［摘 要］收費公路，即“貸款修路，收費還貸”公路，是在政府財力難以滿足公路建設的巨大資金需求的情況下，為了多渠道籌集公路建設資金而出臺的一項特定政策。筆者認為，“貸款修路”只是一種形式，而“收費還貸”，即通過向車輛使用者收取通行費來歸還所籌集的公路建設資金，才是政策的核心。本文結合浙江省收費公路的稅收狀況，論述了收費公路稅收的特殊性，提出收費公路的稅收應成為有專項用途的稅種。
［關鍵詞］收費公路 稅收政策 探討
公路是國家公益性的重要基礎設施，公益性和基礎性是公路的基本屬性，公路的基本屬性決定了公路歸國家所有，理論上應由國家投資建設。但由于我國政府目前的財力還難以滿足公路建設巨大的資金需求，為了多渠道籌集公路建設資金，政府出臺了“貸款修路，收費還貸”政策。由此可見，實施公路（特別是普通公路）收費還貸政策，這只是政府在財力不足、公路建設壓力巨大的情況下采取的特定政策。對這個特定政策，筆者理解，“貸款修路”只是一種形式，而“收費還貸”，即通過向車輛使用者收取通行費來歸還所籌集的公路建設資金，才是該政策的核心。在建設和諧社會的今天，如何把握好該政策的執行，體現“執政為民、以人為本”的理念，就顯得更為重要。因此在制定收費公路所有相關政策的時候，都應緊緊圍繞這個核心，稅收政策也不應例外。基于這個觀點，本文試對收費公路目前實行的稅收政策進行探討。
一、我省收費公路的稅收狀況在收費公路稅收的問題上，我省基本上分兩個階段，第一個階段是1984年到1997年，第二個階段是1997年至今。
根據國家“貸款修路，收費還貸”政策，我省自1984年10月開始實施公路收費，1992年省政府及時地提出了公路建設“自行貸款、自行建設、自行收費、自行還貸”的“四自”方針，收費公路建設如火如荼。到1997年，在短短的六年時間里，利用貸款、集資和引進外資等多渠道籌集建設資金164.5億元，完成了普通公路“四自”項目93項，新建里程1948.6公里，從根本上解決了我省交通堵塞的狀況，改善了公路通達水平，大大改善了投資環境，極大地推動了浙江作為經濟大省和市場大省的快速發展。對“貸款修路，收費還貸”政策和“四自”方針，人民群眾高興，各級政府滿意。在這個階段，依據1988年交通部、財政部和國家物價局聯合制定的《貸款修建高等級公路（二級和二級以上的公路）和大橋公路橋梁、隧道收取車輛通行費規定》的第十條：“收取的通行費只許用于償還貸款和收費公路、公路構造物的養護及收費機構、設施等正常開支，絕不允許挪作他用”的精神，對普通收費公路基本上沒有實施征稅。
隨著公路交通狀況的進一步的改善，交通的矛盾已不再像以往那樣突出，于是收費公路的稅收問題逐漸擺上桌面。具有代表性的是1996年國家計委給武漢市計委的關于收費公路稅收問題的答復和1997年省地稅局給臺州臨海市關于收費公路稅收問題的答復，這兩個答復都表明了車輛通行費屬于納稅范疇。鑒于當時《中華人民共和國公路法》（以下簡稱《公路法》）尚未出臺，因此兩個答復文件在納稅對象上均未區別政府還貸公路還是經營性公路。
由于稅收涉及地方財政收入，因此當出現以上兩個答復文件后，對所有收費公路項目的征稅工作馬上在全省鋪開，特別是個別市、縣出于地方利益，甚至追繳以前年度的營業稅。這種局面引起了各級交通主管部門的強烈反響，也使金融部門和投資者產生了強烈的不安，在社會上產生了很大的爭議，一度影響了公路交通事業的發展。特別是出現補征的地區，完全打亂了正常的收費還貸計劃。
這種狀況到2000年10月15日財政部、國家稅務總局聯合頒發《關于車輛通行費有關營業稅等稅收政策的通知》（財稅[2000]139號）后才告一個段落，該《通知》明確規定，從2000年10月22日起，政府還貸公路，使用財政部門統一印（監）制的收費票據，不繳納營業稅。此前已征收的稅款不再退還，未征收的稅款不再補征；經營性公路按有關規定使用稅務發票，依法繳納各項稅收。從此我省收費公路的稅收工作步入有章可循，規范有序的階段。
但遺憾的是，由于各有關部門在對收費公路項目法人制認識上存在誤區，各級政府對政府還貸公路的法人主體一直未在組織機構上予以落實，使政府還貸公路項目的貸款至今沒有合法主體，以致我省大多數政府還貸公路項目為解決落實貸款問題，不得不成立項目公司，使政府還貸公路成為形式上經營性公路，使用稅務發票，承擔各種稅收。這種情況在湖州、衢州和杭州地區尤為突出。
二、收費公路稅收的特殊性國家稅務總局局長謝旭人在2005年5月27日《人民日報》上發表的《發揮稅收職能作用 促進和諧社會建設》一文中指出：“稅收是國家財政收入的主要來源，也是國家實行宏觀調控的一個重要經濟杠桿。和諧社會建設與稅收息息相關”。
也就是說，稅收具有兩大職能：籌集財政收入和具有調控經濟的杠桿職能。籌集財政收入的目的是為了使國家財政有足夠的能力保證公共支出（應該包括對公路交通事業的支出），促進社會事業發展，滿足人民群眾日益增長的物質文化需要；經濟杠桿的職能體現在稅收作為宏觀調控的重要工具，能有效地調節國民收入分配，引導資源優化配置，推進經濟持續快速協調健康發展，其共同的目的是為了建設和諧社會。
