電子商務是新生事物，它的發展與規范處在兩難之中。離開規范去發展，發展中的不健康因素將難以得到有效抑制；先規范后發展，又有可能冒各種謬誤觀念束縛新事物發展的風險。國家工商總局《網絡商品交易及有關服務行為管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，正處在這樣一個敏感的路口。從目前電子發展階段及網絡購物交易額約為全年社會商品零售總額3%等情況來看，政策出臺時機具有相當超前性。看得出，在推動立法立規工作中，國家工商總局下了很大決心。《辦法》對中國電子商務發展，將起到怎樣的作用，將由歷史評價，不是本文的任務。這里主要談一談，電子商務未來發展將對工商行政管理提出怎樣的挑戰，要求怎樣的轉變。

　　電子商務不僅是眼前所看到的交易行為，而且是新商業文明發展的一部分。對市場的規范者來說，這意味著兩大變化，一方面，規范對象發生變化：一是市場主體發生變化；二是市場本身形式發生變化；三是市場所配置的資源發生變化。另一方面，規范方式發生變化，一是政府在加強執法監管的同時，要向服務方向轉變，堅持把服務發展作為第一要務；二是政府要把管不好、管不了、不該管的事，交給社會，加強行業自律，共同治理，共擔責任。

　　一、工商行政管理規范對象變化的時代特點

　　現有工商行政管理體制，是傳統商業文明上層建筑的一部分。現有工商行政管理法規，是針對傳統工商活動的規范。在新商業文明背景下，工商行政管理體制如何調整是個新課題。

　　（一）市場主體的變化

　　工商行政管理要對市場主體準入行為、交易行為、競爭行為和退出行為進行全程監管，首先需要界定管理對象，哪些政府該管，哪些政府不該管；不該政府管的，該由誰管。為了避免行政規范落后于發展形勢、發展需要和發展趨勢，提前充分考慮市場主體本身發生的質變，是非常重要的。

　　在傳統工業化社會中，企業是市場主體；在新商業文明中，自然人成為市場主體的情況會越來越多。我們既要預見到新舊商業文明交替時期企業與自然人共同成為市場主體的情況發生，甚至還要預想到將來自然人成為主要的市場主體也有可能。

　　我國工商行政管理的對象，有個歷史演化過程。過去，在傳統計劃經濟思路下，管理對象主要是自然人和家庭經營，為的是抑制市場經濟因素；改革開放以來，管理擴展到統一市場，包括國有企業和民營企業，實際轉向的是企業。然而，隨著互聯網興起，自然人在經營中的地位呈上升勢態，帶來了新情況。

　　電子商務適合在家辦公，越來越多的自然人和家庭從事經營活動。例如在江蘇省徐州市沙集鎮東風村，1000戶農民中，有600戶從事板式家具業務的網店經營，收入規模達到3億。其中，多數農民以自然人、家庭經營的主體形式從事電子商務。東風村電子商務市場主體中，現實中就出現了自然人主體為主，企業主體為輔的情況。另外，據《互聯網周刊》家庭實驗室2008年3月進行的一項375個樣本的全國性調查。有72%的受調查者相信，在家辦公將在十年內流行。在這72%的在家辦公支持者中，18歲以上的無收入者（在校大學生）和30歲以下參加工作不久、收入在3000元以下的低收入者，對在家辦公的信心，明顯高于前后、上下區段人群。因此可以基本斷定，80后、90后將在十年內投身SOHO浪潮，成為我國在家辦公第一代。

　　新商業文明最終趨向的形態是生產生活一體化，隨著自然人兼業、在家辦公（SOHO）、農村乃至城市家庭經營、學生在校經營等情況越來越多，以往工商行政管理對象與實際的市場主體間的錯位就會越來越大。

　　傳統工商行政管理的對象主要是企業和個體工商戶，《民法通則》將個體工商戶和農村承包經營戶歸類為公民（自然人）。其中，個體工商戶可以進行工商登記，而對自然人從事電子商務如何規范，就成為新的問題。國家工商總局的《辦法》規定“通過網絡從事商品交易及有關服務行為的自然人，應當向提供網絡交易平臺服務的經營者提出申請，提交其姓名和地址等真實身份信息。具備登記注冊條件的，依法辦理工商登記注冊。”同強制登記比較起來，《辦法》有了明顯改進。至少緩解了電子商務從業人員迫在眉睫的危機。然而，什么叫“具備登記注冊條件”，有專家理解為這是自愿登記，這在文字上留有很多解釋空間。

