各區、縣人民政府，市政府各委、辦、局：

　　行政執法是行政機關經常性的管理活動，是全面推進依法行政、建設法治政府的重要環節。規范行政執法行為，是提高政府依法行政能力、率先轉變發展方式、構建社會主義和諧社會的必然要求，是建設行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要內容。

　　自2004年國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，本市依法行政工作取得了明顯進展，特別是在規范行政執法行為方面做出了積極努力，行政執法能力和效率得到了提升。為適應在開放、透明和信息化的條件下，實現把上海建設成為“法治環境最好的地區之一”的目標，必須進一步規范行政執法行為，提升行政執法的公信力。現就進一步規范和加強行政執法工作提出如下意見：

　　一、不斷提高規范執法公正執法的意識和能力

　　（一）牢固樹立正確的執法理念。根據《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政提出的基本要求，行政執法單位和人員在行政執法中應當牢固樹立以下理念：

　　——職權法定。行政執法單位應當嚴格按照法律、法規、規章的授權或者委托，在法定職權范圍內積極履行職責，做到行政執法“不越位、不錯位、不缺位”。

　　——程序正當。行政執法應當遵循法定程序，不斷優化執法流程，方便公民、法人和其他組織；遵循公開原則，除涉及國家秘密和依法保護的商業秘密、個人隱私外，行政執法依據、過程、結果應當公開；保證執法手段的合法、正當，通過非法手段獲取的證據不能作為認定違法事實的依據。

　　——保護合法權利。行政執法應當遵循公平、公正原則，平等對待行政相對人，保護行政相對人的人身權和財產權，保障行政相對人的知情權、陳述權、申辯權和監督權；注重執法目標實現與行政相對人合法權益保障之間的平衡，做到執法措施必要、執法手段適當，將對行政相對人合法權益的影響降到最低。

　　——教育指導為先。對違法行為的查處，應當堅持處罰與教育相結合，防止“以罰代教、以罰代管”；行政執法應當積極采取指導、建議、提醒、勸告等非強制性方法，防止“重事后查處、輕事前預防”。

　　——權責統一。行政執法應當遵循誠實守信原則，對違法或者不當的執法行為，行政執法單位應當及時依法糾正；對有過錯的行政執法人員，應當追究其行政責任。行政執法給公民、法人和其他組織的合法權益造成損害的，應當依法給予補償或者賠償。

　　（二）健全行政執法人員全員培訓制度。對全市行政執法人員開展多層次、全方位的行政執法培訓，使行政執法人員具備應有的文明素養、依法行政理念、法律知識和執法能力。行政執法培訓可以邀請法律專家、法官與行政主管部門領導講授法律知識、解讀法律法規、研討行政執法案例等，并建立行政執法人員培訓情況記錄和考試結果登記制度。

　　——行政執法單位負責人依法行政意識和能力培訓。市、區縣行政學院在兩年內組織一輪行政執法單位及其下屬各執法隊伍負責人的依法行政專題培訓。（責任單位：市、區縣行政學院）

　　——行政執法人員基礎法律知識培訓。市政府法制機構組織編制新上崗行政執法人員培訓大綱，部署在崗行政執法人員輪訓，并定期抽查行政執法人員基礎法律知識培訓情況。市級行政主管部門負責對其所屬行政執法單位的行政執法人員，開展基礎法律知識培訓；區縣政府法制機構負責對區縣所屬的行政執法單位和街道、鄉鎮的行政執法人員，開展基礎法律知識培訓。（責任單位：市級行政主管部門、市和區縣政府法制機構）

　　——行政執法人員專業法律知識培訓。市級行政主管部門負責對其系統內行政執法人員開展專業法律知識培訓，并將年度培訓計劃和實施情況報送市政府法制機構備案。（責任單位：市級行政主管部門）

　　二、明確界定行政執法主體和權限

　　（三）嚴格實施行政執法主體資格制度。行政執法單位的執法主體資格應當有法律、法規、規章的授權或者委托，并由“三定”方案予以明確。行政執法單位應當將系統內行政執法主體名錄及其調整情況向社會公告，并報送同級政府法制機構備案。（責任單位：市和區縣政府法制機構、各級行政執法單位）

