《預算法》修訂案的出臺時間再次延后。在即將于6月底召開的二十一次常委會上提交審議的法律草案中，預算法修訂并不在列。

　　據悉今年初預算法修訂稿曾被認為基本成熟，原計劃于今年4月提交全國人大常委會初審。但最新進展是，目前預算法修訂草案已遞給國務院法制辦，由該機構介入并提交審議。“既然國務院法制辦接收，程序上還要走一遍法制辦的整個流程，征求意見、召集專家論證、修改、調整、協調，這些程序恐怕不會太短。”一位知情人士透露。

　　修訂歷程

　　公共預算是連接政府與國民的紐帶，是社會各階層、各集團的利益中樞。現行預算法因沒有體現全國人大在預算中的作用，法律修訂被期望會加強全國人大對預算的審查審批和監督的權力。

　　1995年預算法正式實施，從1997年開始動議修訂，并有部門提出修訂草案，2004年全國人大正式啟動修訂工作。在南開大學經濟學院副教授馬蔡琛印象中，預算法修訂每年都要召開一次大型會議。

　　預算法是十屆人大審議且必須完成的59件法律案之一，但2006年的修訂稿在征求意見中因分歧太大而擱置。

　　2009年，原衛生部部長高強出任全國人大預工委主任，他在公開場合表示自己上任后的第一要務是修訂預算法。此后按照全國人大立法的安排，全國人大預工委、財政部、審計署等部門成立了預算法修訂小組，高強任組長，財政部常務副部長廖曉軍出任副組長。高強曾任職財政部副部長，并主抓預算工作多年。

　　知情人士稱，預算法的修改由全國人大主導，但財政部、全國人大同時起草修改稿，各有各的班子、學者，修改以后匯集到一起，進行討論征求意見。

　　2009年進行的預算法修訂工作比想象中順利，到年底草案稿基本成型。據悉，早些時候，財政部曾拿出一份修訂稿，但因為過份偏向于行政部門而遭到全國人大和一些學者的反對。

　　2010年初形成的這份修改稿被很多人稱為“10版”。這份修訂稿從當年3月至5月在全國各省市自治區以及中央部門、社會團體、科研機構進行征求意見。

　　為了盡快通過，這一次預算法修訂擱置了全面修訂的設想，而是采取小步快跑的策略。通過加快修訂頻次，對一些亟待解決，且政策措施基本成熟，并已經付諸實施的問題進行了明確。“10版”被寄予厚望，最初設計在2010年8月提交全國人大常委會初審，再經過10月、12月兩次常委會的審議，于當年完成三讀，2011年3月全國人民代表大會上表決通過。

　　“每一次常委會前我們都翹首以待，但都落空了。”一位參與預算法修訂工作的學者說。據悉，最后的關鍵矛盾是央行與財政部之間關于國庫“經理”還是“代理”上。經過各方協調，這一分歧在今年2月份基本達成一致，預算法計劃在4月份上會初審。

　　但直到6月，預算法初審仍不見蹤影。據悉，目前全國人大預工委已將預算法修訂草案移交給國務院法制辦，接下來的各項工作由國務院法制辦來完成并推進，最終由法制辦向全國人大提交審議。

　　有知情人士稱，這是雙方協商的結果，法律沒有規定預算法修訂必須由誰來完成或提交大會，只是審議應在全國人大。

　　上海財經大學劉守剛博士認為，從他個人理解，國務院法制辦應該是以中立部門的角色介入進來，對預算法修訂進行平衡，如在財政部這樣行政部門和全國人大之間進行平衡。并且他認為，國務院法制辦作為專門的法律機構，其人員和專業性上更強一些，可以對修訂稿中的立法用語、法律邏輯等進行梳理。

　　但天津財經大學財政系首席教授李煒光認為，國務院法制辦可草擬國務院暫行條例、規章，但畢竟還是行政部門，所以在預算法修訂中，還是應以全國人大為主導，法制辦配合其工作。

　　上述知情人士透露，國務院法制辦接手后，需要走一遍該機構的程序，要組織自己的班子、專家群、新一輪征求意見、修改調整，與全國人大和財政部進行溝通協調等等，而這個過程并不會太短。

