一、引言
改革開放以來，我國交通基礎設施建設得到了全面發展，公路建設發生了歷史性的變化，公路建設投資額保持穩定。“十五”期間，是中國交通建設發展最快的時期，全國公路運輸持續增長，路網規模持續擴大，技術等級普遍提高，運輸樞紐設施建設加快，公路交通條件不斷改善，公路里程為195萬公里，增長約40%，其中高速公路增長1.5倍，二級以上高等級公路達到16%左右，提高2.5個百分點[1].全社會累計完成交通建設投資21957億元，年均增長18.7%，超過建國頭51年完成投資總和。“十一五”期間，我國仍處于公共基礎設施投入引導經濟增長的階段，公路建設面臨更為艱巨的任務，面對如此繁重的公路建設任務和巨量的資金需求，必須拓寬融資渠道，在這種形勢下公路建設采用BOT（Build-Operate-Transfer，建設—運營—轉讓）方式進行融資是解決公路建設資金不足的有效途徑。BOT是指私營機構參與國家項目（一般是基礎設施或公共工程項目）的開發和運營，政府機構與私營公司之間形成一種“伙伴關系”，以此在互惠互利、商業化、社會化的基礎上分配與項目的計劃和實施有關的資源、風險和利益。
公路建設BOT融資方式在全國各個省市引起廣泛注意和越來越多的實踐操作。在公路BOT項目的運作過程中，政府的治理理念、治理模式、治理工具的選擇具有決定性的作用。由于我國迄今為止仍沒有一部關于BOT的專門立法，各地政府對BOT項目的運作管理仍處于探索之中，BOT項目運作管理制度和機制缺乏規范化，出現了項目確定草率、投資者選擇方式不規范、風險分擔不對稱，政府對一些本不應該承擔的風險大包大攬等系列問題。雖然公路BOT融資項目的投資主體不是政府，但項目成本的最終承擔者是用戶，項目的最終擁有者是政府，政府有責任和義務保證項目的壽命、先進程度和建設質量等，政府對項目實施進行監管是必要的，也符合公眾利益最大化的原則。
二、政府對公路BOT融資項目監管現狀及存在問題分析
（一）政府對公路BOT融資項目監管現狀分析
從20世紀90年代后，我國開始嘗試利用BOT方式進行公路建設項目的融資。表1列舉了BOT融資方式在我國公路建設中的應用情況。總的來說，采取BOT方式推進了我國公路建設運營的市場化，BOT方式在我國公路建設中的運用已邁出了成功的一步，還有很大的前景，對我國公路網規劃目標的完成有著極大的推動意義。無論是融資效果還是工程施工質量都比較盡如人意，有些已經完成建設期，進入運營期，目前運作工作良好，這些成果的取得與政府的積極推動、有效監管是密不可分的，政府對公路BOT項目的順利實施起著關鍵的作用。然而，由于BOT這種融資方式在我國興起的時間還不長，尚處于探索階段，還有許多政策和措施需要進一步完善，我國現行的政府管理體制不能有效地面對BOT而履行監管職能。從目前的情況來看，BOT項目監管框架和體系基本上還沒有建立起來，政府監管明顯落后于BOT的發展；目前，政府對公路BOT項目的監管工作缺乏有型實體來具體統一地開展，監管主要是由相關交通部門來實施，獨立的監管機構尚未出現；在監管過程中出現的一系列的問題，如對項目的可行性分析、研究、咨詢、對建設及運營中所產生問題的協調、處置等問題缺少相應的管理對策，此外，很多公路BOT項目都沒有通過公開競爭招標的方式選定投資人，沒有真正引入競爭機制，缺乏公開與公平；政府對公路BOT項目監管過程中存在錯位、缺位等問題。
（二）政府對公路BOT融資項目監管過程中存在問題分析
所謂政府對公路BOT融資項目監管過程中存在的問題是指中國公路基礎設建設過程中政府的有關政策、法律體系、管理方式等與BOT所要求的政策框架和制度安排之間的差距。通過對這些問題的分析發現：我國政府現有的政策、法律、政府管理方式等方面與規范的BOT政策要求還存在一定的差距，這些差距是政府對公路BOT融資項目實施監管過程中面臨的問題，如何妥善解決這些問題是加強政府監管的重要前提條件。政府對公路BOT融資項目監管過程中存在以下問題。
1.BOT政策和法律不健全，政府監管缺乏相關支持。
BOT項目涉及到一系列的權力和利益關系的調整，這種融資方式的推行面臨著一個整體協調的問題，需要政府進行新的監管制度設計，并憑借國家權威強制性地推行，這種新的監管制度設計在具體的實踐中表現為政府的各種監管法規和政策。
