歸納起來，中國目前很大程度上依賴于間接稅的稅收結構，是因為稅收政策的制定受到了地方政商關系的制約。一旦地方政商關系出現變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國政商關系的演變軌跡和方向是：政府和商業力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業，轉變到政府庇護工商業，再過渡到政府回歸管理本位、商業力量回歸市場。目前，地方政商關系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

雖然商業力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執行等。

雖然商業力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執行等。

一、稅收背后的政商關系

稅收是現代國家能力的一個重要體現，其學術稱謂是國家汲取能力，也就是國家從社會汲取資源的能力。當然，在歐洲中世紀的封建時代、中國的王朝時代，統治者們也從社會獲取資源，但是這種能力常被打了折扣，比如通過包稅的方式完成。而現代國家崛起于激烈的軍事競爭，只有一套更加行之有效的汲取資源方式才能滿足軍事機器的運作，于是其獲取資源的方式從依賴中間人轉變到了直接征收。不過，究竟如何從社會中獲得資源，并非統治者拍腦袋就能決定的事情，還得問問社會，尤其是擁有大量經濟資源的社會力量的意見。統治者和這些力量圍繞稅收的利益角逐，產生了很多重要的政治社會后果。

其中一個結果就是稅收會帶來代表權。英語里有這樣一句話：“無代表，不納稅”就體現了統治者與納稅者之間在歷史上的妥協。需要注意的是，這里的稅收原指的是直接稅。因為只有這樣的稅收才會讓納稅者更清晰地注意到自己對國家的貢獻，因此也要求國家給予一定的權利。如今，圍繞稅收政策的辯論通常出現在一些發達國家的重要選舉中。不過，圍繞稅收的辯論卻相對較少地進入發展中國家的公共議程，這主要是因為，很多發展中國家的稅收很大程度上依賴于間接稅，公眾對此不敏感，自然討論得較少。

當然，直接稅能帶來諸如代表權之類的政治發展，還取決于其他歷史條件；其更加直接的社會政治功能則是再分配收入。征稅不僅僅為政府帶來財政收入，其征收方式還會影響社會財富的分配。直接稅通常是累進的，收入越多，所繳納的稅率也越高，所以有調節收入的功能。相反，間接稅常被認為是累退的，也就是說不利于收入較少的人。在這個意義上，稅收政策也是福利體系的一部分。因而有美國學者指出，美國常被認為是低福利的自由主義經濟國家，但如果考察一下美國的稅收政策，就可以發現美國政府通過高度累進的所得稅已經再分配了收入。

正因為直接稅有這樣一個再分配功能，所以富裕的商業力量會影響稅收政策的制定。商業力量要影響政府，比起普通大眾更為容易。除了作為公民影響政府決策的正常途徑之外，商業力量還享有額外的三種方式來影響政府政策。

第一種是通過利益集團游說的方式。相比于普通大眾，商業力量人數相對較少，容易組織，組織性力量比較強大，更能影響政府的決策。美國耶魯大學政治學系教授雅各布·哈克（JacobHacker）及加州大學伯克利分校政治學系教授保羅·皮爾森（PaulPierson）在他們的著作中指出，隨著美國商界組織力量在20世紀70年代的壯大，美國收入最高階層所支付的平均稅率在不斷下降。

第二種是社會網絡的方式，也即我們常說的“圈子”。商界力量有著多種身份和關系，嵌入在既有的社會網絡之中，和政府決策者有著非正式的私人聯系。通過這種聯系，商界力量可以影響到包括稅收在內的政府政策。

第三種方式是由商界的結構性力量帶來的：商業力量可以帶來經濟增長，而這正是政府官員所在意的，他們會主動調整稅收政策和其他政策來扶持商業的發展。一個典型的例子就是全球化和稅收的關系。全球化使得資本全球流動成為可能，每個國家都希望能在這個進程中獲利。顯然，在全球競爭的背景下，提高企業所得稅和個人所得稅不會有利于資本流入，相反，削減稅率才能吸引資本。這就體現了商業的結構化力量。

總而言之，商業力量有著多種方式來影響包括稅收政策在內的政府政策。

正因為如此，一個國家的稅收主要依賴于累進的直接稅，是件很奇怪的事情，因為這不利于有著強大政治影響力的商業力量。有的學者解釋到，這是由于普選權產生之后，普通民眾通過自己的選票使得政治家擺脫了商業力量的控制，實施了更加公平的稅收。還有的學者認為，這和民眾的普選權沒有什么關系，考察一些國家的歷史可以發現，直接稅通常產生于需要動員群眾的戰爭時期。政府為了讓前線戰士覺得公平，讓戰爭負擔平均分配給社會，所以實施累進的直接稅。

