一、概述

　　我國的公路建設特別是高等級公路建設正處于高速發展時期。根據一份2006年中國公路建設行業研究報告顯示，從2000年到2005年，中國累計完成公路建設投資19505億元。國家出臺的“7918”網絡規劃，將使中國在未來30年內擁有8.5萬公里的高速公路網絡。這個網絡規劃無疑是一項龐大的工程，大約還需要2萬億的靜態投資。同時，農村公路在最近5年的投資也逾千億元。

　　公路建設的長足發展和投資需求的不斷增長，形成了我國目前多元化、多渠道的公路建設投融資體系。在這個體系中，建設資金來源以地方政府為主多渠道籌集，國家給予補助。在運用的形式和效果上，由于中央與地方在公路建設上的主導關系、區域劃分以及經濟政策的迥異，雖然各省公路總量大幅增加以及等級有所提高，但交通“瓶頸”問題沒有根本解決，東部地區與中西部地區的公路建設差距拉大，中西部地區尤其是北部地區面臨巨大資金壓力。

　　2007年2月12日，在交通部和世界銀行（以下簡稱“世行”）聯合召開的“中國高速公路績效評估與跟蹤”研討會上，世行發布了專題研究報告《中國的高速公路：連接公眾與市場，實現公平發展》。針對中國公路建設，尤其是高速公路今后的發展，《報告》指出，中國應著力應對來自投資規劃、融資、管理和運營三個主要戰略領域的挑戰。

　　如何調整現行的多元化、多渠道的公路建設投融資體系，使之與國情及各經濟區域相適應，以更好的發揮中央財政資金、地方配套資金以及外資及民間資本的功能，具有現實的指導意義。

　　二、公路建設投融資體系適用現狀

　　在目前現行的投融資體系中，來自商業銀行和政策性銀行的貸款占了很大比重，此外，還包括中央財政的投入，省市級地方投入，加上外資和民間資本投資，構成了公路建設的四大資金來源。一方面，這種“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的投融資體制在相當長的時期中，一直發揮著重要作用，成為主流；另一方面，在運用和實踐中也凸顯以下問題。

　　（一）缺乏總體規劃和優化，以行政區劃為中心，自成體系。

　　從中央與地方在公路建設投資比例的關系上看，地方多元化、多渠道的資金仍起到決定性的作用，公路建設的主體為地方政府或其所屬的項目法人機構。這就導致公路建設在宏觀上規劃為國道主干線、國家重點公路、路網改造以及農村公路的明晰層次，但更多的是地方政府從考慮本地區交通需要出發分段建設，并沒有從路網上真正形成國道主干線網絡系統。也就是說，盡管公路總里程特別是高速公路和一、二級干線公路有了較大的發展，但交通“瓶頸”問題仍舊沒有根本解決，而且部分已建成的高速公路無大的交通流，影響經濟的可持續發展。與發達國家相比，現實的差距是20世紀90年代發達國家在公路交通上主要是如何完善路網配置，加強交通管理，公路智能化，引導和促進物流轉換，以較高的科技含量和較少的資金投入來促使公路滿足經濟持續發展的需求；而我國現階段仍以大規模公路基本建設為主，以期實現干線公路網絡化，從路網結構上保證公路滿足經濟持續發展的需求。

　　在亞行一份關于旨在改善中國公路網建設項目規劃和運營的技術援助報告中，也針對目前公路建設的現狀提出過類似問題：1.交通規劃不具可持續性，不能很好地將高速公路和地方公路同市區交通規劃融合起來；2.對高速公路和地方公路之間的連接線的重視不夠；3.負責高速公路建設和地方道路建設的機構不同，這種機構安排造成了規劃和協調中的諸多問題；4.將緊缺的建設資金投入高速公路影響了本應投向地方公路建設的資金；5.地方公路建設缺乏資金。

　　（二）高收益地區與經濟欠發達區域差距加大

　　盡管公路部門已投入大量資金，并在東部省份建立起了一個較完善的公路網，但公路發展在道路等級上和地區間仍存在差異，這種差異，除了自然地理和資源等方面的客觀因素，投融資體系與經濟區域劃分、區域政策不能良好結合也是造成地區差距長期存在并不斷拉大的主要因素。