我國運用BOT融資方式的時間較晚，雖然政府也出臺了一些相應的法律法規和政策，但不完善、不健全，政府對BOT的監管也不規范，缺乏相關的法律和政策支持。具體表現為：（1）法律階位較低。政策的制定機關皆為國家政府機構，而非全國人民代表大會或其常務委員會，法律階位較低。（2）條文內容簡陋，存在許多立法空白。現行法律法規和政策對于BOT項目運作過程中遇到的諸多疑難問題均未涉足，例如特許授權法律文件采用何種形式問題、特許授權文件與其他合同的關系問題、項目運作過程中的風險分析與管理問題等等。（3）條文存在諸多法律障礙，有必要在BOT專門立法中加以修正。（4）政府監管缺乏相關法律法規和政策支持。表現為對監管的主體、客體、范圍、手段等的規定不夠具體明確，尚未明確“誰來管，管什么，怎樣管”的問題。（5）BOT涉及多方面利益，如果單靠政策調節，容易發生失衡，制定一個統一的BOT法規有利于協調、規范多方利益。（6）如何處理好BOT過程、對BOT的監管、BOT涉及的各方面利益，需要制定一個可行的政策框架和法律框架。（7）BOT主體包括國內和國外的民間資本，平等對待兩者之間的關系以保證經濟安全和經濟競爭的效率是一個政策難點，目前沒有一個完備的解決方案。
由BOT的特點所決定，需要一個統一的BOT政策框架和法律框架，而中國缺少一個這樣的框架正是問題所在。
2.傳統政府監管方式與BOT運作體制相矛盾
傳統基礎設施投資建設體制下，政府的角色為基礎設施建設的直接規劃者、直接生產者、直接投資者、直接建設者和直接經營者，而BOT是市場化運作方式，政府扮演的是特許權授予者、管制者、合作者和支持者、推動者的角色，傳統體制與BOT要求的建設、經營和轉讓分開的體制是矛盾的。
（1）政府傳統的管理理念與BOT相違背。實施BOT意味著政府規劃“掌舵”與“劃槳”分開，政府集中精力在政策、法律法規的制定上，而將建設和經營移交給市場去做。從投資角度來講，傳統體制下，政府在制定基礎設施建設的規劃后，就通過財政預算，直接進行基礎設施建設的投資，政府作為基礎設施建設的直接投資者存在兩大弊端：一是政府的財力有限，許多大型工程沒有力量投資，基礎設施建設規劃的資金缺口巨大，與此同時，社會上的民營資本和外國資本不能有效利用。二是建設、經營采用非市場化的經營管理導致資金浪費、效率低下、工程質量沒有保證。從建設角度來講，BOT要求改變政府直接作為基礎設施建設者的角色。政府作為基礎設施直接建設者的最大弊端就是壟斷，由于基礎設施由國家壟斷經營，容易造成低效率、高成本、風險意識差，而采用BOT方式則因良好的設計和風險控制，有助于降低項目的成本和使用者的費用。如果這種體制得不到改變，一方面會導致基礎設施的低效率，另一方面，國外資本和國內民間資本難以進入基礎設施建設領域，競爭性的特許經營體制也難以真正的發育成熟。從經營角度來講，BOT要求改變政府作為直接經營者的角色。政府作為基礎設施的直接經營者的弊端在于：政企不分、地區分割和部門分割導致壟斷和過度競爭并存，政府管理缺位等等。
（2）傳統強制性行政管理方式不適應BOT運作的要求。傳統強制性行政監管方式下，監管主體，即政府主管部門與企業之間的法律地位存在著明顯的不平等，監管對象只能被動地接受監管。中國的現實國情是法制還不完善，對政府的任意權力缺乏制約力量，使得本應是行政主體的政府和政府部門成為利益主體直接介入到經濟活動中去，追逐經濟利益，扭曲和異化政府行為。監管方式改革，就是要使政府直接控制經濟的范圍縮小，使政府干預經濟的方式法制化。走向市場經濟體制的政府必然是一個受制度約束、受法律規范的政府。采取BOT融資方式，政府管理部門與投資人的關系，應該由上下級關系轉變為一種平等合同主體間的關系，即政府主管部門監督投資人特許權合同和協議的執行情況，按照協議轉讓特許經營權，不再直接參與項目的內部運作。
“陜西西臨高速公路BOT項目”案例中就出現了傳統政府監管方式與BOT市場化運作體制矛盾的問題。1997年，陜西省就成功地將西臨（西安——臨潼）高速公路的運營權出售給香港越秀集團，在西部乃至全國都產生了非常大的影響。后來，陜西省政府先后下發兩個文件，對西臨高速公路收費標準進行下調，調幅達到27%，調價以后越秀公司的收入每年減少上千萬元，但卻沒有明確的法律條文對此事予以解釋。
