第一部分　地方稅概論

　　一、正確界定地方稅的內涵

　　（一）什么是地方稅

　　目前，我國的稅收理論界和實際工作部門在探討地方稅體系的過程中，對地方稅這一概念，尚未形成一致的意見。如《財政百科全書》的定義為：“地方稅，中央稅的對稱，屬于地方財政固定收入的稅收，一般是將稅源分散、收入零星，又與地方經濟聯系密切的稅種劃為地方稅。”《新稅務大辭典》的定義為：“地方稅，中央稅的對稱，由地方政府負責征收管理和支配的稅收。”還有一些學者認為，嚴格意義上的地方稅應是由地方政府立法、征管、使用的稅。概括起來，目前對于地方稅的定義無外乎三個因素的歸屬，即：收入歸屬權、征收管理權、立法權。立法權和征收管理權同屬于國家稅收管理權限，其中稅收立法權包括稅法制定權、審議權、表決權、批準權及公布權，它屬于法律范疇，其職權屬于國家立法機構；征收管理權則是一種行政權力，它包括稅法解釋權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、稅收減免權以及征稅權，屬于政府及其職能部門的職權范圍。

　　很顯然，收入歸屬地方政府應當是地方稅的必要條件，但它并非充分條件。因為，假設某個稅種，其收入全部或部分歸屬地方政府，但其征收管理權屬于中央政府，地方對于該稅種的征收、管理無法產生直接的影響力，從某種程度上說，這部分收入對于地方政府而言無異于得自中央政府的補助。因此，地方政府擁有一定的征收管理權應是地方稅的另一重要條件。對于立法權，從世界各國的實踐來看，只有在美國等少數幾個實行徹底分稅制的國家，地方政府對于地方稅擁有完全的立法權，如果將立法權也作為地方稅的一個必要條件，那么對于世界上的大多數國家，不論是單一制還是聯邦制，都會由于“地方稅”的稅種數量及收入規模過小而失去研究的意義，對我國尤其如此。因此可以說，地方稅的立法權可以歸屬中央政府，也可以歸屬地方政府。

　　綜合以上分析，“地方稅”的概念可以界定為：地方稅是為了實現地方政府職能，根據一國稅收管理體制的規定，由中央或者地方立法，由地方負責征收并擁有一定管理權，收入完全歸屬地方政府的各個稅種的總稱。

　　（二）對地方稅本質的理解

　　深入理解地方稅的概念，需從本質上澄清以下兩個問題：首先，地方稅不是簡單的收入問題，其實質是一個管理體制的范疇。“地方稅”從形態上表現為歸屬于地方政府的若干個稅種和一定規模的稅收收入，但其實質決不僅僅是簡單的收入問題，而是財政管理體制的范疇。地方稅之所以要從一國稅收體系中獨立出來，與中央稅相區別，完全是因為政府管理體制及其相對應的財稅管理體制的需要，是分級政府和分級財政的要求。顯然，在實行高度集權、統收統支的財政管理體制中，中央撥付給地方政府的稅收收入雖也被稱為地方稅收收入，但它與這里所談的地方稅卻是兩個截然不同的問題。其次，地方稅反映的是中央與地方的稅收分配關系，而不是政府與納稅人的分配關系。地方稅作為國家稅收的一個組成部分，屬于稅收的范疇，它本質上所反映的是中央與地方政府之間的稅收權益分配關系。一個國家從體制設置的需要出發設立地方稅，其目的不是為了如何處理政府與納稅人的分配關系，而是為了處理中央與地方的關系。不論地方稅如何設計、地方稅設置多少，都是對原中央擁有的稅收管理權限和收入的分配。地方稅的起源、發展、調整和改革也無不是圍繞與中央政府如何合理分權分利這一中心問題展開的。當然，在地方稅的征管過程中同樣會發生政府與納稅人的分配關系，但這種分配關系并非是因地方稅的設立而產生的。

