并不清晰，對于地方政府做決策也會有影響。

“盡管慢，但是，不要怕它慢。從國際和國內成功的案例來看，項目推進肯定是漫長的。”趙早早向《中國經濟周刊》表示，據經濟合作與發展組織(OECD)統計，國際上最近十幾年PPP的進展并不快，一年中大概只有十幾個項目落地，“期待通過PPP方式能夠很快拉動公共基礎設施大量上馬，一方面能夠解決融資難，另一方面能拉動經濟發展，這種判斷不太科學，也不客觀。”

汪德華則從風險和收益的角度談了PPP落地難的原因：PPP項目涉及到政府的長期債務風險和社會風險，應當穩步推進，要有一定的時間準備，單純追求速度并不可取。

“地方政府與社會資本對于推進PPP項目的期望值有差異：地方政府可能更希望借助于PPP來緩解政府債務壓力，而社會資本由于對與政府的長期合作缺乏信心，對于收益率自然要求更高。”汪德華指出，雙方合作伙伴關系難以構建，這也是當前PPP落地難的重要原因。

以安徽宿州為例，在國家發改委PPP項目庫，安徽宿州市共推介了10個PPP項目，包括污水處理、生活垃圾處置、建筑垃圾處置、城市供水管網建設改造、水廠擴建、中水回用等，這10個項目標注的共同的責任人是宿州市城管局設施科科長何厚會。

“我每天都會接到咨詢電話，有國企，也有央企，尤其對垃圾處置和污水處理比較感興趣，其他項目咨詢的不多，主要是因為生活垃圾和污水處理這兩方面技術上比較成熟。”何厚會告訴《中國經濟周刊》，宿州的PPP項目從去年就開始謀劃，今年上半年正式開始實施，目前正在做環評等前期工作，前期工作完成后要編制實施方案，之后再上網招標，社會資本再進入。

至于什么時候項目能夠實施，他也說不上來。“實施方案也需要反復論證，這個時間會比較長，因為牽扯到最后的合同模式，很是關鍵。”何厚會說。

毋庸置疑，要想使PPP項目成功，前期肯定要做大量的工作。

比較成功的PPP項目案例當數北京地鐵4號線。記者采訪得知，為迎接北京奧運會，北京市政府在2004年進行了一個融資招標會。從2004年開始召開洽談會，2005到2006年談判完成，以港鐵為代表的社會資本投入運作，用了近三年的時間。

“現在大家認為PPP能夠很快大規模地成型，其實是不科學的，因為沒有遵循PPP合作模式發展的最本質特征，PPP是要通過政府部門和社會資本在談判的平臺上經過縝密細致的談判，這個過程肯定不是幾個月就能夠完成的。”汪德華說。

PPP分別代表Public(政府或公共部門)、Private(社會資本或市場主體)、Partnership(合作伙伴關系)三個英文單詞，是“政府和社會資本合作”模式的英文簡稱。PPP模式是舶來品，起源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎設施項目。上世紀80年代，我國已經開始實施以BOT(建設—運營—移交)為主要形式的PPP項目。