總之，我國傳統的基礎設施投資、建設和經營體制與BOT的基本理念和操作規則是相抵觸的，隨著社會主義市場經濟體制的確立，推進政府投融資體制改革，重塑政府對公路BOT項目監管理念勢在必行。
3.公路BOT項目監管中政府角色缺位、錯位。
政府角色的缺位、錯位是公路BOT項目監管過程中表現比較突出的問題。所謂政府角色的缺位是指政府在公路BOT項目運作中出現職能沒有很好地履行。所謂政府角色的錯位是指政府本該扮演的角色沒有扮演，而扮演了不應該扮演的角色，從而影響了公路BOT項目的公平競爭。公路BOT項目監管過程中政府角色的缺位、錯位直接制約著BOT融資方式在公路建設項目中的進一步發展。
（1）政府角色的缺位。由于基礎設施建設體制沒有發生根本改變，從而政府的職能也沒有發生實質性的變化，這導致政府作為監管者角色的缺位。到目前為止，政府仍未設置一個獨立、專門的監管機構對BOT項目實施統一管理，致使監管工作不到位，政監不分，監管缺乏透明、公正、專業化等問題。此外，針對公路BOT項目的監管體系尚未完全建立起來，如果啟用常規的監管體系進行監管，往往會出現監管的疏漏、監管能力走低等問題。這些問題都是政府作為監管者角色缺位的表現。
（2）政府角色的錯位。在公路BOT項目前期階段，一些地方政府將主要精力放在政績上，對部分公路項目的合理性缺少關注；由于受到傳統建設體制的影響，一些地方政府不愿采用BOT方式建設公路項目，即使采用了BOT方式，招投標也往往成為一句空話，就目前我國已采用BOT方式建設的公路項目而言，部分沒有通過公開競爭招標的方式選定投資人，沒有真正引入競爭機制；此外，一些地方政府只顧招商引資，忽視了公眾的利益，為了政績損害公眾利益的事件也時有發生；在項目建設和經營過程中，一些地方政府對公路BOT項目的監管仍然采用政府投資項目的監管方式，對項目行政干預過多。政府在BOT中是作為“掌舵”者的角色來平衡和協調各個方面的利益，如果出現角色錯位，將阻礙BOT項目的順利開展。
本文通過“四川沱江大橋BOT項目”案例，分析政府角色缺位和越位對于BOT發展的影響。1997年，民營企業四川省九達企業發展有限責任公司與資中縣人民政府簽訂了投資建設經營資中沱江大橋的協議，先后投資2800多萬元改建了資中沱江大橋，收費期限16年。但是資中縣縣政府以各種理由和手段先后10次強行要求項目公司在省物價局核準的車輛通行費收取標準基礎上，降低對資中公交車、出租汽車及營運三輪車的收費標準，使項目公司蒙受了巨大的經濟損失，造成九達企業發展有限責任公司經營困難，不能按期償還銀行貸款，無法按時發放職工工資。雖然該項目采用了招投標方式，但后來收費難，在很大程度上，問題也出在招標過程中確立的合同條款缺少現實性，沒有找到利益的平衡點就匆匆開工，政府先給予承諾，后又反悔，強迫降價。總之，政府作用的缺位和錯位對于BOT的發展是非常有害的。
4.政府監管缺乏有效的約束機制
BOT項目屬于政府特許項目，它是建立在一攬子合同協議的基礎上的，如果其中任何一方不守信用，都可能給項目帶來風險。尤其是政府違約，對項目造成的損害往往更大。現實中政府在信用建設方面做得不是很好，很多該履行的承諾并沒有得到履行，一些政策法令常常處于變化之中，這種現象的存在是由于政府行為、政府監管缺乏有效的約束機制所造成的。由新加坡國立大學博士后王守清先生主持的一份調查印證了這一點，這份針對全球介入過中國BOT項目的高級管理人員的調查列出了外資BOT項目在中國的123項風險，排在最前面的就是中方信用風險[2][3].由于政府監管缺乏約束，結果導致監管過程中“責任真空”地帶以及各種尋租、腐敗現象的出現，而相關責任人得不到有力的制裁，這種狀況如果得不到控制，將損害政府機構的形象，給投資者和廣大人民群眾的利益帶來嚴重損失。