　　（三）地方稅體系的內容和構成

　　所謂“地方稅體系”是指包括地方稅制、征收管理以及司法保障在內的整個地方稅的立法、執法和司法所組成的統一體。其具體內容包括：1、地方稅稅制體系。即地方稅的稅制組成體系，它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結構及其法律法規體系。地方稅管理體制是指劃分中央與地方之間地方稅管理權限的制度，其內容包括對地方稅立法權的劃分和對地方稅征收管理權的劃分。地方稅稅種結構是指組成地方稅的各稅種的構成、比例及相互關系。它的主要內容包括稅種的設置、主體稅種的選擇以及主體稅種與輔助稅種的配合等問題。

　　地方稅法律法規體系是指由有關地方稅的全部法律法規共同組成的內在和諧統一的有機整體。它可以按內容分為稅收實體法（各稅種法律法規）和稅收程序法（征收管理、行政復議等法律法規）；按級次分為：法律（人大及其常委會制定）、行政性法規（國務院、財政部、國家稅務總局、省級人民政府制定）、規范性文件（各級財稅機關制定）。2、地方稅征管體系。即地方稅征收管理活動各要素（包括管理服務、征收監控、稅務稽查、機構組織等）相互聯系和制約所表成的整體系統。3、地方稅保障體系。包括地方稅的司法保障體系、稅務代理和其他的協稅護稅網絡。可見，地方稅體系的內容是極為豐富的，它涉及到稅務理論及實際工作的方方面面，關于我國地方稅體系的建設，本論文將著重對其中的三個關鍵問題加以討論，即地方稅的稅制結構、地方稅管理體制、地方稅收入規模的確定。

　　二、地方稅產生的理論分析

　　（一）一國政府實現其職能要求財權、財力在各級政府間合理配置。

　　1、歷史、政治、經濟的原因導致一國通常要設置地方政府，實行必要的地方分權。從歷史角度上看，一些國家在成為主權國家之前就是以許多分散的轄區出現，它們或者是以地域為特征，或者是以民族為特征，或者是以政治、經濟等其他因素為特征。由于國家的統一、戰爭、政治、經濟、民族、地理等原因，將這些分散的轄區組成為一個國家時，原來所形成的區域性特征并未因此而完全消失。這一點在聯邦制國家尤顯得突出，聯邦制國家本來就是由原來松散的獨立國家（殖民地）或邦聯國家組合而成的，這些松散的國家組合為一個國家后并沒有完全放棄自已原來所擁有的權力，因此有進行地方分權的必要。從政治角度上看，中央政府將權力高度集中不利于調動地方管理的積極性，同時中央政府將全國一切事務統于一身也是不可能的。再從經濟理論的角度看，市場在一定程度上可以達到經濟資源的有效配置，但“市場失靈”普遍存在，因此，政府的一項重要職能是向社會提供私人部門不能生產或不愿生產的公共產品和勞務，如國防、教育、道路等。這些公共商品和勞務的受益范圍是不同的，有些是全國性的，有些是地區性的，從提高經濟效率出發，全國性受益的公共產品和勞務應由中央政府提供，地方性受益的則由地方政府來提供，以便中央政府集中力量和財力考慮整體的需要，地方政府根據本地居民的要求和偏好提供合適的地方性公共產品和勞務。由此決定了一國應在其中央政府與地方政府間適度分權。

　　2、在多級政府組成的體制中，政府實現其職能要求財權、財力在各級政府間合理劃分。從上面的分析中可以得出這樣的結論：即一國政府有必要從體制上劃分為中央政府和地方政府，政府的各項職能應根據分級政府的要求由中央政府和地方政府分別承擔和行使，且由于不同級次的政府具有不同的特點，各級政府的職能各有側重，不宜相互替代。通常，中央政府主要承擔收入分配和穩定經濟的職能，在資源配置方面，負責提供全國性的公共產品和對在全國范圍內具有自然壟斷性的產品和行業進行管理，對收益外溢性的由地方政府提供的公共產品提供一定的財政撥款，以便使溢外收益內在化；地方政府更主要地在資源配置上發揮作用，提供大量的地方性的公共產品。總之，在多級政府組成的體制中，各級政府應分工明確、彼此協調、相互配合，共同實現政府的各項職能。各級政府能夠有效行使其各項職能，必須有相應的財權、財力做保證，這就要求一國將其財政收入及財政管理權限在各級政府間合理劃分，使各級政府的財權與事權相適應，最終保證高質量高效率地完成政府各項職能。

