合理調整宏觀稅負——“十三五”稅制改革的基礎

——劉佐談“十三五”稅制改革之二

確定合理的宏觀稅負水平是稅制建設的基礎，是保證財政收入、加強宏觀調控、促進經濟發展和改善民生的必要條件。這里所說的宏觀稅負水平指一個國家的稅收收入占本國國內生產總值的比重。為了統一口徑，便于比較，本文中使用的我國和外國的財政收入、稅收收入數據均不包括社會保險稅費，財政收入中不包括債務收入。

一、關于我國宏觀稅負水平的基本判斷

從宏觀稅負水平來看，我國目前存在著名義稅負偏低、實際政府負擔過重的問題。根據財政部和國家統計局公布的2014年全國稅收收入119175.3億元、國內生產總值636139.0億元計算，當年我國的宏觀稅負水平為18.7%，不僅明顯低于發達國家30%左右的宏觀稅負水平，而且明顯低于很多發展中國家和經濟轉型國家的宏觀稅負水平，甚至低于本國1984年的宏觀稅負水平（19.8%）。

但是，由于同時存在著大量的非稅政府負擔，我國納稅人的實際政府負擔并不輕。據財政部統計，2013年全國財政收入中的非稅收入為18678.9億元，政府性基金收入為52268.7億元（扣除國有土地使用權出讓金以后為13126.7億元，以下括號內的數字口徑均同此），社會保險費收入為27022.0億元，國有企業資本經營收入為1713.4億元，合計99683.0億元（60541.0億元），分別相當于當年全國稅收收入的90.2%（54.8%）和國內生產總值的17.0%（10.3%）。上述全國稅收收入和各種非稅收入合計210213.7億元（171071.7億元），相當于當年國內生產總值的35.7%（29.1%）。

根據國際貨幣基金組織的統計數據計算，2012年部分國家的政府收入占國內生產總值的比重如下：美國29.1%，日本48.1%，法國46.7%，瑞典51.6%，澳大利亞32.8%，泰國23.1%，蒙古34.2%，埃及24.1%，突尼斯32.4%，巴西37.6%，智利23.7%，俄羅斯43.9%，羅馬尼亞34.5%。

二、影響一個國家宏觀稅負水平的主要因素

一個國家宏觀稅負水平的高低通常由本國的經濟發展水平、政府職能范圍和程度、政府取得財政收入的形式、稅制設計和稅收管理的水平等主要因素決定；在一定條件下，也會受到其他國家宏觀稅負水平的影響。

1．經濟發展水平。一般來說，隨著一個國家經濟發展水平的提高，其宏觀稅負水平也會相應上升；發達國家的經濟發展水平高于發展中國家，其宏觀稅負水平通常也高于發展中國家；經濟發展水平比較高的發展中國家，其宏觀稅負水平通常也高于經濟發展水平比較低的發展中國家。我國改革開放三十多年來，特別是步入社會主義市場經濟軌道，國民經濟持續、快速發展，國民收入大幅度增長，這是國民負稅能力逐步增強和宏觀稅負逐步上升的基礎。

2．政府職能范圍和程度。隨著經濟的發展和社會的進步，政府職能應當不斷優化，為國民提供更多、更好的公共產品。現代國家的政府不僅要維護自身的政治統治，而且注重保持國家的經濟發展、社會穩定和環境保護。目前，我國正處在完善社會主義市場經濟體制的重要歷史時期，政府在促進經濟發展、改善民生、保護資源和環境等方面的任務極為繁重，需要強大的財政支持。

3．政府取得財政收入的形式。在當今世界，絕大多數國家、特別是實行市場經濟的國家，都以稅收為政府財政收入的主要來源，這是由稅收的特點和職能作用決定的。自從20世紀80年代中期我國實行國營企業“利改稅”和工商稅制改革以后，稅收收入已經成為財政收入最主要的來源。2014年全國財政收入140370.0億元，其中稅收收入占84.9％。但是，從發展趨勢來看不容樂觀：1994年稅收收入占全國財政收入的比重曾經高達98.3％，自1995年起上述比重呈逐漸下降趨勢，2001年至2014年期間幾乎逐年下降，2014年比2000年下降了9.0個百分點，比1994年下降了個13.4百分點。如果考慮到還有大量非稅政府收入的存在，我國的稅收收入占全部政府收入的比重就更低了，2014年只有52.6%（64.6%）。

根據國際貨幣基金組織的統計數據計算，2012年部分國家稅收收入占全部政府收入的比重如下：美國64.6%，日本36.4%，法國59.3%，丹麥96.3%，瑞典71.7%，澳大利亞80.2%，泰國81.4%，蒙古59.9%，埃及60.0%，突尼斯65.7%，毛里求斯79.9%，巴西70.2%，智利85.7%，哥倫比亞52.0%，俄羅斯54.7%，匈牙利55.2%，羅馬尼亞57.4%。

