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預算報告審查:時間和專業成兩大審議障礙
“我去年第一次參加全國人大就感到人大審查預決算很難起到作用。今年財政部提交預算報告，隔天發了厚厚三大本解讀材料，第二天就要討論，第一是不可能這么短時間看完，第二即便有足夠的時間，也看不懂。”山東團全國人大代表、編劇趙冬苓對《第一財經日報》表示。
與多位財稅學者共同研究后，今年趙冬苓提出了財政公開的議案，獲得30位代表的聯署，8日提交全國人大，9日得到反饋，全國人大已經收下，正式形成議案。
不過，趙冬苓也表示，今年全國人大預算工委和財政部制作預算案解讀報告，配有漫畫等形式便于代表讀懂預算，也是進步，“任何一點進步都應該肯定”。
審議時間最多一天
對于代表委員連年反映預算案看不懂的情況，今年兩會期間，全國人大預算工委和財政部特別準備了三大本厚實的解讀材料，包括《政府預算2014讀本》、《2013年全國預算執行情況和2014年全國預算（草案）》以及《2014年中央部門預算（草案）》。
趙冬苓對這種做法表示認可，“預算從絕密到機密到內部公開，已經是進步。”
不過，這些材料下發給代表閱讀的時間非常有限。在政協小組會議上，這些材料只供全國政協委員們在會議現場參看，每個小組僅有兩套左右。
盡管財政部提交全國人大審議的預算案在5日全國人大會議開幕當天就隨著政府工作報告發給所有代表和委員，但真正審議時間累計僅半天到一天。如政協小組會議僅在6日下午安排了“討論政府工作報告、計劃報告和預算報告”。
即便是安排了討論時間，會場也鮮見人大代表、政協委員充分討論預算案。
趙冬苓表示，她所在的團組對預算案討論很少。“第一是不可能這么短時間看完，第二有即便是足夠的時間，也看不懂。”時間和專業成為了不具備專業財稅知識的全國人大代表審議預算案的障礙。
趙冬苓提前幾個月就開始補財稅知識，但仍然是“外行”，她直言自己“看不懂”預算案。
趙冬苓說，她在議案中提出了八點建議，包括實現預決算全過程公開，除了涉及國家安全和機密的內容外，公開的預決算信息應當完整，公開的決算信息應當與預算信息對應，預決算編制應當進一步細化，細化應有進度表等。
預算編制“太粗線條”
對于財稅專業人士來說，讀懂預算案也存在障礙，其中主要問題是預算案編制“太粗線條”。
全國政協委員、上海財經大學公共經濟與管理學院教授蔣洪認為，政府從只亮公共財政預算一本賬到現在亮出“四本賬”，表明透明度在改善，但尚有大筆資金游離在全口徑預算之外。
他指出，四本賬之外，仍有財政專戶存儲、國有資本利潤以及各種資產沒有納入預算管理。財政專戶存儲相當于行政事業單位自收自支。“這在財政部的表上是本獨立賬本，但沒拿出來，量也不小。”
第二是國有資本利潤。“我們現在的國有資本經營預算，只是利潤不到10%納入，換句話說利潤的90%不在這里。”
第三是各種各樣的資產，不在其中。“比如，我花了十個億，也許只是十個億從一個賬到另一個賬，劃出就叫支出，但另一本賬沒有拿出來。類似的還有不少，比如投入國有企業，實際上沒有花掉，進入另一個賬目。”
蔣洪認為，預算賬目仍需要細化，才能讓民眾看到賬目“有感覺”。“粗線條是沒感覺的，衛生支出多少億，有什么感覺？這筆錢值得不值得，要讓公眾看到這個程度。”
不過，細化賬目并不只是財政部一家的事情，目前一些法律法規限制了預算案細化。“立法方面涉及保密法、信息公開條例、預算法，預算細化到什么程度，最終要讓預算公眾看了有感覺。”蔣洪說。
需發揮人大預算工委作用
根據十八屆三中全會的要求，財政部今年正式提出編制跨年度滾動預算。全國政協委員、財政部科學研究所所長賈康認為，預算編制僅靠民眾是不行的，政府力量也有限，需要智庫的加入，通過政府購買服務，為政府編制滾動預算做支撐。
“美國有預算委員會，也請大量的專家和總統預算辦公室、財政部共同磋商挑毛病，提高預算編制水平。”賈康說。
賈康直言，目前全國人大預算工委人員很少，沒有發展起來。“預算工委更應該做的是組織專家與預算編制較勁。”
蔣洪認為，在有些國家，議會會對預算一筆一筆審，而我們人大沒有很好地把關，因此很有必要通過公開細化，讓錢得到有效監督。
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