[摘要]在我國目前情況下，個人所得稅自行申報出現一些問題是難以避免的，而且這些問題也不可能一次性地或在短時期內加以解決。因此，需要不斷完善自行申報納稅的制度和方法，構建有利于促進納稅人依法申報納稅的社會環境。

　　[關鍵詞]個人所得稅；納稅申報；個人賬戶制度；誠信納稅

　　按照《中華人民共和國個人所得稅法》和《中華人民共和國個人所得稅法實施條例》的規定，2006年年所得12萬元以上的納稅人在2007年初進行了自行申報納稅。截止2007年4月2日全國共有163萬納稅人進行了納稅申報。這一情況雖然基本達到了稅務機關預想的效果，但仍然存在一些問題，這在納稅人自行申報制度實施的起步階段是難以避免的。但是，需要對這些問題進行必要的分析，采取積極的對策，規范、完善個人所得稅自行申報制度及其實施的環境條件。以進一步促使納稅人規范申報、依法納稅。

　　一、影響納稅人自行納稅申報的主要問題

　　1、納稅人主動申報意識不強，缺乏納稅申報的思想準備和基礎資料準備。雖然2005年12月國務院頒布的《個人所得稅法實施條例》中就明確了年所得超過12萬元的個人需要進行納稅申報，但由于納稅人普遍存在著納稅意識較弱，亦缺乏學習和了解稅法的主動性，以及在過去個人所得稅代扣代繳制度中形成的習慣性依賴，人們對自行申報缺乏正確的認識?；虿恢雷约盒枰M行申報，或不清楚如何進行申報，甚至有相當一部分人將自行納稅申報誤解為再繳一次稅，為此，影響了申報的順利進行。由于認識的不足，在過去的一年中，大多數納稅人并未就年度終了后的納稅申報做出相應準備，對全年收入沒有做詳細的記錄，或沒有完整地保存收入憑證和完稅憑證。這樣，對于收入項目單一、集中，或多為大額收入，以及稅務機關著重監管的重點納稅人，就年內收入進行申報相對較為容易。而對于收入項目多、次數多、收入分散，每次(項)收入額相對較小，且多為現金收入的納稅人，準確理清及申報其全年所得存在一定的困難。在目前普遍實行代扣代繳制度的情況下，有時扣繳義務人在支付個人收入時扣繳了應納稅款。但并沒有給納稅人開具扣稅憑證。因此，納稅人在申報時，由于不清楚已納稅額，也不會還原計算收入額，這時再向支付單位索取扣稅憑證有一定難度，特別是一些異地支付和一次性交易，還可能根本無法取得扣稅憑證。這些情況都影響了納稅申報的準確性。

　　2、納稅申報存在一些技術處理上的困難。在進行納稅申報之前，國家稅務總局已出臺相關辦法，對各項收入的年所得計算方法做出了較為詳細的規定，但納稅人在實際計算時仍存在一些困難。比較典型的是：(1)工資、薪金所得項目具體數額及扣除額的確定存在一定困難。根據規定，工資、薪金所得按照未減除費用及附加減除費用的收入額計算。實際上，納稅人每月實際領到的工資并不等于這個“收入額”。有些單位的工資單并不清晰，如對一些免稅項目并未單獨列出；有些單位將部分稅后收入直接轉入個人賬戶，并不在工資單中列示，也沒有完稅憑證。按照現行政策，許多需要列入工資、薪金所得課稅的項目，如旅游獎勵、商業保險、認購股票、從雇主取得折扣等收入數額，若單位財務會計人員沒有為個人申報進行相關數據資料的整理，很多人由于不了解稅法的相關規定。并不清楚各種允許稅前扣除的項目或扣除比例，也不清楚應計入收入的項目及其標準。因此，往往難以做到準確申報。(2)一些項目收入的歸屬尚難確定。從目前來看，家庭或夫妻共同的財產進行轉讓、租賃取得的所得，家庭儲蓄及股票投資取得的利息、股息、紅利所得以及其他所得等收入，是全部計入某一家庭成員的年所得，還是在家庭成員之間進行分割后計入各自所得會對納稅人是否達到自行申報標準產生重要影響。但對于這類收入是否允許分割以及如何分割尚缺乏明確的規定，這在一定程度上也影響了申報的準確性。(3)由于各種原因導致部分所得數額的確定存在一定困難。由于個人所得稅知識、財務知識、金融知識的局限，以及外部條件的限制，對部分所得項目的具體數額尚難以準確確定。例如，納稅人進行股票投資，股份制企業用盈余公積金派發的紅股，以及以現金形式派發的股息、紅利，在由支付企業代扣代繳個人所得稅后計人個人股票賬戶，納稅人在納稅申報時，確定這部分年所得的數額存在一定困難，甚至部分納稅人不能區分開資本公積金送股與盈余公積金送股，也不清楚二者在征免稅方面的規定。對于股權分置改革中非流通股股東通過對價方式向流通股股東支付的股份、現金等收入暫免征收個人所得稅，是否需要計人申報數額無從掌握，這些因素都使納稅申報的準確性受到影響。