　　（四）完善聯合執法和相對集中行政處罰權制度。兩個以上行政執法單位聯合執法的，由參加聯合執法的行政執法單位在各自的職責范圍內依法作出行政執法決定，并承擔相應的法律責任。行政處罰權相對集中后，原行政執法單位不得再行使已被集中行使的行政處罰權；繼續行使的，作出的行政處罰無效。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（五）規范委托執法行為。行政執法單位依照法律、法規或者規章的規定委托符合法定條件的組織實施行政執法的，應當簽訂行政執法委托協議，明確委托事項。受委托組織應當向委托單位定期報告行政執法情況，并接受委托單位的指導和監督。受委托組織應當在委托范圍內，以委托行政執法單位名義實施行政執法，并不得再委托其他任何組織或者個人實施行政執法。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（六）健全行政執法人員持證上崗制度。新上崗行政執法人員必須經過培訓并考試合格取得執法證件，方可從事行政執法活動；在崗行政執法人員必須在執法證件有效期內，定期參加行政執法培訓并考試合格，方可到期換領執法證件，繼續從事行政執法活動。禁止無執法證件的人員行使行政執法權，協助執法人員只能從事行政執法的輔助性工作。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（七）推行行政裁量權適用規則和基準制度。對法律、法規、規章中有較大裁量幅度的行政處罰規定、法定條件不夠具體的行政許可規定，市級行政主管部門應當按照符合法律目的、平等對待行政相對人、參照先例、必要適度等基本要求，制定并公布本系統行使行政裁量權的規則和標準。市級行政執法單位應當對區縣行政執法單位行使行政裁量權的情況加強指導和監督。（責任單位：市級行政主管部門）

　　（八）建立健全行政執法爭議協調制度。行政執法單位在行政執法過程中對管轄區域、管理事項、執法銜接和配合、執法依據適用等發生爭議的，應當遵循合理配置行政執法權、提高執法效能的原則進行協調，解決多頭執法、重復執法、執法缺位等問題。

　　——明確行政執法爭議協調主體。涉及同一系統內部不同區縣行政執法單位之間因管理區域等問題產生的行政執法爭議，由市級行政主管部門負責協調；涉及某一綜合管理領域內不同行政執法單位之間因管理事項分工以及執法銜接、配合等問題產生的行政執法爭議，由市或者區縣政府歸口的綜合協調部門負責協調；涉及行政執法單位在具體適用有關法律、法規、規章過程中發生的行政執法爭議，由市政府法制機構負責協調；涉及行政執法單位之間因管理職能交叉產生的行政執法爭議，由市或者區縣機構編制管理部門會同同級政府法制機構負責協調。（責任單位：負責協調工作的有關部門）

　　——健全行政執法爭議協調程序。行政執法單位之間發生行政執法爭議的，爭議各方應當先自行協調，并就協調一致的意見形成會議紀要或者簽訂相關協議；自行協調不成的，應當及時提請相關協調機關組織協調。協調機關在協調過程中，發現不立即執法可能對公共利益造成重大影響的，可以決定由某個行政執法單位先負責執法，該行政執法單位應當予以支持和配合。（責任單位：負責協調工作的有關部門）

　　三、嚴格規范行政執法程序

　　（九）梳理和公開行政執法事項與依據。行政執法單位應當對行政執法事項、依據進行梳理，通過政府網站等途徑公布，并及時更新。市級行政執法單位和區縣政府實施的行政執法事項、依據及其調整情況，應當報送市政府法制機構備案；區縣級行政執法單位和鄉鎮政府、街道辦事處實施的行政執法事項、依據及其調整情況，應當報送區縣政府法制機構備案。（責任單位：市和區縣政府法制機構、各級行政執法單位）