“福建省泉州刺桐大橋項目”出現后來的尷尬局面就是政府監管缺乏有效的約束機制所造成的。福建省泉州刺桐大橋是我國首例由民營企業采用BOT方式建設的一個公路項目。該橋橫跨晉江，全長1530米，寬27米，雙向并列6車道，泉州市政府與名流公司簽約成立泉州刺桐大橋開發有限公司，工程總投資2.5億元人民幣，經營期限為30年。刺桐大橋工期僅18個月，比計劃提前一年半完成。但自從2005年另一條與刺桐大橋并行相隔的泉州大橋取消收費之后，刺桐大橋的經營就面臨巨大的危機。據了解，1984年，福建省交通部門直接投資1900多萬元建成泉州大橋，從同年12月1日起在泉州大橋試行征收過橋費，到1988年，泉州大橋即已收回建設總投資。每年近億元的車輛過橋費使政府收費的泉州大橋和民營企業收費的刺桐大橋形成了激烈的競爭，于是出現了政府與民間資本爭利的局面。刺桐大橋受到來自政府部門的種種限制，政府行為不受約束，導致該項目當初的投資回收方案已經無法實現，最終出現尷尬的局面。從該案例分析可以看出，政府缺乏信用，政府的監管行為不受任何約束，是導致BOT市場秩序混亂、監管失效的最深層次的根由。如果政府一再失信于投資人，不僅不利于招商引資，更會嚴重損害政府的公信力，貽害長遠。
5.監管人員的專業素質不高
BOT是一門綜合性科學，涉及國際金融、國際經濟合作、技術轉讓、國際經濟法、國際貿易、財務管理、項目管理等多門學科，對監管人員專業性、技術性、實踐性的要求都很高，它具有統一的國際談判、簽約履約和運行慣例，需要專門的人才，而目前我國這方面的專業人才相當匱乏。沒有一支熟知BOT方式基本規則的監管隊伍，在項目談判過程中常常難以維護國家和政府的利益。多數行政問題是由于許多政府官員和地方當局對BOT概念不完全熟悉了解所致，處理國際項目融資和私營部門參與公共基礎設施建設的行政程序還沒有充分建立起來。在BOT談判方面，令人不能接受的拖延有些是由于公務人員缺乏經驗造成的，有些是由于公務人員對BOT問題的極端立場或由于其對建議書的改動反應緩慢所造成。這也會使某些發起人懷疑政府是否真正了解BOT項目的要求，是否會切實執行協定。此外，目前我國政府對BOT融資項目監管隊伍的構成不夠合理，借鑒西方發達國家的實踐經驗，政府監管隊伍的組成中，不僅需要很大比例的BOT專業人員，還應該配備相應比例的律師和經濟學家，這樣才有利于其監管職能更好的履行。加緊培養具有BOT知識的專業人才已刻不容緩。
三、加強政府對公路BOT融資項目監管的建議
公路BOT項目的實施是由承包商完成的，承包商一般不歡迎政府干涉項目，但項目成本的最終承擔者是用戶，項目的最終擁有者是政府，為保證項目質量、維護公眾利益，政府加強公路BOT融資項目的監管是必要的，針對監管過程中存在的問題，本文從以下方面提出相關建議。
（一）建立政府對公路BOT融資項目的監管框架
BOT作為特許經營的一種，其核心是政府與私人簽訂的特許協議，政府是安排者，私人部門是生產提供者，政府通過特許權的授予和監管以及制定特許合同與私人部門形成伙伴關系。BOT項目是以合同的方式制定政府監管框架的，一個好的政府監管框架和公正的政府監管系統是保證BOT項目順利運行的必要前提，也只有一個公正的政府監管框架才能夠既維護項目相關人的利益，又維護公共利益。本文從框架的角度，對如何完善政府對公路BOT融資項目監管提出一點設想，如圖1所示。理想的政府對公路BOT融資項目監管的框架應該是建立政策部門與監管部門分離、行業自律性監管組織和政府監管機構并存的監管框架。按照國家提出的政企分開的原則，政府要退出對公路BOT項目管理的微觀職能，確保項目公司作為獨立法人自主管理的權利。政府應專注于政策的制定以及公平規則的建設和執行，依法行政，監督規則的制定與履行情況，在政府部門、監管機構、項目公司和其他項目參與者之間建立起新型的合作與監督關系。這種轉變既是BOT融資模式下政府職能轉變的要求，也是好的市場經濟所要求的政府依法行政的要求。在具體改革實施中，當務之急是要在賦予項目公司一定自主權的同時，先加強政府監管職能，實現監管功能的相對獨立，賦予監管機構更多權威。當然，本文并不認為建立這樣的政府對公路BOT融資項目監管的框架就能夠解決公路BOT項目運作過程中所有的問題，監管同樣存在著失靈問題，需要根據實際情況再作合理的調整，采取相應的解決措施。
總之，建立一套公正、專業、有效的消除信息不對稱和信息不完全的合同框架、利益框架和制度框架，是保證政府、投資人（項目特許人）、消費者三贏的前提。
（二）修改和完善BOT法律和政策框架，制定政府監管的相關法規。