4．稅制設計和稅收管理的水平。前者包括稅制結構、稅種、納稅人、稅目、稅率、計征方法、稅收優惠等稅制要素的設計是否科學、合理，后者包括稅務部門的稅收管理和相關的社會管理是否嚴密、有效，而且兩者都與一個國家的經濟發展水平和社會管理水是密切相關。從現實情況來看，我國的稅制設計和稅收管理都需要進一步完善，同時要受到本國經濟發展水平和社會管理水平的制約。

此外，在經濟全球化的背景下，一個國家的宏觀稅負水平會不同程度地受到其他國家宏觀稅負水平的影響：如果本國的宏觀稅負水平過高，納稅人難以承受，就可能出現大量資本外流、移民、逃稅和避稅等情況。

三、衡量一個國家宏觀稅負水平的主要方法

衡量一個國家宏觀稅負水平的高低通常采用橫向比較、縱向比較兩種方法。同時，應當將宏觀稅負與政府提供的公共服務一并考察。

1．橫向比較，即將本國的宏觀稅負水平與其他國家的宏觀稅負水平相比較。目前發達國家的宏觀稅負水平一般不低于20％（如加拿大、澳大利亞、法國和德國），部分國家超過30％（如冰島、挪威、瑞典和新西蘭），個別國家甚至超過40％（如丹麥）；發展中國家的宏觀稅負水平大多在10％至20％之間（如印尼、泰國、埃及、毛里求斯、羅馬尼亞、亞美尼亞、哥倫比亞和秘魯），也有不少國家超過20％（如匈牙利、俄羅斯、土耳其、哈薩克斯坦、蒙古、突尼斯、巴西和智利）。由此可見，我國的宏觀稅負水平明顯低于發達國家的宏觀稅負水平，在發展中國家中屬于中等水平。

2．縱向比較，即將本國不同年度的宏觀稅負水平相比較。20世紀80年代中期稅制改革以后，我國的宏觀稅負水平曾經達到20％以上（1985年曾經到到22.6％），隨后逐步下降，1993年降至12.0％。1994年稅制改革以后的3年間，這種狀況仍然沒有扭轉，1996年降至9.7％。1997年以后逐年回升，2011年以后穩定在18.5％以上。出現上述一段時間宏觀稅負水平持續下降的的主要原因，一是稅制改革和稅收政策調整時，由于政策和技術方面的原因，國家采取了不少減稅讓利的措施；二是當時企業，特別是作為國民經濟骨干力量和主要稅源的國有企業的經濟效益，從總體來看還不夠理想；三是當時稅收征收管理中還存在著不少薄弱環節，稅收流失還比較嚴重。后來，由于中國經濟持續、快速增長，經濟結構逐步優化，經濟效益不斷提高，稅制和稅收政策逐步穩定、完善，稅收征收管理水平迅速提高，宏觀稅負水平隨之逐步快速回升。

此外，應當將宏觀稅負水平與政府提供公共服務的水平一并考察：如果宏觀稅負水平比較高，政府提供公共服務的水平也比較高，國民也會比較滿意。反之，如果宏觀稅負水平比較低，政府提供公共服務的水平也比較低，國民也不會滿意。從另一個角度來看，如果政府提供公共服務的水平比較高，有利于提高國民的納稅遵從度；反之，如果政府提供公共服務的水平比較低，則不利于提高國民的納稅遵從度。

四、目前可以考慮采取的調整宏觀稅負水平的措施

上述名義宏觀稅負偏低、實際政府負擔偏重的問題，不僅是一個嚴重的財政、稅收問題，也是一個嚴重的經濟問題，甚至可以說是一個嚴重的政治問題。這個問題不解決好，不僅會削弱國家的財政和宏觀調控，而且不利于經濟發展和改善民生，不利于國家的民主、法制建設。因此，可以考慮從調整國民收入分配和財政分配格局，減少非稅收入，完善稅制，加強管理入手，采取下列措施，在“十三五”期間（2016年至2020年）將我國的名義宏觀稅負水平逐步提高到25％左右，同時使納稅人的實際政府負擔水平比“十二五”期間（2011年至2015年）明顯下降：

1．通過稅費改革，加強財政收入管理，建立完整、規范的政府收入制度，調整財政收入結構：將各級政府及其所屬部門的財政性收入逐步納入公共財政預算，禁止一切違法收入；加大財政收入中稅收收入所占的比重，降低非稅收入的比重；合理劃分中央政府與地方政府的財政、稅收收入，充分調動中央和地方兩個方面的積極性。

2．完善稅制，優化稅制結構，完善不同稅類、稅種的設置和稅制要素設計，適時適當調整稅收政策。

3．積極開發新的稅源，發現新的稅收增長點。在當前，高新技術產品、奢侈性消費品和行為、房地產、新興產業和行業、第三產業、各類新興市場主體、高收入階層的發展等方面尤為值得關注。

4．大力加強稅收征收管理，減少稅收流失，降低稅收征納成本。

5．完善財政支出管理，提供與宏觀稅負水平相適應的公共服務。