　　中西部地區，主要是邊遠省份，經濟水平不高，車流量不大，公路建設以財政資金以及商業銀行、政策性銀行貸款為主。在公路建設加快發展的戰略機遇面前面臨兩難：建，債務持續加重；不建，可能喪失發展機遇，與東部地區的差距越來越大。面對上述兩難選擇，這些經濟欠發達省份大都態度鮮明，即寧可背負債務也要建。而日漸累積的沉重債務，不僅已使這些省份背上沉重的包袱，更在超前的宏偉藍圖前日益力不從心。

　　據重慶高速公路發展有限公司的一份資料顯示，盡管重慶市“十五”期間交通規劃提前了10年，但目前僅建成高速公路780公里，不僅與西部大省區差距明顯，與東部省市更是相去甚遠。重慶市已開工的“二環八射”高速公路所有項目，概算總投資需要835億元，以35%的比例計算，需要資本金292億元，而交通部的補助只有125.09億元，其余部分需要重慶市自籌。隨著高速公路的逐步開通，還本付息壓力會越來越大。據測算，“二環八射”高速公路全部建成后的前5年，每年需支付的銀行利息就達30億元，加上歸還銀行貸款本金，每年還貸將達40億元左右，從目前看這是令人難以承受的。四川、陜西等大省也遭遇同樣的難題。據四川高速公路建設開發總公司預計，到“十一五”末，公司管理的重點項目負債總額將達660億元，每年利息支出達45億元，每年還本付息缺口在15億元左右；流動資金規模將達100億元，由于受財務狀況和第三方擔保等信用條件限制，預計通過流動資金貸款方式最多融資40億元，另有60億元資金尚需落實。

　　事實上，正是由于上述巨大的資金壓力，現行投融資體制形成了多元化、多渠道的局面。由于項目資本金部分由地方籌措，一些地方開始把效益好的高速公路收費權轉讓給外資或民營企業，以此來緩解資金緊張局面。

　　然而，這些經濟效益較好的路段，堪稱收費公路中的優良資產，恰恰是用來以豐補欠，實現良性滾動發展的重要依托。將未來收益提前變現使用，有利有弊，其總體效應還需要相當長的一段時期后才能予以評估和認定。

　　從現實的角度看，經濟力量薄弱的省份，公路建設走什么樣的發展道路，應該引起關注。一些省份按照多元化、多渠道的政策導向，提出“建立以資本運營為主要目標的經營機制，履行籌資建設、資本運營、經營還貸和對外合作”等職責，似乎應走市場化之路。但由于經濟條件制約，市場化的道路非常艱難，甚至有“飲鳩止渴”之意味。然而，發展政府還貸公路，由政府負責統一建設，統一籌資，統一還貸，由于財政拮據，地方政府不堪重負。

　　綜上因素，與東部相比，力量薄弱的經濟區域其公路建設仍有較大差距，總量偏小，密度偏低，覆蓋區域不廣，省際聯網高速公路不多，經濟拉動性不強。現行的公路建設投融資體制應結合區域環境認真加以研究，從根本上尋求解決的途徑。

　　三、公路建設投融資體系策略目標和模式建議

　　公路建設的投融資體系，是這項綜合性社會系統工程的基石。其戰略的著眼點和最終目標，是保障建立完善的公路網絡通道，發揮運輸網絡的整體功能；同時，還需兼顧不同經濟區域的平衡發展，對各地將給予區別對待及相應配套政策。

　　到目前為止，國內尚未建立真正的經濟區劃框架。建國以來曾經出現的區域劃分，大都基于行政需要的考慮，簡單粗糙，廖廖幾個，缺乏經濟政策方面的考慮。中國人民大學公共管理學院教授張可云認為：“中國這么大的國土僅劃分三、四個經濟區域，不利于區域政策科學制定及有效實施。”他建議中央政府及各地政府在制定經濟發展規劃時，要因地制宜，不搞一刀切。據聯合國開發計劃署計算，中國中西部共有15個省份的排名在世界100名之后。如果衡量恩格爾系數，中西部還有10個省份尚未達到最低標準的小康水平，處于貧困或溫飽階段。　　　張可云指出，在區域劃分上，中國應該既有一級經濟區劃，也有層次分明的次級區域，這將有利于政府統籌安排，實施真正的區域傾斜政策。

　　總體上而言，區域政策應劃分為鼓勵性和援助性兩大類：前者適用于已形成“自我發展、自我投資、自我積累”的發達地區，后者則運用投資、稅收、分配和財政轉移支付等手段，支持經濟基礎單薄、社會穩定問題突出、生態環境脆弱的欠發達和落后地區。

