［摘  要］根據國家“十一五”農村公路發展規劃的要求，農村公路建設尚需要投入大量的資金。在減免農業稅、取消“兩工”的背景下，農村公路建設的資金從何而來成為一個非常重要的問題。本文通過對農村公路這一產品的特征分析，明確指出農村公路的經濟學屬性是由政府提供的公共產品，從而提出農村公路建設應構建一個以政府為主體、民間組織、企業和國際機構共同參與的資源動員機制。

　　［關鍵詞］農村公路　融資　模式

　　國家發改委在2004年4月召開的《全國農村公路建設規劃》（草案）論證會上提出，為加快農村公路建設步伐，交通部將實施“五年千億元規劃”，即在“十一五”期間國家將投入一千億元人民幣，力爭到2010年中國東部地區所有具備條件的行政村、中部地區百分之八十以上的行政村、西部地區百分之九十以上的鄉鎮都能通瀝青路或水泥路；同時，所有具備條件的行政村都通公路。但是，在全國200多萬個自然村莊中，除去那些村莊規模太小、戶數少、人口少的零星村莊和修路難度太大的深山區村莊以及已經修筑了硬化路面的村莊外，現階段有緊迫修路要求和修路價值的村莊共100萬個左右。每個村莊大體需要修建2～4公里硬化路面。按照現行平原地區4級鄉村公路投資標準，每公里硬化路面需要投資15萬元左右，總投資3000億至 6000億元人民幣。

　　完成“十一五”農村公路規劃和建設的資金需求量和投放量之間有著巨大的差額，完善我國農村公路建設的錢從哪里來，目前的融資渠道能否滿足這一需求？這是擺在我們面前的一個迫切需要解決的問題。

　　一、目前我國農村公路建設的融資渠道分析

　　當前，農村公路建設籌集的資金主要來自財政投資、農民集資（包括以工代資）、銀行貸款、社會團體投資等渠道。

　　1.財政投資

　　長期以來，我國農村公路建設投資的主要主體是國家和地方各級財政，但是實際上各級財政投資于農村公路建設的資金也非常有限。

　　一是由于國家財力有限。盡管多年來我國為建設和發展農村基礎設施投入了相當數量的資本，但是從財政支農的結構來看，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農村道路新建、修建項目的投資比例很小。尤其是近年來，我國財政赤字連續攀升，不可避免地會削弱中央政府對農村公路建設資金的投入。

　　二是由于鄉鎮嚴重負債。隨著“大一統”的財政體制被“分灶吃飯”的財稅體制取代后，農村公路建設主要由縣鄉（鎮）財政負擔。然而，我國縣鄉（鎮）財政收入占GDP的比重在逐年下降，并且鄉（鎮）財政現在負債十分嚴重。例如，河南省商丘市駱集鄉2004年鄉財政歷史債務累計達1300萬元。這1300萬債務多數是當年“普九”和修鄉村道路欠下的。當年210萬元的財政收入相對于巨額的債務負擔只是杯水車薪，不可能再用于當地的公路建設投資。

　　2.農民籌資、以工代資

　　一直以來農民籌資、以工代資是農民參與農村公路建設的主要形式，特別是鄉、村兩級公路建設的最主要資金籌措方式，為我國農村公路建設發揮了巨大的作用。尤其是以工代資的形式，其報酬遠遠低于付出，使農村公路建設成本大大降低。因此以工代資在農村公路建設資金構成中占絕大多數份額。但隨著“三農”問題的日益嚴重，黨中央、國務院為了使農民得到休養生息，對農村、農業、農民采取了“多予、少取、放活”等一系列惠農政策，取消了農村勞動積累工和農村義務工（兩工）。并且在《中共中央 國務院關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》中進一步明確提出繼續加大“兩減免、三補貼”等政策實施力度，減免農業稅、取消除煙葉以外的農業特產稅。

　　減免農業稅后將直接削減鄉鎮的財政收入，如河南省商丘市駱集鄉2004年鄉財政收入210萬元，其中98%是農業稅。減免農業稅后，該鄉鎮幾乎沒有了財政收入的來源；取消“兩工”不僅使得過去主要依賴“兩工”興建的農村公路嚴重毀壞后無力修復和管理，而且在鄉財政銳減無力顧及農村公路建設的情況下，急需修建的農村公路不可能通過“以工代資”的方式新建。

　　3.銀行貸款農村公路建設項目主要服務于農村、農業、農民，而農業屬于弱質產業，相對資金收益率低，從而使得農村公路建設項目的償債能力差，銀行往往不愿對其發放貸款。尤其是隨著金融改革的深入進行，國有商業銀行都在撤離農村市場而轉向城市市場，農村金融的供給越來越短缺。而農業發展銀行等作為向農村基礎設施建設貸款的政策性銀行，自身的融資渠道尚未拓寬，資金來源渠道狹窄，融資成本較高，投資能力有限，使之仍然不能成為農村公路建設的主要資金來源。

　　4.民間投資多年來我國一直以政府為投資主體的投融資體制，形成了投資主體的單一化。當前我國農村公路建設中雖然有一定數量的民間投資，但其比重過少，不具有普遍性。加之民間參與基礎設施建設缺乏成熟的項目法人運行機制，使農村公路建設難以吸納大量的社會閑散資金，實現投資主體的多元化。再者農村公路建設回報率低、風險性高，又缺乏激勵機制和有效的配套政策支持，當前要吸引民間資金進入農村公路建設領域仍然舉步維艱。

　　由此可見，現有的融資方式不能滿足 “十一五”農村公路規劃和建設的資金需求。這就要求我們轉變觀念，將市場經濟的理論應用于農村公路建設領域，大力拓寬融資渠道，創新融資方式來彌補我國農村公路建設中的資金缺口。