毫無疑問，收費公路的稅收政策也必須緊緊圍繞建設和諧社會這個中心。由于收費公路企業與一般企業不同，國家規定收費公路是有限期的經營企業，具有存在時間的階段性，與一般企業的永續性經營存在著巨大的差異，而這種差異恰恰是收費公路的基本屬性所決定的。國家出臺“貸款修路，收費還貸”這個特定政策，就是因為政府財政困難，無奈之下以增加車輛使用者的負擔為代價，來解決公路交通發展的不平衡。基于這樣的原因，政府各部門在制訂收費公路相關政策時都嚴格遵循這樣一個原則：盡量減輕車輛使用者的負擔，嚴格控制收費年限和收費標準。《公路法》和《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），在確定收費公路收費年限的問題上充分體現了這個原則。對政府還貸公路的收費年限，明確規定“按照用收費償還貸款、償還有償集資款的原則確定”，“最長不得超過15年”；對經營性公路的收費年限，規定“按照收回投資并有合理回報的原則確定”，“最長不得超過25年”。關于“合理回報”，交通部九號令《公路經營權有償轉讓管理辦法》第十一條解釋為“投資預測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資預測回收期的50%）”；2001年由浙江省交通廳、物價局、財政廳共同印發的《浙江省收費公路收費年限測算試行辦法》是這樣描述的：“經營性公路的年投資回報率為長期貸款利率平均水平加期望報酬率2%-3%確定。在確定年營運成本時，營業稅按實列支”。經營性公路的收費年限比政府還貸公路長的原因就是經營性公路需要取得投資回報和繳納稅賦。鑒于國家對收費公路的特殊政策，特別是收費公路（主要指普通收費公路）本身具有生存的歷史階段性，我們有理由認定，國家出臺對收費公路征稅的初衷不是為了籌集財政收入，而是旨在調節收入、調節分配。
但事實上我們不得不承認，對收費公路的征稅沒有完全起到調節收入、調節分配的功能，恰恰相反，當前是起到了籌集財政收入的功能。從上述國家相關規定中我們已經發現，與其它一般企業不同，經營性公路的稅賦形式上由經營者承擔，但實際上國家在確定收費年限時，充分考慮到經營者的稅賦，并通過延長相應的收費年限來補償經營者所支付的稅款，這就表明，收費公路稅收真正的承擔者仍是車輛使用者而不是經營者，征稅的結果無非是通過延長收費年限，繼續增加車輛使用者的負擔。而這部分稅收收入，大部分地區是作為財政一般性收入進行安排，并非專項用于交通公益事業。這就是收費公路稅收的特殊性。
三、收費公路的稅收應成為有專項用途的稅種根據收費公路稅收的這種特殊性，如何在維持現有稅收政策的基礎上，建立起一種良性機制，使公路交通事業的發展與社會經濟發展同步，使收費公路的發展更加適應構筑和諧社會的需要，這是本文研究的重點。
公路的基本屬性決定了“公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路”（《條例》第三條）。世界上大多數國家的收費公路占道路總里程的比例一般不超過1%，且收費公路中的高速公路占絕對比重。我國收費公路總里程目前已突破12萬公里，占全國公路通車總里程的7%，超過世界平均水平，也遠遠高于印度尼西亞、阿根廷和墨西哥等發展中國家，且高速公路的里程所占比重偏低。雖然這12萬公里總里程的收費公路，對緩解我國公路交通緊張狀況起到了非常重要的作用，但我們也應清醒地看到，收費公路占公路總里程的比重偏高、高速公路占收費公路總里程的比例失衡，其負面影響已經顯現，按照《條例》規定，對在建和已投入營運的收費公路項目進行規范的工作，已顯得十分艱巨和繁重，并面臨著資金嚴重短缺的壓力；而占93%的非收費的純公益性公路，又基本分布在經濟欠發達區域，要全面推進現代化建設進程，需投入大量的資金，加快改造完善。毫無疑問，加快這部分交通基礎設施的建設，堅持全面協調可持續發展，是當前交通工作的中心任務。我省近幾年的交通發展牢牢扣住這一環，加大了通村、通鄉及縣際公路的標準化、硬化和安全設施建設的資金投入，并加快了完善國道、省道、農村道路、港口、碼頭與高速公路連接的路網建設步伐，取得了可喜的成績。但由于交通規費收入還遠遠不能滿足公路交通發展的需求，政府性負債已逐年增加，公路交通事業發展任重而道遠。
要緩解公益性公路建設及收費公路規范清理的資金緊缺狀況，有必要創新思路，探索公路交通建設資金新的投入機制。針對收費公路稅收政策的特殊性，筆者認為，有必要將收費公路的稅收明確為專項稅，與車輛購置附加稅一樣，專項用于交通事業，當前主要解決收費公路規范清理的資金需求，長遠致力于公益性公路的建設與養護投入，在真正意義上建立起“取之于路，用之于路，以路養路”的良性循環機制，確保“十一五”期間公路交通事業全面協調可持續發展。（收稿日期：2005-12-08）