我國BOT項目談判之所以步履艱難，其主要原因即在于我國目前尚無系統完整的BOT立法，BOT項目的實際運作無法可依，缺乏政策指導和法規保障。如何規范BOT方式的操作程序和運作方式，制定有關BOT管理辦法和相關框架文件已成為急需彌補的立法空白。本文結合我國引入BOT方式的實際情況，提出完善我國BOT相關立法的一些建議。
1.制定有關BOT投資方式的專項立法
在學習和借鑒國際上BOT立法經驗的基礎上，由全國人大或全國人大常委會制定一部BOT單行法很有必要。本文認為，在制定BOT專項立法的過程中應該重點考慮以下問題：（1）BOT管理機構。中央政府設置專門機構來統一管理、指導協調BOT的推行和實施工作；地方政府也應設置相應機構來擔負有關職能。（2）項目審批程序。本文認為應考慮參照國際上通行的做法：政府（或私營部門）調查及項目計劃、可行性研究報告的提出→政府公開招標公告并發行招標文件及資格備忘錄→投資者準備投資建議書并參與投標→投資者資格審查→投標→政府初審（初選入圍者產生）→政府復審（評定優先協議順序）→政府與初選入圍者協商→選擇條件最佳者決標→按規定時間籌辦項目公司→簽訂特許授權法律文件。（3）特許授權法律文件類型。本文認為，我國BOT項目的特許授權文件應在法律授權的基礎上，政府再根據每個BOT項目的特點與項目公司簽訂特許授權合同或協議。（4）項目公司的法律地位。明確規定BOT項目公司是依照中國法律而成立的中國法人，其公司類型可以是中外合資經營企業，也可以是中外合作經營企業或外商獨資企業。（5）項目風險分擔機制。這一規定應充分體現國際和國內的BOT項目實踐，使該機制能夠合理配置項目各方當事人的權利和義務，并使項目運營風險降到最低化。（6）社會事務管理權。應以法律形式將項目公司對項目設施經營中所需社會事務管理權固定下來，并確定和明確列舉出項目公司此類社會事務管理權的性質及其權限范圍。（7）爭議問題的處理。根據合同有無涉外因素來劃分，BOT項目合同可分成涉外經濟合同和國內經濟合同。對于涉外經濟合同，主要是遵循“當事人意思自治”原則，由合同主體在合同中約定解決爭議的途徑及適用的法律等等；對于國內經濟合同，應由我國法院或仲裁機構，依照國內相關的經濟法規來處理合同爭議。
2.確立必要的政府保證制度
在BOT項目投資中，為了減輕項目風險的壓力，外國投資者普遍要求東道國政府提供一定程度的保證和支持措施。這已成為國際上BOT投資方式中的慣例。因此，為增強國內外投資者的信心，鼓勵國內外投資者采用BOT方式投資于基礎設施領域，我國應確立必要的政府保證制度，將政府擔保行為納入法制軌道，應使之有法可依。
3.以BOT專項立法為基本法規，制定其他相關的配套法規、規章，形成規范我國BOT運作的法律體系。
（1）建立一套與國際慣例一致的項目評估測算制度；（2）制定一套BOT項目合同范本，規范BOT合同及文本的主要內容和表達方式，包括合同文本的產生辦法和審核辦法；（3）制定BOT項目移交管理辦法，規范BOT項目設施的維護和修理要求、項目移交的手續、移交過程中出現問題的解決途徑及意外情況的處理辦法等。（4）制定BOT項目管理機構的組織條例，主要規范BOT項目的主管機關及其組織機構、各機構的職能劃分等。
（三）重塑政府對BOT項目的監管理念
BOT運作機制要求政府改變管理理念，本文結合公路BOT項目的特點對政府監管方式提出以下建議，以適應BOT融資方式的要求。
1.政府的管理理念從“劃槳”型政府到“掌舵”型政府
政府的管理理念從“劃槳”型政府到“掌舵”型政府，對BOT的發展起催化作用而不是直接辦理。德魯克（Peter Drucker）在1968年出版的《The Age of Discontinuity》一書中明確表示，政府“任何將治理與大規模地做具體事情結合在一起的企圖都會使決策能力癱瘓。任何使決策機構實際地做具體事的企圖也都意味著（決策機構）做的極為拙劣（very poor doing）。”德魯克注意到，掌舵需要對問題和各種可能性有整體了解和整體謀劃，需要尋求達到目標的最佳方法，而劃槳則是不惜代價按原有方案達到目的。因此，要使決策（掌舵）和執行（劃槳）分離，使政府更小并更有力，政府應該從行政審批走向制定招投標的規則，將主要精力放在特許合同的設計、制定和監督執行上。
2.樹立政府監管市場化的理念