　　李煒光認為，如果明年3月份上大會表決，2011年至少要預審兩次，明年2月再審第三次，他認為，如此重要的法律修改已經刻不容緩。

　　熱點問題得以修訂

　　截至目前，最新最完整的預算法修訂稿是“10版”，據悉這一版對很多條款做了非常詳細的規定，社會普遍關注的預算公開、地方債、超收收入的使用等熱點問題都有所體現。

　　修改稿用“預算應該公開”對各級政府預算提出了原則性要求，而原法對此未置一詞。不過并沒有對預算公開的標準（范圍、時間、方式、內容、界限等）做出明確規定。有學者反映，這些細節可能會在實施條例中細化。

　　而受到普遍關注的地方政府發債在新版中也有修訂。目前的《預算法》以否定式做出規定：除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發債。而修訂稿以肯定式表述為，“在整體計劃之下，經批準，地方政府可以發債”。而哪一級政府可以發債這樣的細節會在相應的部門條例中規定，并不會出現在預算法中。

　　參與征求意見的學者表示，雖然只是一句話，但地方政府發債終于合法了。

　　據悉，財政部計劃在這一原則下，制定地方政府債務的一套包括規模控制、風險預警、債務預算、債務審批、債務償還在內的基本制度框架。

　　修改稿還對超收收入的使用做出明確：年度執行中如有超收除按法律法規和財政體制規定增加支出外，都結轉第二年預算。以避免地方政府對超收收入的隨意支配。

　　自2000年以來，中國幾乎年年有超預算收入，超收幾乎已成為常態，而且這部分收入在相當長的時間里，都在本年度突擊花掉。即便近幾年中央設立預算穩定調節基金，使超收收入結轉下年使用，但結轉的仍只是小部分，其余都在當年度支出。2010年超收收入達到萬億水平，但結轉至2011年預算穩定調節基金的只有2000多億。2007年7000億超收收入結轉下年的只有1100億，6000億都在當年花出去了。這些超收收入的支出并沒有編制預算調整方案報人大審批。《預算法》修訂稿中明確，預算調整要報人大常委會審批。而2006版是提出支出總額超出預算1%以上，需報預算調整方案。有學者表示，在這一條上“10版”明顯更為嚴格，只要支出總額有調整，都需報人大批準。

　　在去年一次征求意見會上，一位部門負責人看到這一條后說：“變化肯定有，還不止一次，難道都要報嗎”？結果會場上異口同聲地回答：“當然。”

　　馬蔡琛分析，預算調整分全局調整和局部調整。全局調整是預算收支打破平衡，或減收或增支或調整國債發行規模，赤字有變化。這種情況過去的預算法就有規定，必須編制預算調整方案報人大批準。但對局部調整并沒有要求必須編制預算調整方案，而是報同級政府來定，人大備案。

　　目前，地方政府在收支平衡的前提下，預算執行中多次對預算收支結構和規模進行調整，卻很少編制調整方案，也不報經人大批準。

　　重慶市萬州區人大常委會副主任王世傅在一次意見征詢會上表示：“現在決算與預算收支的差異甚大，而預算在執行過程中，啟動‘預算調整’程序的情況并不多，政府不自覺，人大也無可奈何”。

　　另外，預算執行中“拆東墻補西墻”的情況也得到了約束。修訂稿對預算科目之間資金的調劑，也提出要報人大審批。農業、教育、科技和社會保障等重點支出調減，更需要報全國人大批準。這是為了避免一些重點民生支出隨意被擠占挪用。一些政府“其他”支出在年度中間調劑到其他科目也將要求報人大批準。

　　一些參與征求意見的學者反映，雖然社會上一些普遍關注的熱點問題得以修訂，但預算法在一些基本概念上還需進一步調整。李煒光表示，預算法對人大、政府和公民在公共預算中的權力和責任有必要進行明確，作為預算審查監督部門，現行《預算法》涉及到人大的預算權力只有5條，其他基本上是政府預算權力，沒有人大預算權力。

　　此外，很多學者提出，修訂稿遺漏了一個比較重要的問題。對預算草案一旦被人大否決之后的程序，沒有做出安排。劉守剛認為，預算法不能回避現實中可能出現的狀況，而必須給予必要的程序指引。他建議，預算法中必須有相應的條款，規定預算草案被否決后的程序。如：各級政府預算草案，如果被本級人民代表大會否決，本級政府應當在30日重新編制預算草案，并提請本級人民代表大會臨時會議批準。