　　其實。自然人有內在利益動機則可能轉化為法人。例如，可以從承擔無限責任轉向有限責任，從小規模到做大、做正規，主動進行工商登記。硬性要求自然人進行工商登記既不合情理，也不符合趨勢潮流。同時，登記注冊只是一種管理辦法。對自然人的管理，還有網絡交易平臺服務的經營者管理和市場本身自治可選擇，可以借鑒“行業和企業自治優先的原則”處理。

　　要鼓勵各地方工商行政管理創新。例如，國家工商總局《支持服務新疆跨越式發展和長治久安的若干意見》中規定，允許高校畢業生、農民工和困難群體將家庭住所、租借房、臨時商業用房等作為創業經營場所。不同地區應根據自己的實際，在經營場所方面，對自然人從事電子商務采取類似的靈活政策。

　　（二）市場本身的變化

　　當前的工商行政管理主要是針對邊界明確的企業在扁平化的市場中的活動進行監管。未來電子商務改變了這種情況，一是企業與市場的邊界模糊了；二是市場本身形成基礎業務與增值業務交叉補貼的雙邊、雙層市場。

　　網絡是介于市場與企業之間的第三態組織，它既具有市場的扁平化特征，又具有企業的結構化特征。它不像企業，是因為它扁平；它不像市場。是因為它結構復雜。這是一種新的市場結構。從實踐看，網絡的結構，往往表現為基礎業務與增值業務交叉補貼的雙層市場、雙層經營結構。

　　這種變化帶來工商行政管理的不確定性。例如對于低于成本定價來說，免費模式的實際情況是基礎業務免費而增值業務收費，固定成本投入與邊際成本投入的主體可能是分離的，由此形成的市場秩序與單一的扁平化市場的秩序有很大不同。

　　連帶著，免費模式的市場行為既不是壟斷又不是競爭，但又不像物質生產條件下的壟斷競爭，而是一種特殊結構的壟斷競爭，是基礎業務壟斷（或自然壟斷）與增值業務高度競爭形成業務互補。這也對工商行政管理帶來新的問題。

　　（三）市場配置資源的變化

　　另一個變數較大的管理對象是信息資源。以往工商行政管理面對的市場資源，主要是物質資產、物質生產資料和資金。但電子商務不僅涉及占重要地位的信息流，還有信息資源本身的管理問題。例如對個人信息（包括個人隱私）如何管理，監管就面臨新情況的挑戰。這些挑戰還不僅僅是眼前已經看到的一些矛盾，真正的矛盾還沒有充分暴露。美國多年以來的實踐表明，對個人信息采集、開發、保護的規范將是個長期摸索的過程。

　　《辦法》涉及了個人信息保護，但這個問題看來需要更加專門的規范文件來解決，如個人信息保護指南，以及更進一步的政策（如還沒有列入日程的指導意見、條例等）、法律（如還沒有列入立法議程的網絡 個人信息專門法律等）。

　　這個問題的復雜性在于，正如艾倫與托克音頓所說：“隱私權像其他法律權利一樣不是絕對的”。設計相關法規，一定要注意各種利益的平衡。監管的法理基礎，應該建立在信息中立的判斷上。認識不到這一層，說明我們還缺乏起碼的條件來解決這個問題。

　　從電子商務未來發展趨勢看，對個人信息處理（保護只是其中一方面，還有采集和開發等）的規范，至少要同時考慮消費者現有權益，電子商務深入發展后產生的新的權益（如個性化與選擇權），信息資源開發利用，商業與公共利益等方面。從美國對谷歌街景監管意見的搖擺不定可以看出，解決這類問題存在以現有認識水平意想不到的深層矛盾存在。草率下結論恐會傷及國家競爭力。

　　二、工商行政管理如何通過職能轉變適應電子商務發展

　　生產力發展了，生產關系變化了，生產方式轉變了，對政府職能轉變勢必提出客觀要求。政府職能轉變，就是要把“管不好、管不了、不該管”的事，交由社會去管；政府通過優化職能提高行政效能和服務水平。