無論原因究竟是什么，總之主要依賴于直接稅的稅收體系并非是自然而然的事情，需要突破一些社會力量的限制才有可能。那么，很大程度上依賴于間接稅的中國，也是因為商業力量過于強大才形成這樣的稅制么？

二、中國間接稅的背后

中國的商業力量并沒有西方國家的商業力量那樣獨立，相比之下，他們更加依附于政府。中國獨特的經濟發展道路，使得國家通過國有企業控制了原材料和上游產品，而多數散布于產業低端的民營企業又仰仗于國家的各種利好政策（比如更便利的貸款政策）和地方政府的扶持（或者免于遭受其“掠奪之手”）。因此，看起來中國的政府要比西方國家的政府更具自主性。那么，追求社會公正、期待社會和諧的我國中央政府為什么不依賴于累進的直接稅呢？要說清這件事，還必須先來點歷史。

按照中山大學教授馬駿和香港中文大學教授王紹光的看法，中國能被稱為稅收國家是改革開放以后的事情。之前，中國是一個自產國家，很多經濟部門要不是國有，就是集體的，私人部門極少。在這樣的體系下，稅收變得不必要，因此稅務部門在計劃經濟時期也顯得無足輕重。最極端的時候發生在“文革”，稅務總局包括當時局長在內的絕大多數干部都去了農村“五七”干校勞動，剩下的干部一度只有八個人。改革開放之后，隨著各種經濟主體的成長，稅收才逐漸變得重要起來。

改革開放帶來的另一個后果是，中央政府日益意識到集中財力的必要性。一方面，中國在世界體系中所處的位置是后發展，后發展國家要迅速工業化，必須要有強組織力的推動，而財力是強組織力的基礎。另一方面，中國快速的社會經濟變遷，產生了很多經濟問題、社會矛盾和利益沖突，這些問題都需要一個有能力的中央政府來解決，其中財力的支持必不可少。而1980年代盛行的地方財政包干制度已不符合中央政府的利益。

那么，中央政府直接多向社會群體收稅是不是就解決問題了呢？并非如此簡單。中央政府必須應對利益集團的影響。事實上，利益集團不只是來自社會，也有可能是部分國家機構和社會力量之間的利益合謀。當把國家作為多層級的政府來觀測的時候，尤其需要注意地方政商關系對中央政府政策的塑造。對中央決策者而言，除了不同利益聯盟會構成國家政策選擇的直接壓力之外，利益聯盟也會使得不同政策選擇有著不同的執行成本。就財政政策而言，在已有利益聯盟的影響下，如果一種稅有著很高的監督成本和執行成本（即交易成本），而另一種稅的交易成本相對較低時，那么該國中央政府就會選擇成本相對較低的財政策略。一個政策的制定和執行往往不是這些政策內在的收益不同，而是采納的成本不同。中國地方政府和商業之間糾纏的關系使得中央政府在集中財力時無奈地轉向了間接稅，其原因正是間接稅的交易成本更低。

地方政府和商業力量之間的關系可以追溯到計劃經濟時期。在很多人的印象之中，計劃經濟是高度集中的，事實上，中國的計劃經濟從來沒有一天實現過蘇聯那樣的高度集中，相反，在有的時候還很分散。20世紀70年代就是這樣一個時期，地方政府日益成為管理經濟的主體。一方面，大量的中央企業再次回到地方政府的管理之下，在很短時間內，包括大型骨干企業在內的2600多個中央直屬企業、事業和建設單位，不加區別地下放給各省、市、自治區管理，有的還層層下放給以下各級；另一方面，地方政府培育了很多與自己關系密切的地方性國企以及集體企業。此時，對工業的投資主要由地方來負責，因此各地出現了大量的小型企業。正因如此，各省都變成了一個小而全的經濟單位，既發展工業也發展農業，地區經濟發展呈現出蜂窩模式。

這種政商關系是層級型的，即各層政府都有自己所擁有的企業，地方層面有著大量的地方國有企業以及不斷涌現的社隊企業（編注：即我國農村中公社和生產大隊、生產隊經營的社會主義集體所有制企業，農村實行承包制之后，改稱鄉鎮企業）。進入1980年代之后，地方政府和商業力量的關系轉向統合型，即地方政府一方面大力發展自己的集體企業，另一方面，通過稅收優惠、土地配套等方式發展合資企業、私有企業和外資企業。