　　3、稅務機關受多種因素制約對納稅申報實施有效管理尚存在一定困難。我國目前條件下未能形成有效的相關公共管理部門、支付單位與稅務機關之間信息傳遞的配合機制，稅務機關對納稅人基礎信息的掌握并不完備。同時，各地稅務機關信息化水平參差不齊，信息傳遞和共享難以實現。在納稅人所得項目比較多，支付地點相對分散，又多以現金形式取得的情況下，稅務機關對納稅人自行申報情況進行全方位監控存在一定困難。

　　為了使納稅人更好地完成納稅申報，在申報管理辦法中規定了一些便利納稅人、服務納稅人的措施。如稅務機關提醒納稅人有關申報的規定，納稅人自行變更申報地點、選擇申報方式的規定，對納稅人及時申報、便利申報是有著積極作用的。但某些規定也會對稅務機關的管理帶來一些不利的因素，如納稅人可以變更申報地點，又不需報原主管稅務機關備案，原主管稅務機關也無法按規定將納稅人的信息傳遞給新的主管稅務機關，而且選擇納稅地點容易被納稅人作為逃避納稅義務的手段，增加了稅務管理的難度。

　　二、完善個人所得稅納稅申報制度的對策

　　缺乏對稅法的了解；納稅申報有困難，需要付出較多的努力；納稅申報成本過高等，是普遍存在的納稅人不能依法申報的重要原因。目前，自行納稅申報在我國還屬于一種新的具有探索性、積累經驗性質的工作，其目的是提高納稅人自行申報納稅意識，充分掌握納稅人的收入信息，推動依法納稅，并為實施綜合課征制下的自行納稅申報制度提供管理經驗，奠定管理基礎。從我國目前個人所得稅管理的內外部條件來看，對年所得12萬元以上的納稅人實行自行申報的制度設計具有一定的超前性，在某些方面超越了目前稅收管理的外部基礎條件和現有征管技術條件。在我國經驗不足、條件欠缺的情況下，個人所得稅自行申報出現一些問題是難以避免的，而且這些問題也不可能一次性地或在短期內加以解決，需要在今后的納稅申報中不斷探索，積累經驗，及時調整，逐步完善。因此，自行納稅申報的規范及其效果的全面顯現，需要一個過程，在這一過程中需要不斷完善自行納稅申報制度和辦法。

　　1、完善自行納稅申報制度中相關收入的確定方法。對于納稅人在自行申報時準確確定所得有困難的項目應逐步加以明確。對于工資、薪金所得項目可以制定“年所得”的標準計算公式，提供給納稅人、扣繳義務人和代理機構；統一規定各單位工資單(或個人收入憑證)的標準格式，明確規定口徑的“年所得”數額；扣繳義務人在扣繳稅款時必須向納稅人提供符合標準的收入憑證和扣繳稅款憑證。具備條件的扣繳義務人應在年初向納稅人提供上年度從本單位取得的“年所得”的憑證。對于納稅人家庭的財產性收入、來自持有股票的各類所得以及其他所得確定存在困難和爭議的收入項目，應明確所得確定和申報的方法。

　　2、做好為納稅人服務的各項工作，奠定良好的納稅申報基礎。首先：加強對納稅人和代理人員的培訓，設計適合記錄個人收支的賬簿，開發個人(家庭)記賬和計算個人所得稅軟件，免費發放給納稅人使用，積極推動納稅人準確記錄年度所得。完善稅務代理制度，推廣個人所得稅納稅申報代理，向社會公布有資質的稅務代理機構和代理收費標準；制定規范、統一的個人所得稅委托申報協議(合同)范本。其次，建立有效的納稅申報善意提醒制度。采取多種形式對全體公民進行廣泛宣傳，如在完稅憑證、發票等憑據上印制辦理納稅申報的提示語；在新聞媒體宣傳自行申報的相關規定；對年所得可能達到12萬元的納稅人利用信函、電話、短信等方式個別提醒，提高提醒的針對性；建立扣繳義務人提醒制度，規定扣繳義務人在向個人一次或一個月累計支付金額達到1萬元時(這些人是年所得12萬元以上現實或潛在的納稅人)必須向納稅人宣傳自行申報的有關規定，發放辦稅指南，進行個別提醒；每年選擇一些個人所得稅自行申報的正反案例進行以案說法；建立和落實稅法進校園活動等。通過廣泛宣傳和有針對性的善意提醒，逐步提高全體社會成員的納稅意識，為個人所得稅自行納稅申報提供良好的社會環境。