政府對公路BOT項目的監管在不少方面已越界涉入了市場權利的領域。那些原本屬于市場的權利在性質上是私權，如果出現政府角色的缺位、錯位，將會破壞私權自治的法則，制約市場主體的行為自由，擠壓市場的發育空間，不能充分發揮市場自我發展、自我調控的能力，影響市場的健康發展。由于政府的過多干預，項目公司完全沒有自主權，嚴重影響了項目公司的發展策略。本文認為，政府應該樹立政府監管市場化的理念，把部分監管權力交還給市場，讓市場承擔更多的自我管理職能。公路BOT項目通常涉及多方參與者相互之間簽訂的多種合同，因此，參與者之間本身就存在一個相互約束的關系，政府應該引導項目利益相關者之間的自律管理。
（四）采取三級管理的監管方式
目前，政府對公路BOT項目大部分采取的還是傳統的行政管理方式，這不符合BOT市場化運作的要求，本文通過借鑒加拿大政府對公共項目的監管方法，建議政府對公路BOT融資項目采取三級管理的監管方式。具體描述如下：從橫向的角度，體現為基于特許經營權協議基礎上的政府宏觀引導、項目公司具體負責、中介機構和公眾參與的三級一體的監管方式。從縱向的角度，體現為中央政府、地方政府、獨立監管機構三級管理的監管方式。
1.政府宏觀引導
采取中央政府、地方政府、獨立監管機構三級管理的監管方式，在處理重大監管問題時，堅持地方服從中央的原則。具體機構職能的設計如表2所示。中央政府（交通部、國家發改委）的主要職責：擬定公路BOT融資項目全國性的監管原則和監管規則；制定有關監管法律、法規或規章；制定公路BOT項目特許經營權協議范本；監管地方交通部門；項目可行性研究報告的審批。地方交通部門的主要職責：執行全國統一的監管原則和監管規則；參照國家監管法律、法規或規章，制定符合本地區實際的地方性法規或規章；提出公路項目預可行性研究報告；編制資格預審和標書文件；組織公開招標；負責標書的審查、投資者資格預審、評標、定標及授標；協助中標者注冊項目公司。BOT項目監管機構的主要職責：執行全國統一的監管原則和監管規則，負責本地區公路BOT項目的全程監管。能否建立獨立、專門的監管機構是解決政府監管中存在的政監不分、監管職能不清的根本途徑，也是保證監管框架能否公正、透明、專業化運行的關鍵因素。目前我國政府仍未設置一個獨立、專門的監管機構對BOT項目實施統一管理，本文建議設置獨立監管機構，加強各有關部門之間的協調，共同支持BOT方式的實施，減少多頭管理、工作扯皮、程序不規范等現象的發生；同時，要為投資人提供BOT投融資咨詢服務，在BOT投融資信息上，外商普遍感到資料太少、信息渠道不暢通，該監管機構應該為投資者提供咨詢服務，提供操作幫助。
2.項目公司具體負責
在公路BOT項目所涉及的眾多角色中，項目公司是核心，每個參與方通過與項目公司簽訂一系列的合同或協議參與到項目運作過程中。公路BOT項目通常涉及多方參與者相互之間簽訂的多種合同，BOT項目中的各個角色都希望盡可能分散、減少和消除風險，安全獲得理想回報，這一要求可以通過嚴密完整的法律文件架構及內容設計和安排得以實現。各個角色在BOT項目所分擔的風險和所能獲得的利益受到這些合同和協議的限制和制約，從而構成了一個不可分割又相互制約的有機整體[4].項目公司主要通過這一系列的合同和協議具體負責項目的運作。
3.中介組織和公眾參與
BOT項目周期很長，開發過程和合同文件極其復雜。為實施一個特定BOT項目，政府應該選擇和委托相應的工程咨詢公司、會計師事務所或專業人士參與監管，充分發揮中介組織和專業人士在項目監管中的作用。此外，會計師事務所也能為BOT項目提供專業化的監管。公眾是公路BOT項目的直接消費者，對公路BOT項目運作的成效最有發言權，應該鼓勵公眾通過公開聽證會等渠道積極參與到監管規則的制定和具體的監管過程中，以提高監管的效率和科學性。
（五）引入激勵約束機制
公路是準公共產品，具有公益性和商品性。政府的目的是維護公共利益，而投資人的目的是追求利潤最大化，因此，容易產生代理人問題，依據委托代理理論，解決代理人問題的總體思路有兩條：一是設計激勵機制，二是建立監督機制。本文建議引入激勵約束機制，加強政府對公路BOT項目的監管。具體方式如下。