　　（一）在加強執法監管的同時，要向服務型工商方向轉變，堅持把服務發展作為第一要務

　　工商行政管理從收費型工商，轉向監管型工商是一個進步，但還不夠，需要進一步向服務型工商轉變。它應當包含以下兩個方面：

　　首先，提高工商行政管理部門的公共服務水平。一是提高直接服務水平。包括通過電子政務提高工商行政管理的公共服務。加強政策法規信息引導，提高基礎信息服務能力。完善企業便捷獲得政府信息的渠道。簡化辦事手續，提高辦事效率，為企業提供高效服務。二是提高間接服務水平。包括健全法律標準環境，完善政策措施環境，建設信任保障環境，建立健全電子商務服務商的信用評估制度和進入、退出機制，推動電子商務服務商信用信息的公示與共享，加強信息安全保障工作，提高人們對社會服務體系的信任度，營造社會人文環境，等等。我們注意到，《辦法》抓住“誠實信用”這一點，將信用監管規定為監管網絡商品和服務交易的基本手段，有利于信任環境（含信用環境）的改善。

　　其次，推動營造良好的社會服務環境。這一點實際是服務協調，強調政府與社會協作進行服務分工。除了政府公共服務之外，政府有責任推動對電子商務的社會服務發展。如果只是強調自己的職能是行政監管，而認為社會監管不是自己的事，這不符合服務型工商的要求。當然，這不是《辦法》本身要解決的問題，而是與《辦法》配合要做的工作。推動營造良好的社會服務環境，主要是圍繞電子商務的規范，推動相關服務體系建設，甚至相關服務業發展。比如，當政府對于自然人的監管鞭長莫及時，如果以服務體系或服務業形式出現的信任服務（在美國有信任代理這個行業）可以通過市場機制或公益機制解決問題，政府自己就不必直接去做，但有責任為社會創造條件予以推動。當前，電子商務服務商自發形成了許多維護誠信的非正式制度。政府應鼓勵其發展和試錯。像支付寶、財付通這樣形成了信用產業的，更要積極扶持。

　　（二）政府要把“管不好、管不了、不該管”的事，交給社會，加強行業自律，共同治理，共擔責任

　　由于工商行政管理對象的變化，電子商務的治理無法沿用全能政府的管理辦法，要尋求政府管理與社會自律相結合共同治理的方法。從實踐看，圍繞規范電子商務，企業和社會已經在行動。阿里巴巴提出“小規則、弱治理，重發展、講誠信，自組織、內生型”的網規，是企業和社會發揮自治作用的體現。

　　網規的治理方式，與政府管理有明顯不同的特點。第一，工商行政法規是自上而下形成的，網規是自下而上形成的。網商對于自己制訂的規則有更強的遵守意愿。利用網商自我訂立規則，可以有效降低工商行政管理成本，提高治理效果。第二，政府法規一旦形成，會保持相對穩定，難以對變化及時響應；網規則可以根據情況變化，與時俱進隨時調整。電子商務技術性強、變化多，新情況層出不窮，以法規來規范，經常滯后于形勢變化。充分利用企業和社會自治，可以同工商行政管理形成互補。

　　《辦法》不可能將電子商務交易中的方方面面都覆蓋到，但需要有意識地為企業和社會自治預留空間。避免政府過多干預。本著行業和企業自治優先的原則，行業和企業可以解決的問題，或者管得更好的事情，政府就可以不作為重點管理。政府要重點加強的是行業和企業解決不了的問題，或者介入管理市場失靈、社會自律失靈的領域。

　　總的來看，電子商務已有特征以及未來可能產生的新變化，與傳統商務具有本質區別，工商行政管理以不變應萬變，用傳統辦法規范新生事物，可能難以適應。由于技術、商業模式變革引起生產方式（流通方式）的變化，出現了政府“管不好、管不了、不該管”的新事物，工商行政管理需要從轉變政府職能人手，深入應對挑戰。但政府“管不好、管不了、不該管”并不意味著放任自流，企業和社會可以利用自己的優勢通過自治來規范。政府職能轉變因此要把與社會合作治理、推動社會服務發展，作為自身向服務型工商轉變的一項內在職責。

　　信息化是推動國家轉型的力量，自然人經營電子商務、市場結構變化以及信息中立引發的電子商務變革，要求工商行政管理進行調整，這正是新商業文明轉型過程的開始。