　　這里需要注意的問題是，在稅務機關廣泛提供納稅服務的同時，避免將稅務機關為納稅人提供納稅服務的某些措施作為納稅人履行納稅申報義務的前置條件。因此，建議將《個人所得稅自行納稅申報辦法(試行)》中有關納稅申報提醒的規定修改為“主管稅務機關在每年法定申報期間，可以通過適當方式提醒納稅人辦理自行納稅申報。但稅務機關未提醒，不免除納稅人不履行申報義務的法律責任。”避免納稅人對納稅申報程序產生歧義而影響正常的納稅申報。

　　3、進一步強化對自行申報管理的力度。首先，稅務機關應進一步加大對個人所得稅全員全額扣繳申報的管理力度，提高扣繳申報質量。從目前情況看，雖然全員全額扣繳申報資料可能不夠完整，但這些數據信息對核查自行申報資料針對性很強，是稅務機關核對納稅人申報是否真實、完整的重要依據。稅務機關取得支付個人收入信息越準確，納稅人少申報、不申報的行為就越容易暴露。應加強對扣繳義務人報送的全員全額扣繳申報信息的分析利用，定期與納稅人申報信息進行比對，將雙方申報不一致的信息作為稅務檢查的重點。其次，加大對不申報、少申報行為的查處力度，增強稅法的威懾力。提高處罰威脅的可置信度，是提高納稅人遵從度十分有效的措施。個人所得稅與個人經濟利益密切相關，在防止處罰濫用的前提下，要使不遵從者受到處罰的損失大于其違法收益。稅務機關與納稅人的信息不對稱使稅收違法行為被發現和被懲處的概率較低，加大處罰力度則可以在一定程度上彌補發現和懲處概率偏低的不足。同時。對依法納稅、如實申報的誠信納稅人，在相關涉稅事務的處理中給予一定優惠，鼓勵納稅人依法履行納稅申報義務。稅收政策與政府行為的科學化、合理化、法制化，會促進納稅人對稅收的理解、關心、支持，普遍納稅意識得以增強。

　　三、構建有利于促進納稅人依法納稅申報的社會環境

　　從當前看，由于各方面條件的限制，納稅人如實納稅申報還依賴于納稅人自身的誠實，而不是制度約束。在沒有其他相關部門提供個人收入信息及有效收入控管制度的情況下，自行納稅申報的積極作用將趨弱。因此，建立起有效促使納稅人自行申報的制度體系，需要在完善納稅人自行申報辦法、優化納稅服務、強化稅務管理的同時，構建促進納稅人依法納稅申報的社會環境。

　　1、大力推廣個人賬戶制度，強化非現金結算。要在全社會特別是城鎮居民中推廣個人賬戶制度，對個人收支數額較大的(比如一次收付額1萬元以上的)，強制推廣使用支票、信用卡等非現金結算方式，縮小現金交易范圍和交易量。在此基礎上，建立以個人身份為唯一識別標識的個人基礎信息及收入征管信息系統，這個系統必須擁有海量檢索和比對分析功能，同時，實現全國聯網以及與相關部門互聯互通，為提升個人所得稅自行納稅申報管理水平提供技術支撐。

　　2、強化相關部門和單位在涉稅事務中的法律義務和責任。在建立和完善稅務機關之間個人信息傳遞共享機制的同時，通過相關法律明確規定政府各部門、公共管理部門、金融部門及支付單位向稅務機關及時傳遞個人涉稅信息的法律義務和法律責任，盡快實現信息及時傳遞和準確查詢，增強納稅監督與稅務管理的針對性、及時性。同時，通過法律的形式強化這些部門和單位在辦理相關業務中必須承擔的協稅護稅義務與責任，形成有利于稅務機關實施稅務管理的社會條件。