1.特許投標制。本文通過借鑒激勵管制理論中的特許投標制，建議強制實施招投標制，通過招標方式確定公路BOT項目投資人，能夠體現市場經濟的公平原則，杜絕暗箱操作和滋生腐敗，充分選擇具有最優的融資、技術、收益組合的融資方案。項目基本條件能夠十分明確地得以落實，并被寫入項目協議和合同中，對協議雙方都具有約束力，招標過程規范、公平、有序，項目建設、運營管理和期滿后處理的規定十分詳盡，易于雙方共同理解、遵守和執行，因此，使BOT項目具有很高的成功率。運用規范的招標方式，使投標人之間展開激烈競爭，各自在不同程度上降低條件和報價，從而使政府在融資活動中始終處于主動和有利地位，從根本上扭轉不規范融資方式下政府所處的被動局面。
2.價格上限規制。本文借鑒激勵管制理論中的價格上限管制辦法，建議對公路BOT融資項目的價格加以監管，即監管者當局與被監管企業之間簽訂價格監管合同，規定價格浮動的上限，企業定價原則上只能在這個范圍內自由變動，從而調動企業提高效率、降低成本的積極性。價格上限監管避免了以往價格中詳查成本等復雜程序，給予被監管企業以提高效率的激勵。企業可以在降價競爭中形成競爭性均衡價格。價格上限監管是一個更有效的價格結構，它并不要求監管當局擁有充分的信息，或擁有與受監管企業一樣準確的信息，它是部分地依賴于市場來決定價格結構的管制方法，因此更有利于改善效率。
3.提供不競爭保證。本文建議政府對公路BOT項目提供不競爭保證，承諾在同一地區不設立過多的同類項目，以避免過度競爭引起投資者經營收益下降而影響投資回報，排除部門、行業的保護主義行為，為項目在建設、維護、經營、收益等方面打開暢通之門。這一承諾對于公路項目尤為重要，但政府不宜直接承諾投資回報率，否則政府直接承擔投資風險，而投資者則無任何風險壓力，政府提供的不競爭保證是一種間接的投資回收保證。例如，在英法海底隧道項目中，英法政府對承建英法海底隧道項目的歐洲隧道公司提供了33年內不建造第二條橫跨英吉利海峽的交通設施的保證。上海市政府對延安路隧道項目也作了類似保證。
4.激勵準入機制。依據交通部的《經營性公路建設項目投資人招標投標管理暫行規定》：“投資人凈資產不低于項目估算投資35%”。在項目實際操作過程中，政府部門一般要求投資申請人的凈資產不得低于本項目總投資的35%.然而很多潛在投資人無法達到這個標準，本文認為，針對那些經濟效益一般，但社會效益較好的公路項目，如果政府可以部分注入資本金，可以起到“藥引子”的作用，例如政府注入相當于項目總投資的5%資本金，這樣投資人的凈資產需要就只相當于項目總投資的30%，對投資人準入要求在一定程度上有所降低，從而達到吸引投資人的目的，對于公路建設推廣BOT融資方式也具有一定的實際意義。本文的建議目前還只是初步構想，具體的實現細節有待進一步的研究。
5.擔保約束制。本文通過借鑒加拿大政府投資工程要求提供三類擔保的方式，提出擔保約束制，具體包括：（1）投標擔保。投資人投標時，按投標價格的一定比例提供擔保。其目的是確保中標的投資人按中標價格簽訂特許經營合同。（2）履約擔保。項目公司與政府簽訂特許經營合同時要提供履約擔保，其目的是確保項目公司履行特許經營合同。（3）付款擔保。由項目公司提供，其目的是確保項目資金能按時到位。
（六）確立監管制約機制
監管者在依法監管的過程中，其監管行為必須同時受到有效的監督和制約，其目的是為了保證監管者依法履行職責，避免其產生越權、濫用權力、執法不公、不作為、腐敗等損害投資人、公眾利益的行為。本文建議建立嚴密完善的監督制約機制。有授權就必須有制約，制約和監督都是權力的約束形式，而制約則更多地是從權力結構的內部著眼。因此，首先要以權制權，即通過行政權力的適度分散與平衡，達到相互制約。當一種行政權力的行使超過其合法限度時，就會立即引起其他相等權力的自行制止與限制。其次要依法制權，即以法制化的規則和程序制約行政權力，使掌握行政權力的人只能在法定的范圍和程序內行使權力。再者要以責制權，即權利要與責任對等，有什么樣的行政權利，就要負什么樣的責任。明確監管人員的責任和義務，實行“首問責任制”，制定嚴厲的懲戒措施，由上級行政機關或專門監督人員對下級行政機關或人員的監管行為進行監督。明確各部門的權限，各司其職，各負其責。
