3號文件如果能夠真正落實下來，對違反規則者嚴厲處罰，那么，中國的土地使用效率就會提高

　　新年伊始，國務院出臺了《關于促進節約集約用地的通知》（以下簡稱為3號文件）。通知強調，為了切實保護耕地，就得大力促進節約集約用地，走出一條建設占地少、土地利用效率高、符合中國國情的土地利用新路子。文件認為，節約集約用地是民族生存的根基，是國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是中國必須長期堅持的一條根本方針。3號文件將對房地產市場產生巨大影響。

　　提高土地使用效率刻不容緩

　　可以說，土地與銀行信貸是房地產市場發展與繁榮的核心。特別是在土地公有及銀行信貸政府嚴格管制的情況下的中國，土地與銀行信貸政策對房地產市場的重要性更為明顯。所以，近幾年來，對內地房地產市場的調控一直都是在土地與銀行信貸管理上。但是，由于對土地與銀行信貸管理的理解不同，出臺的政策也有所不同，達到的效果自然差距很大。比如，銀行的信貸政策直到2007年下半年才觸及問題的核心所在（即對投資與消費進行區分，在此基礎上采取不同的價格）。對于土地，盡管這幾年來，政府出臺的政策不少，但實際存在的問題與政策要求仍然差距很大。3號文件的出臺就是要縮小這種差距。

　　3號文件的重點與新意表現為三個方面：一是如何提高土地使用效率；二是對閑置土地采取嚴格處罰政策；三是對違規用地禁止銀行金融支持。

　　3號文件重點強調了土地的使用效率問題，并出臺相關規定來保證土地使用效率提高。事實上，任何國家的土地都是既定的，它不能多，也不會少。因此，如何更有效率地使用既有土地，是每個國家經濟得以發展的根本所在。這幾年不少人一直在說，房價上漲是由于住房供應過少，因此，政府就得拍賣更多土地來建造住房，增加供給，以此來調整房價。但土地供給增加了，住房價格卻越來越高。也就是說，這幾年土地供應的快速增長，沒有解決房價快速上漲問題，房價上漲速度反而更快了。為什么？一是土地使用效率問題，即不少拍賣出去的土地并沒有生產出可出售的住房。二是對住房的界定問題。如果住房是投資品，而且這個房地產市場的風險又有政府隱性擔保，加之銀行低利率政策及信貸便利，豈能不吸引人進入房地產市場投資？這時，對住房投資需求是無限的，有效供給根本就無法滿足這種投資需求，房價豈能不漲？

　　在中國，深圳應該是規劃比較好、土地使用效率較高的地方，但與香港相比仍然差距很大。香港的土地開發了一百多年，僅用去了22%，但深圳的土地如果按目前開發進度，五年后就沒有了。再看看北京，盡管北京的土地是上海的6倍，但能夠產出上海房地產產值的6倍嗎？北京的情況如此，其他二線以下城市土地使用效率就更低了。因此，3號文件的出臺對內地土地使用效率的提高是十分重要的。既然要集約型用地，提高土地使用的效率，那么，未來各個城市土地拍賣就得采取嚴格措施，做好土地使用長期規劃。

　　土地自然增值收益應歸國家

　　提高土地使用效率應該注意以下幾個問題：一是土地產權界定與產權保護，二是土地溢價如何來分配。

　　中國目前有兩種土地所有權：國家土地與集體土地。國家土地所有權表面上是土地公有制，但土地的產權界定在國家身上，這就面臨著公有產權虛擬性問題。因為，國家并不是一個具體的產權主體，而是必須通過一級級政府機構中的人來行使公有產權。這樣就必然導致產權運作中嚴重的委托代理問題。在這種情況下，土地產權運作的成本與收益就無法體現在產權所有者身上；反之，土地運作代理人則能夠通過手上的權力，把土地運作收益地方化、單位化甚至個人化。目前，中國土地市場腐敗、土地財富掠奪、小產權房等問題，無不源于這種土地所有權委托代理問題。可以說，中國的土地問題如果不能夠從這根子上入手，要讓中國土地資源有效配置是不容易的。

　　此外，作為一種國際慣例，無論是土地公有制還是私有制，地盡其利、地利共享是現代文明社會政府基本的政策目標。即使是土地私有制國家，如果私人違反國家賦予土地財產權之社會目的，或較有私人用途價值更高的公共目的需要時，國家將行使最高支配權利，對私人土地所有權進行限制，使土地資源能夠實現公共利益及社會職能，達到社會公平公正的理想。也就是說，土地在國家支配權下，民眾自由管理、使用、收益、處理其土地所有權，這是土地完全所有權的性質。但是，土地價值與個人不動產、投資環境改善和反映社會整體價值具有不可分離性，為了顧及社會公平性原則，對于非個人投資努力而來的土地增值部分，應以賦稅手段收歸國有。

　　也就是說，按照國際慣例，即使是在土地私有制國家，土地溢價可以分為個人或企業改善增值部分及自然增值部分。對于前者，由于是個人或企業投資，增值部分自然歸投資者所有。但對于后者，這一部分的土地溢價是非資本利得，其溢價不應該歸個人或企業所有，而是要歸國家所有。

　　土地稅收制度缺陷是房地產業混亂之源

　　就目前中國的土地市場來看，由于相關稅收制度不健全，過高的土地溢價導致內地土地市場投機炒作嚴重。可以說，中國的土地稅收制度存在嚴重缺陷，這是中國房地產市場秩序混亂的根源。3號文件就是要對此進行調整，但這仍不夠。

　　政府對內地土地的管理，不僅在于如何保證土地使用效率，更重要是通過有效的土地稅收制度，把不是靠個人或企業努力所獲得的溢價收歸國家。不少人一直在強調房地產市場的國際慣例，但為什么在這一點上不按國際慣例行事呢？在土地私有情況下，自然的土地溢價都能夠收回國有，那么，在土地公有制情況下，為什么就沒有一種有效的稅收制度讓土地及不動產的自然溢價為國家所有呢？這就是我們的土地稅收制度不足了。

　　當然，在3號文件中，也要求了各地政府嚴格執行閑置土地處置政策。比如，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應采取改變用途、等價置換、安排臨時使用、納入政府儲備等途徑及時處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。這些規定無論對土地炒作、囤地的房地產開發企業都將產生重大影響。目前，關鍵是如何讓這些政策落實，不讓這些政策被地方政府化解。大家可能記得，2004年所謂的“8？31”大限，不僅沒有保證土地公平公正的合理交易，反而成了各地政府大量低價格出讓土地的契機。

　　從對閑置土地的處罰規定上，我們看到了政府對房地產市場整頓的決心。在目前內地房地產市場存在許多制度規則缺陷的情況下，盡管房地產開發商一直在利用這些缺陷大獲其利，但政府也在不斷對政策進行修改與完善。因此，內地房地產市場回歸理性只是時間問題。

　　總之，3號文件對房地產市場的影響會很大，問題是這個文件如何落實與實行。如果這個文件能夠真正落實下來，對違反規則者嚴厲處罰，那么，中國的土地使用效率就會提高，內地房地產市場也會出現大的改觀。