“史上最牛釘子戶”之后，重慶再一次成為公眾矚目的焦點。這一次同樣與土地使用權相關。7月初，重慶市工商局出臺新政，允許該市農民以土地承包經營權直接入股設立企業。

　　作為國務院新晉加封的統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶擬通過此舉探索出一條農村土地流轉制度改革的新路子。

　　農地直接入股

　　對于重慶市長壽區石堰鎮雨臺村莊稼漢李富貴來說，今夏注定是漫長的，倒不僅僅是因為不時來侵擾的暴雨。

　　“聽上頭政策，地可以買賣了。不知將來會不會土地兼并，胡漢三是否還會回來。”老李頭憂心忡忡，早年殘存的父輩給地主扛長工的記憶不時撥剌著他的神經，以致他對新的土地政策有些誤解。

　　7月1日，重慶市工商局發布土地新政，允許農地直接入股，設立農民專業合作社、有限責任公司和獨資、合伙企業。目前，已經有幾撥外地客商到村子里來洽談，設立農業種植園，開設果品加工基地，發展“農家樂”等旅游項目。

　　重慶土地新政可以概括為“經營權入股”。而根據現行土地管理辦法，農村土地不允許出讓、轉讓，自然也不允許折價入股。

　　比老李年輕一輩的張建軍則對土地作價入股，設立農業公司充滿希望。張建軍在鎮上經營一家電器門市，農忙時節還要兼顧農活，門市處于半歇業狀態。“刨去化肥、農藥、種子和農膜，種地沒有效益。如果入股能獲得分紅，地我就不要了。”

　　對于張建軍等年輕一輩“聒噪”土地入股的“不肖”行為，老李十分氣憤，認為“年輕人沒經過世面，公司賺了賠了的不靠譜。”

　　老李的擔心并非沒有道理。目前，社會統籌強制保險并沒有在農村推行，勞動力供給大于需求，農村有大量隱性失業人口，土地承擔了一定的社會保障功能。入股是投資行為，而任何投資行為都有虧損風險。如果公司破產進行債務清償，作為農民入股的土地承包權，也必然會轉讓到債權人手中去。

　　具體執行上，農戶集體作為出資方，選舉管理人員進行公司運營由于農戶對于現代企業制度理解不夠深入，管理層的道德風險不容忽視。現在，農民獲得承包權不支付成本，如果監管缺失，公司假破產，“投資方”和“債權人”唱雙簧，套取土地，覬覦變更用途獲益的現象將不可避免。

　　但重慶試點還是對農村土地產權改革進行了有益的嘗試。作為直轄市，并晉升為“統籌城鄉綜合配套改革試驗區”，重慶高調提出農村土地流轉的改革方案，對全國的意義自不待言。有輿論認為，繼土改、包產到戶之后，中國第三次土地革命正在重慶胎動。

　　重慶試點的局限性中國土地實行兩元制，農村土地集體所有，城市土地國家擁有。農地在轉為非農用地時，只能通過國家征收征用的模式來進行，農地產權也會從“集體所有”變更為“國有”。在重慶試點中，土地總面積不變、耕地性質不變、糧食產量不變是農地經營權入股的前提條件。

　　上海金融與法律研究院研究員李華芳認為，經營權入股雖然為農戶提供了一個討價還價的機會，但實際上這一要價空間并不大。因為要保持土地性質不變，最多可能是采用農村合作社或者農業公司來發展農業。對于邊際收益更高的商業和工業用地的征用而言，此次重慶模式并沒有推陳出新，給農戶更大的權利。

　　李華芳承認重慶模式確有可取之處，在西部大開發的語境之下，承包經營權入股，除了能增強“有恒產者有恒心”之意外，也能啟示西部開發當依靠當地的內生性力量，包括當地的勞動力和土地等。但在中國，農村和農業部門的收益長期低于城市和工業部門的收益，如果農地流轉新模式并不能使農戶在土地產權變更過程中獲得更高收益，那么，這一政策調整依然是換湯不換藥。

　　李華芳同時告訴記者，重慶土地承包經營權直接入股的最大意義在于，通過農村集體經濟組織的代言，增強農民在各種經濟活動中的話語權和博弈能力。但一旦遭遇變更土地性質的征地，農戶依然沒有辦法參與討價還價。重慶模式固然有可取之處，但“問題依舊在，局限未松動”。

　　提高補償不如界定產權

　　重慶農地流轉改革并非首吃螃蟹。早在1992年，佛山市南海區就嘗試農村土地承包權入股，并比當下重慶方案更進一步，南海農地入股可以變更土地用途。

　　南海的做法是，在不改變土地所有權性質的前提下，將集體土地進行統一規劃，然后統一以土地或廠房出租給企業使用；集體只經營土地、廠房，不經營企業，只謀求土地增值，避免因集體辦企業帶來產權糾紛；農民手中擁有股權證，根據入股進行分紅。

　　除了南海，在深圳、廣州、東莞和中山等地，這類做法也十分普遍，在當地農村經濟發展中起到重要作用，而且為政府廣為準允，至少是默許。截至2002年，在整個珠三角地區，集體建設用地占建設用地總量近50％。在長三角地區多個城市，集體經濟組織和農民以土地股份制方式分享農地增值收益的做法也不鮮見。

　　即便廣東和江浙等經濟相對發達地區的農戶享受到了土地工業化的收益，但和全國其他地區一樣，農村集體“所有”也并非是根本意義上的所有（占有、使用、收益和處分四種權能），最重要的處分權被剝奪。商業開發征用土地時，農戶不是所有權價格談判的主體，必須由政府“代理”。

　　北大中國經濟研究中心教授周其仁曾指出，加速的城市化——中國長期經濟增長的一個重要源泉——發生在含糊不清的農地轉讓限制條件下。

　　中央黨校研究室周天勇發表在2004年2月10日《中國經濟時報》上《維護農民土地權益的幾個問題》一文計算：“從1979年改革開放起，每年平均各種建設占用耕地按400萬畝計，二十五年共征用農村耕地1億畝，農民給改革開放以來的工業化和城市化提供了相當于10萬億的土地資產。而失地農民從土地上得到的補償最多不超過5000億。”

　　國務院發展研究中心農村部部長韓俊認為，農村與城市土地制度的存在，使政府成為農地轉變為城市土地的唯一仲裁者，它擁有從農村獲得土地及將之轉換給城市使用者的排他性權力。

　　現行做法對農民十分不利，因為它造成農戶不能分享自己的土地在城市市場產生的增值收益。與此同時，農戶所獲得的土地補償只與其農用價值相關，常常只是其農用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的價值。

　　在過往的農地征用糾紛中，補償額度通常不能讓農戶滿意，最終導致農戶上訪或者不愿意搬遷乃至做出其他過激舉動。李學芳表示，只要產權不清楚，沒有相關的法律加以保障，那么，補償是不可能公正的。“沒有一個農地產權交易的市場，就不可能有農地的市場價格，那又怎么可能有按照市價補償的可能性？解決征地環節矛盾的關鍵不在提高補償標準，而在界定產權。”

　　韓俊也認為，中國土地政策改革需要采取整合性方法，應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下，采取穩健的步驟來整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理，減少政府對城市土地一級市場的壟斷。