與此同時，充分發揮社會監督的重要作用。首先，新聞輿論監督主體在宣傳社會性管制法規、批評、揭露損害社會公眾利益的行為、督促有關國家行政管理機關和司法機關履行社會性管制職責等方面都發揮相當重要的作用；其次，性質各異的社會團體在社會監督方面發揮著重要作用，如消費者協會在保護消費者權益方面十分活躍；最后，社會公眾是社會監督的基礎，要通過宣傳教育，增強社會公眾的產品質量和環境保護等意識，自覺、主動地對所見所聞的各種損害社會公眾利益的行為進行監督。
（七）加強政府監管隊伍的建設
監管人員是政府監管職能的履行者，監管人員的整體素質和監管隊伍的合理構成直接關系和影響到監管的成效。BOT方式在項目建設的資金籌措、合同談判、項目實施、合同糾紛解決等方面，都有一套獨特的運行規則和辦法，需要專門的人員來實施和管理。為適應BOT項目融資的需要，本文建議從以下方面加強政府監管隊伍的建設。
1.對監管人員進行BOT相關專業知識的培訓。應該邀請國外專家對專業人員進行培訓，就BOT方式的知識體系作一些比較具體、細致的介紹，其中，特別要就國際上運行比較成功的，以及嚴重失誤的BOT典型案例，作一些深刻的剖析與研究，注意監管人員之間的交流與互動，提高監管人員的專業素質。此外，還可以選派專業人員赴國外考察和學習，深入了解BOT從項目立項、招投標到建設、經營、移交等全過程的運作情況，學習相關經驗和教訓，了解各國政府對BOT項目的監管辦法。
2.優化監管隊伍的結構。我國政府對BOT項目監管隊伍的構成過于單一化，還應該配備有相應比例的富有經驗的技術、法律和金融顧問，以發揮其各自的能力、特長與優勢，使政府部門在采用BOT方式的過程中做到心中有數，掌握更大的主動權，從而達到更好的監管效果。
3.組建專門的項目談判小組。BOT項目的特點是周期長，特別是開發和談判階段的時間長，因此政府主管部門務必認真挑選談判人員，組建專門的談判小組，明確授權其談判并執行BOT項目及辦理核準和許可事宜，并確保談判小組成員不更換，直到融資結束，這將確保政府的立場前后一致，使投資人相信政府對該項交易的決心。如果政府對同一項目指派的談判人員頻頻更換，不利于政府對公路BOT項目的有效監管，也不利用項目的運作。
4.加強監管隊伍的廉政建設。遵照黨和國家有關規定，認真抓好監管隊伍的廉政建設，實行廉政責任制，強化約束機制，開展經常性監督檢查。監管人員要始終堅持把人民的利益放在第一位，嚴格執行各項規定和紀律，廉潔奉公，恪盡職守，一身正氣，兩袖清風，筑牢思想道德防線。在監管工作中，務必保持清醒的頭腦，不為金錢、人情所動，不為物質利益誘惑。不斷增強監管隊伍的戰斗力和凝聚力。
四、結論
政府對公路BOT融資項目的監管在我國屬于探索階段，可以借鑒的只是過去幾十年項目管理中的一些評價、監測等方面的經驗做法，以及早期BOT試點項目的經驗總結，但明顯已不能滿足當前的需要。本文通過對我國公路BOT融資項目實施、監管現狀的分析、研究，力圖提出具有針對性的、可供操作的加強政府對公路BOT融資項目監管的措施和建議，以促進我國BOT項目監管在理論、實踐上取得進一步的完善。為此，本文得出如下結論。
1.發達國家BOT融資項目的監管實踐和理論，對我國當前和今后的實踐和理論具有借鑒意義，但我國畢竟有獨特的國情和歷史背景，必須將二者結合起來，才能摸索出一套更適合我國國情的政府對公路BOT融資項目監管模式。
2.公路BOT融資項目監管法制化是項目監管得以順利進行的基礎，必須建立適合我國國情的項目監管法律體系，以指導、規范項目實施和項目監管，做到項目實施和項目監管都“有法可依，有法必依、違法必糾”。
3.公路BOT融資項目監管體系必須完備，必須賦予監管機構一定的執法權限，而且必須與項目決策相結合，才能保證項目監管不流于形式，才能保證項目監管的權威性。
4.公路BOT融資項目監管的內容必須涵蓋項目的全過程，從立項準備階段一直到投產運營和移交階段，只有全過程跟蹤，才能切實起到監督、糾誤的作用，才能保證項目監管的有效性。
5.公路BOT融資項目監管的方法應該多樣化、定量化、科學化，在注重定量分析評價的同時，不能忽視利用經驗、知識的綜合評判，同時，應當充分利用現代信息手段，利用電腦等高技術平臺，促進監管基礎工作的自動化。
參考文獻
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