　　在經濟區劃框架的基礎上，公路建設的投融資機制也應加以細分和區別適用。

　　（一）鼓勵性政策區域，投融資以市場化運作為主，采取靈活多變方式。

　　公路包括收費公路的公司化、租賃/特許經營和證券化是公路基礎設施項目市場化運作的主要方式。

　　在組建高速公路公司、發行股票上市和發行企業債券方面，深圳高速公路、江蘇寧滬高速公路、海南高速公路、福建高速公路、廣東高速公路、江西贛粵高速公路、皖通高速公路、河南中原高速公路、華北高速公路等，均取得成功經驗。

　　公路基礎設施的市場化運作，可以改善過分傾斜于非市場化的銀行融資機制，有利于提高資金的配置效率，改善融資結構，降低融資成本。目前資本市場上外資及社會閑置資金充足，有效利用國內外資本市場、外資及民間資本，將為公路建設的發展發揮積極作用。

　　（二）援助性政策區域，投融資以政府調控為依托，采取交叉補助方式，適當發展收費公路。

　　1.由高收益地區補助欠發達和落后地區

　　為滿足公路建設需求，將高收益地區的通行費收入重新分配到低收益地區。這一政策的目標是將成熟高速公路的收入，轉移到欠發達省份低容量和非贏利公路的建設上去，彌補部分省份的收入不足，直到所有公路的債務完全償清為止。據資料顯示，許多國家尤其是歐洲國家運用的都是這種方法。以日本和法國為例，這類交叉補助被認為是支持公路網發展的關鍵手段。

　　據Wood國際有限公司的一項統計顯示，中國有13個省的高速公路存在虧損，每年需要大約80億元的額外收入用來補助其公路投資，這相當于中央政府對高速公路資助總額的三分之一，或其他盈利省份收費公路總收入的十分之一。

　　2.使用車輛購置稅補貼

　　另外一項重要的資金來源是車輛購置稅。這部分資金由交通部根據公路網規劃和地方公路建設情況，分年度下達資金使用計劃。為了理順國家稅費關系，國務院決定從2001年1月1日起，將“車輛購置附加費”改為“車輛購置稅”，資金納入國家財政預算管理。

　　從上述兩個來源轉移資金，用于欠發達和落后地區的公路建設或建設那些低財務收益卻起重要作用的公路，應是一種合理的選擇。

　　3.適當發展收費公路

　　適當發展收費公路，是對區域傾斜政策的補充。欠發達和落后地區的公路建設應是以政府資金為主導，適當輔以形式，以有利于緩解政府資金壓力。

　　在欠發達和落后地區發展收費公路，一直以來存在管理上兩個難以協調的矛盾：一是希望減少新增的收費公路，對收費公路總量進行控制，但國家財政和納入財政預算管理或預算外管理的交通規費又遠遠無法滿足公路建設事業快速發展對公路建設資金的需求；二是希望降低收費標準或者縮短收費年限，但按期還本付息以及收回投資并獲得合理回報的要求又難以如愿。

　　借鑒澳大利亞的成功經驗（實際上意大利、西班牙等國家也是如此）證明，將政府對公路的投資作為財政補助對待，不折算為公司股份，不參與利潤分配，也許是縮短收費經營年限或降低公路通行費標準的有效途徑。一個較為理想的解決辦法就是：對于政府還貸公路，應當在還貸可行性分析的基礎上確定公路建設貸款的最高限度，以保證公路具有在規定的期限內償還全部貸款本息的能力；對于經營性公路，只根據民間資金投資和收回投資并獲得合理回報的原則確定收費標準以及特許經營年限。如果真正做到了這一點，將極有利于降低目前社會公認的較高的收費標準，或者將特許經營期限大大縮短，實現對收費公路總量實行有效控制的宏觀調控目標。

　　（三）逐步建立和發展公路建設基金

　　通過實行燃油稅和車輛購置稅及維修稅、輪胎稅等稅收，建立公路建設和養護基金，支持公路建設。

　　公路作為基礎設施，是國家的公共資源，今后的趨勢應是收費公路逐步減少，公路設施免費提供給公民使用。由此，公路基金可能是未來中國高速公路建設的重要融資方式。

　　四、結論

　　全局統籌，重視不同經濟區域的現實差距，制定科學的區域傾斜政策，形成“自我發展、自我積累”以及“財政扶持、交叉補助”兩種機制，逐步向公路建設基金模式轉化，是實現公路建設可持續發展的基本策略。