　　二、農村公路的特征和屬性

　　1.農村公路的特征

　　一是社會性。“要想富，先修路”是多年來經濟發展過程中理論和經驗的總結。目前，農業收入仍占農戶收入的主要部分，農戶收入主要依賴于農業的事實加劇了農戶對農業基礎設施投資的需求，尤其是對公路等基礎設施的需求。事實也表明，農村公路的改善對促進農村地區的經濟、社會發展有著重要的作用，有利于優化生產要素的配置，促進農產品流通，從而提高農村地區的經濟發展水平，增加農戶的經濟收入。

　　二是公益性。產品在生產或交易過程中會給產品購買方之外的第三方帶來影響，經濟學中一般把其稱為外部性。外部性有正、負之分，農村公路基本屬于能夠帶來正的外部性的產品，也就是其“公益性”。農村公路對所有的農戶都有積極的效用：方便農戶的出行，節省時間；便利農產品的運輸，降低勞動強度。

　　三是共享性。一個人在使用農村公路時不能對其獨占，而排斥其他人使用，或者排除他人使用的成本過高、技術不可行。因此農村公路通常是供所有的農戶使用，即農村公路具有共享性。經濟學中常常把難以阻止他人共同消費某種產品的現象稱之為“搭便車”，或者說這種產品的消費具有非排他性。

　　四是投資規模大、經濟效益低。雖然農村各個村莊之間修建公路的投資規模很小，但是要在全國絕大多數村莊基本形成農村公路網，投資規模將是十分浩大。如前文所述，資金投入將達到3000億至 6000億元人民幣。與大規模的投資相比，投資于農村公路的經濟效益很低。主要是因為農村公路主要服務于農業，滿足農戶的生產和生活需要。農村公路的服務對象的特殊性決定了其經濟效益低下。

　　2.農村公路的經濟學屬性

　　根據經濟學中對基礎設施分類的統一界定，農村公路的社會性、公益性、共享性特征決定了其經濟學屬性是一種公共物品；投資規模大、經濟效益低的特征又說明了農村公路是非經營性的，不可能爭取到盈利性質的商業信貸，而只能是在市場失靈的經濟領域內由政府這只看不見的手來提供和管理。

　　三、未來我國農村公路建設的融資渠道展望

　　農村公路建設是發展我國農業的基礎，也是整個社會經濟活動的基礎。農村公路的特性決定了其投資過程中政府的主導地位。并且，農村公路建設的投資規模大，建設周期長，經濟效益低，應該調動多方社會資源，爭取更多的公益性團體的支持。從而構建一個以政府為主體、民間組織、企業和國際機構共同參與的資源動員機制，將更多的資金用于改善農村公路建設。除了現有的融資渠道之外，在未來我國農村公路建設中，應注重以下融資渠道的開拓。

　　1.政府債券

　　一是國債。農村和城鎮相比較而言，首先農村公路建設的經濟效益低下，致使可利用的資源非常有限；其次農村對公路的需求非常迫切，農村公路建設的社會性更強，需要政府給予強有力的支持。因此，國債是農村公路建設籌資的一個重要渠道。但是，隨著我國積極財政政策的逐漸淡化，國債規模不可能大幅擴大，建議進一步增加國債用于農村非盈利性基礎設施建設的比重。

　　二是地方政府債券。對于我國是否可以發行地方債券為地方基礎設施建設籌措資金，社會中還有諸多爭議。但是，非經營性的農村公路建設具有很強的外部性，社會效益明顯，對當地的經濟發展、財政增收和社會進步有著巨大的推動作用。而且中央2003年、2004年分別代地方發行債券250億和150億，實際上已在對地方發行政府債券進行逐步探索。只要項目選擇得當，監管到位，完全可以允許地方適度發行債券以發展農村公路建設。

　　2.慈善基金

　　自古以來我國就有豐厚的慈善文化土壤和堅實的慈善事業社會根基，建國后慈善事業得到迅速發展，現在其發展條件則更為優越。一方面農村公路所具有的社會性和公益性特征使其符合慈善基金的扶持對象；另一方面隨著我國政府將慈善事業正式納入新型社會保障體系，明確捐贈在稅收等方面的優惠政策后，越來越多的企業單位開始關注和支持慈善事業，我國的慈善基金來源將會越來越廣泛。慈善基金未來廣闊的發展空間為農村公路建設籌資提供了新的方向。

　　3.福利彩票

　　在當前各級政府財力有限的情況下，發行福利彩票不失為一種可行的籌資方式。自1987年以來，全國累計發行福利彩票和體育彩票約為360億元人民幣，為我國各項事業的發展提供了有力的資金支持，初步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的管理監督體制和發行銷售體系。但在農村基礎設施領域發行福利彩票還是空白。我國居民手中的儲蓄存款將近6萬億元，支付能力充足，發行福利彩票的市場潛力巨大。如果每年增發300億元農村公路建設彩票，扣除發行費用和返還獎勵部分至少能籌集到150億元，然后把這些資金用于農村公路建設，無疑會產生巨大的經濟效益和社會效益。發行農村公路建設福利彩票無疑是一種“公益事業社會辦”的好辦法，

　　4.爭取更多的國際扶貧開發項目

　　為了籌集更多的農村公路建設資金，政府及民間扶貧機構和社會保障機構還必須進一步與世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國開發計劃署以及其他國際雙邊及多邊組織進行廣泛的溝通與合作，以此拓寬農村公路建設的低成本資金來源渠道。（收稿日期：2006-02-24）

　　參考文獻：

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