　　（十）規范和公開行政執法流程。市級行政執法單位應當按照高效便民的原則編制本系統行政執法操作指南，明確不同類型行政執法事項的執法主體、權限和程序，并及時更新。行政執法操作指南應當在行政執法單位的辦公場所公示，并通過政府網站等途徑向社會公布。行政執法單位及其執法人員應當按照行政執法操作指南，規范行政執法活動。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十一）完善執法告知制度。行政執法單位實施行政檢查、行政處罰、行政強制等行為時，應當告知執法內容、依據以及行政相對人依法享有的陳述權、申辯權、救濟權等。行政執法人員不得要求或者誤導行政相對人放棄依法享有的權利。行政執法單位受理行政審批申請時，應當一次性告知行政相對人辦事程序以及需提交全部材料的目錄。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十二）規范調查取證行為。行政執法單位在收集違法證據過程中，應當力求證據材料客觀、真實，不得偽造、隱匿證據，不得以不正當手段收集證據。行政執法人員進行調查取證時，應當依法制作詢問筆錄、檢查筆錄、勘驗筆錄等法律文書。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十三）實施分類分步執法。行政執法單位應當根據違法行為的性質和危害后果，采取不同的行政執法方式。對可能危及公共安全、公眾健康、生態環境等的違法行為，應當加大執法力度，提高執法效能，避免執法缺位、不作為。對情節較輕或者危害后果能夠及時消除的違法行為，除法律、法規、規章規定直接給予行政處罰外，應當先責令改正，并進行教育、告誡、引導；對拒不改正的，應當依法給予行政處罰。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十四）健全行政執法聽證制度。行政執法單位應當按照行政處罰法、行政許可法等法律規定，保障行政相對人或者利害關系人依法享有聽證的權利。探索重大復雜疑難行政執法案件的公開聽證制度，行政執法單位在作出決定前，應當公開聽取、收集行政相對人以及利害關系人的意見。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十五）推行重大復雜行政執法案件審查制度。對行政執法過程中發現的復雜案件，應當由同級行政主管部門的法制機構對案件的事實、證據、法律適用、行政裁量等進行法律審查，并出具法律審查意見；對事實不清或者證據不充分的，應當建議補充調查。對重大復雜行政執法案件的處理，由行政執法單位的負責人集體討論決定。（責任單位：各級行政主管部門、各級行政執法單位）

　　（十六）規范執法文書和案卷管理。市級行政執法單位應當制定本系統的行政執法文書統一格式，或者使用國家統一的行政執法文書格式，并報送市政府法制機構備案。行政執法人員在行政執法活動中應當規范制作、使用行政執法文書，并在行政執法案件辦結后，及時將相關行政執法文書、證據資料等整理入卷，歸檔保存。（責任單位：市級行政執法單位、市政府法制機構）

　　（十七）推進行政執法結果公開制度。對與公共安全、公眾健康以及生態環境等密切相關的、對公共利益有重大影響或者需要公眾廣泛知曉的，以及法律、法規、規章明確規定應當公開的行政執法結果信息，行政執法單位應當予以公開。市級行政執法單位可以通過情況通報會、新聞發布會等形式，及時公布有重大社會影響的行政執法案件辦理情況。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（十八）加強收費和罰沒收入的管理。對行政事業性收費和罰沒收入全部實行“收支兩條線”管理，行政事業性收費和罰沒收入按規定全額上繳國庫或者財政專戶，行政執法經費全額納入部門預算管理。嚴禁將行政事業性收費或者罰沒收入按比例返還行政執法單位作為行政執法經費或者獎勵經費使用。（責任單位：市財政局、各級行政執法單位）

　　四、加強對行政執法行為的監督

　　（十九）加強行政機關層級監督。通過行政執法監督檢查、審理行政復議案件等途徑，強化上級行政機關對下級行政執法單位的監督，及時發現、糾正違法和不當行政執法行為。

　　——執法案卷評查制度。市級行政主管部門應當從行政執法案件事實認定是否清楚、證據是否確鑿、程序是否合法、法律適用是否準確、處理決定是否適當等方面，對本系統行政執法單位的行政執法案卷進行抽查；發現問題的，應當提出整改意見。市和區縣政府法制機構應當定期組織開展行政執法案卷評查，指出行政執法過程中存在的問題。行政執法案卷評查結果應當納入行政執法責任制的年度評議考核。（責任單位：市級行政主管部門、市和區縣政府法制機構）