總體來說，這時的政商關系依然比較緊密，地方政府為保護地方企業進行各種稅收減免。當中央政府在1990年代試圖以分稅方式來集中財力時，面臨的就是這樣的政商圖景。因此，中央政府選擇依賴于較為容易征收、不太容易受地方政府干擾的間接稅（主要是增值稅），而將所得稅留給地方政府就不難理解了。

三、邁開步子的直接稅

進入1990年代后期，中國地方層面的政商關系出現了較多的變化。首先是私營經濟在1992年之后發展速度回升，目前已經成為中國經濟活力的重要來源。外資也得到了充分利用。中國利用外資以國際間接投資為主轉變為直接投資為主，獨資企業替代合資企業成為主導方式。除了這些增量的變化之外，原有的地方國有企業和集體企業也在1990年代中期進行了大規模改制。1997年中共中央、國務院批轉了農業部《關于我國鄉鎮企業情況和今后改革和發展意見的報告》，集體企業開始了多種形式的產權制度改革，其中一些轉成了股份制和股份合作制企業，而大部分企業轉成了個體私營企業。

對于國有企業，十四屆五中全會提出：“這種改組要以市場和產業政策為導向，搞好大的，放活小的。”抓大放小的意思是，以包、租、賣，以股份制或股份合作制改造國有企業，放開放活小型國有企業，抓好大型國有企業集團。而小型國有企業基本上都是地方政府所擁有的，大型集團型的產業往往是中央政府所擁有的。

2001年，國稅總局利用計算機技術對稅收管理進行了改革，將基層的稅收管理取消，集中到縣和市。這實際上對基層政府庇護當地企業的能力進行了很大的削減。換句話說，地方政府和商業力量之間的關系，日益轉向自由型的政商關系。

正是在這樣的地方政商關系變遷背景下，從2001年開始，所得稅這個直接稅開始納入到中央政府的征收管轄之內。從21世紀初開始，中央政府征收直接稅的比例開始提高。《共和國部長訪談錄》（馬國川著，生活.讀書.新知三聯書店，2009）一書中的《項懷誠訪談錄》提到：“他（朱镕基）當時講的幾句話很有道理：第一，現在中央企業、地方企業這么復雜，分配關系很復雜，你三天兩頭算得清賬嗎？……第二，個人所得稅將來是個大的收入來源，你現在先交給地方，讓它好好收，收多了以后再收回來。現在把它共享了，這個錢就收不上來了。”這正是地方政商關系影響中央財政策略的證據之一。

歸納起來，中國目前很大程度上依賴于間接稅的稅收結構，是因為稅收政策的制定受到了地方政商關系的制約。一旦地方政商關系出現變遷，中央的稅收政策也隨之改變。中國政商關系的演變軌跡和方向是：政府和商業力量的界限日益清晰，從政府直接舉辦工商業，轉變到政府庇護工商業，再過渡到政府回歸管理本位、商業力量回歸市場。目前，地方政商關系比起以前已有所疏離，所以直接稅的比例在不斷升高。

但值得指出的是，即便如此，正如上文已經提到的那樣，個人所得稅和企業所得稅直至今日也僅僅占了20%多一點。而且，其累進的效應值得懷疑，一些人認為個人所得稅被稱為“工薪稅”更合適。另外，還有其他一些重要的調節收入的直接稅，比如房產稅，還沒有大規模啟動。究其根本原因，還在于政商關系這個癥結。

雖然商業力量和政府的界限在中國越來越清晰，但根本的問題卻并沒有解決：商業力量仍然可以不成比例地影響政府官員的政策，尤其可以通過私人的利益交換關系不斷蠶食官員決策的自主性和公益性。中央政府即便考慮到治理合法性而有足夠多的意愿去推動更具再分配效應的稅收體系，也會遇到由緊密的政商關系帶來的阻礙和困難，比如獲取不了充分和正確的信息、政策得不到有效執行等。

所以，關鍵還是要將政府和商業力量的關系處理好：一方面，政府和商業力量之間應保持恰當聯系以交換信息，使得政府的決策能有效推動經濟發展；另一方面，政府需要保持自主性，制定有利于整個社會的政策，而不受商業力量的俘獲。法治是處理好這種關系的藥方之一。

在中國貧富日益分化的今天，邁向再分配型的稅收體系變得十分必要，但這個步子能邁出多大，我們拭目以待。