　　3、建立誠信納稅的激勵約束機制。促進納稅人依法納稅的社會氛圍和社會運行機制的形成，主要就是將個人納稅狀況作為個人信用狀況的一個重要指標，從而使個人納稅狀況與其諸多方面的利益聯系在一起。個人納稅狀況反映一個人是否能夠很好地遵守國家法律，是否具有良好的法制觀念，是否具有誠信的品質；而且納稅狀況可以成為很多情況下個人經濟實力、能力及經歷的一種證明。我國應盡快建立稅收信用數據庫和個人納稅信用檔案，并將個人納稅狀況作為社會信用體系中的一個重要指標。從目前情況看，可以考慮將個人納稅狀況首先在以下幾個方面加以運用，進而促使納稅人從提升自身在社會交往、經營活動中信用水平以及自身利益最大化的角度去遵從稅法、依法納稅、依法履行納稅申報義務。

　　第一，將個人完稅證明或年度納稅申報單作為個人收入狀況的證明。個人購買住房或汽車等大宗商品到銀行申請個人住房貸款或個人消費貸款、進行分期付款消費以及為他人提供擔保等需要證明其是否具有穩定收入來源或達到一定收入水平時，應以個人完稅證明或年度納稅申報單作為唯一證明，而不是目前的由任職或受雇單位提供收入證明。由于存在某些單位提供虛假收入證明，而相關部門又難以核實的情況，政府部門辦理個人的相關業務需要了解或證實個人收入狀況時，應以個人完稅證明或年度納稅申報單作為依據，并建議銀行、公司等機構在辦理相關業務時都采取這一做法。

　　第二，個人收入補償應以過去一年或若干年的完稅證明或納稅申報單申報納稅的收入為基數計算補償數額。因意外傷害賠償、國家賠償、誤工補助、收入賠償等需要對個人進行收入補償時，目前一般是以當地職工年平均工資這一平均收入水平為基數來計算補償數額，這一辦法缺乏公平性和合理性。因此，應以個人實際收入為依據進行收入補償。具體操作是，以個人過去一年或若干年的完稅證明或年度納稅申報單上載明的申報納稅的收入確定其收入水平，以此為基數計算補償數額。由于是“補償”，在執行中可以從高確定補償數額，即當以完稅證明或年度納稅申報單確定的年收入低于當地職工年平均工資的，按當地職工年平均工資進行補償；當以完稅證明或年度納稅申報單確定的收入高于當地職工年平均工資的，按其實際收入進行補償。

　　第三，個人求職時，應以過去若干年的完稅證明或年度納稅申報單證明其工作經歷或收入水平。某些單位在聘用雇員時，需要求職者有過相關崗位的工作經歷。一個最好的證明就是提供原任職或受雇單位代扣代繳個人所得稅稅款憑證或個人完稅證明、個人納稅申報單。個人求職、受雇或提供勞務，要求一定標準的工資或報酬時，同樣以完稅證明來說明其過去的工資或報酬水平。在我國目前個人所得稅實行全員納稅申報的情況下，采取這一做法是完全可行的。

　　第四，其他需要證明收入狀況、財產狀況的情形，應提供個人完稅證明或年度納稅申報單。在某些情況下需要對個人收入進行公證時，需要提交個人完稅證明或納稅申報單；以房產作為抵押申請貸款或進行個人房產公證時，除提交房屋產權憑證外，還需要交驗房產的契稅完稅證明；進行合同公證，要求合同上必須貼有印花稅票或交驗印花稅完稅憑證。

　　第五，根據個體經營者和小企業的納稅狀況在融資上給予相應的扶持。個體經營者和小企業融資困難是一種普遍現象，政府如何在其融資方面提供幫助是各界一直在探討的問題。實際上，政府可以根據個體經營者和小企業的納稅狀況給予相應的扶持。凡是沒有偷逃稅記錄，能夠依法納稅、誠信納稅的個體經營者和小企業，符合一定的融資條件，可以按照其在過去若干年的納稅規模，由政府提供相應額度的擔保一貸款或小額優惠貸款，扶持其發展。個體經營者和小企業可以獲得的優惠貸款或擔保貸款額度與其納稅規模直接相關。同樣，對于個體經營者或小企業進行風險投資、自主創新等活動，政府都可以結合其納稅狀況及規模給予相應的貼息貸款、投資補助等扶持。

　　當然，在條件成熟時，我國應建立起納稅失信處罰機制，使不依法履行公民納稅義務的個人在諸多方面受到限制或不享有相應的權利。這樣，可以從激勵和處罰兩個方面，促使納稅人依法履行納稅申報義務機制的盡快形成。