　　——行政執法監督建議書制度。市和區縣政府法制機構以及市級行政主管部門在行政執法監督檢查中，發現行政執法行為存在瑕疵的，應當制發行政執法監督建議書，指出行政執法過程中存在的問題，并提出整改建議。行政執法單位應當在行政執法監督建議書規定的期限內書面報告整改情況。（責任單位：市級行政主管部門、市和區縣政府法制機構）

　　——行政復議制度。行政復議機關在審理行政復議案件過程中，發現行政執法行為違法或者不當的，應當決定撤銷、變更該行政行為或者確認該行政行為違法，并可以出具書面整改建議，由被申請的行政執法單位在規定期限內書面報告整改情況。市級行政機關承辦行政復議案件的機構應當定期總結行政復議案件情況，并組織編寫典型案例，指導行政執法活動。（責任單位：各級行政復議機關）

　　（二十）加強專門監督。審計機關應當加強對行政事業性收費和罰沒收入等資金的審計監督，發現行政執法單位違反財政收支規定的，應當作出審計決定或者向有關主管機關提出處理、處罰的意見。監察機關應當對行政執法單位的執法效能和行政執法人員的勤政廉潔情況加強監督，并推進行政審批電子監察。（責任單位：各級審計機關、各級監察機關）

　　（二十一）自覺接受人大和政協監督。行政執法單位應當積極配合各級人大常委會做好執法監督檢查工作，認真聽取人大代表、政協委員的意見和建議；對人大代表提出的質詢案，行政執法單位應當及時組織調查并給予答復；行政機關組織開展行政執法監督檢查或者行政執法單位調查處理重大案件時，可以邀請人大代表、政協委員參與檢查或者調查；區縣人民政府應當就轄區內發生的引起社會廣泛關注的行政執法案件的調查情況以及處理意見，向同級人大常委會作出書面報告。（責任單位：區縣人民政府、各級行政執法單位）

　　（二十二）自覺接受司法監督。行政執法單位對法院受理的行政訴訟案件，要積極應訴，按規定向法院提交作出被訴行政行為的依據和證據。對重大行政執法案件的訴訟，行政執法單位負責人應當出庭應訴。行政執法單位應當自覺履行法院作出的生效判決、裁定，認真研究、積極回應法院的司法建議書。（責任單位：各級行政執法單位）

　　（二十三）注重發揮社會監督作用。各級行政主管部門和行政執法單位應當通過開展社會評議，開通熱線電話、網上信箱等途徑，接受社會監督；切實保障人民群眾對違法、不當行政執法行為舉報、投訴的權利，并根據人民群眾的批評與建議，不斷改進行政執法工作。（責任單位：各級行政主管部門、各級行政執法單位）

　　（二十四）完善行政執法評議考核制度。市和區縣人事部門應當會同同級監察機關、法制機構制定行政執法單位評議考核方案和標準，并組織實施。市級行政主管部門應當制定本系統行政執法人員評議考核方案和標準，并組織實施。市和區縣政風測評部門應當將與公民、法人和其他組織關系密切，人民群眾關注度高的行政執法單位作為重點測評對象，每年進行一次政風測評；對其他行政執法單位應當至少每5年進行一次測評。（責任單位：各級人事部門、各級監察機關、市和區縣政府法制機構、市級行政主管部門）

　　（二十五）健全行政執法過錯責任制。行政主管部門和行政執法單位對行政執法人員因故意或者過失不履行、不正確履行法定職責，產生危害后果或者不良影響的，應當嚴肅追究行政執法人員的行政責任；行政執法行為造成重大損失或者惡劣影響的，監察機關應當對行政執法單位負責人進行問責，問責情況應當及時向社會公布。（責任單位：各級監察機關、各級行政主管部門、各級行政執法單位）

　　各區縣、各部門要結合實際，抓緊研究制定貫徹本意見的實施方案和具體措施；市政府法制辦要加強對有關工作的指導、協調、檢查、督促，確保本意見全面、有效實施。

上海市人民政府
二○一○年六月七日