　　（二）稅收作為一國政府財政收入的主要形式使財權、財力的配置歸結為稅收、稅權的配置，從而出現了地方稅。

　　1、稅收因其自身的優越性而成為世界各國財政收入的主要形式。一國政府取得財政收入的形式較多，如稅收、規費收入、企業利潤、發行公債等等，然而在政府取得財政收入的諸多手段中，稅收有其獨特的優越性，這是由稅收的特點所決定的。稅收的強制性決定著納稅人納稅的無條件性，從而保證了政府財政收入的順利征收和穩 定；稅收的無償性表明政府無須付出任何代價占有納稅人的部分財富，稅收的征收是財富所有權的單向轉移；稅收的固定性表明，對納稅人來說，征稅對象、征稅數額、納稅時間、納稅方式等的相對穩定可以保證納稅人心中有數，有利于他們安排經營及納稅事務，避免征稅的不確定性給納稅人帶來不便，也能夠從法律上保護納稅人的利益；對政府來說，稅收的固定性則有利于確保征稅的計劃性、收入的確定性、均衡性和穩定性。這些都是其它的財政收入形式所無法做到的，因而稅收自然就成為各國政府取得財政收入的主要形式。目前，大多數國家稅收收入占其財政收入的比重一般都在80以上，不少國家達95以上。

　　2、稅收收入及稅權在各級政府間的劃分使地方稅的產生成為可能。稅收一旦成為一國財政收入的主要形式，各級政府對財權、財力的劃分則歸結為對稅收收入及稅權的劃分，那么，地方政府就有可能掌握一部分稅種及稅權，從而產生了地方稅。從一些國家和我國的實踐看，中央和地方政府之間對稅收的分配大致可以歸納為分成制、包干制、分稅制三種模式：

　　稅收收入分成制就是將各級政府組織的全部稅收收入作為一個整體，再根據一定的標準確定中央和地方收入的分成比例，它一般包括總額分成、分類分成、增收分成三種形式。在這種方式下，中央政府事先按照某個標準，如地方政府的支出總數或一定時期的基數，確定一個中央地方對稅收總收入的分成比例，地方依據這個比例數上繳中央和留作地方本級的收入。分成的比例可以是全國一樣，但更多的情況是不同地區比例不同，分成比例可以每年變化，也可以一定幾年不變。稅收收入包干制是中央政府根據地方政府的支出數，確定地方政府對中央政府的稅收收入上繳包干基數，超支不補，超收歸己。從內容看，稅收收入包干制有包干上繳和包干補助；從形式看，稅收收入包干制有總額包干、比例包干、遞增包干等。分稅制是西方國家實行分級預算體制中普遍采用的劃分各級預算收入的方法，它是指一個國家通過對稅種或稅源以及稅收管理權限在中央和地方之間的劃分，以確立中央和地方政府間收入分配的一種制度。　　在前兩種模式中，雖然此時地方政府的財政收入也以稅收為主要形式，但作為地方財政收入的稅收并不具有地方稅的特征。另外，也存在一些小稅種因劃歸地方管理而具有地方稅的性質，但它們在地方財政收入中的比重很小，中央與地方間的收入分配關系仍是以全國稅收總額為對象，通過“討價還價”式的談判方式確定的，地方稅稅種的多少，稅收規模的大小與地方政府的財政收入沒有必然的聯系，它們也僅僅是作為國家稅收總收入的一部分在中央和地方之間進行分配的，而前面已經論述過，地方稅的本質是體制的范疇，是出于分級政府分級財政的需要，因此可以說，這兩種模式下的地方稅盡管符合地方稅的概念特征，但卻沒有形成地方稅體系。獨立完整的地方稅體系是在分稅制模式下產生的。

　　（三）分稅制作為理想的財權、財力劃分模式被世界各國普遍采用，最終形成了獨立完整的地方稅體系。

　　經過世界各國的長期探索，分稅制最終作為一種理想的財權財力劃分方式而被普遍采用。它的基本原則是：在合理劃分各級政府事權的基礎上，按稅種劃分各級預算收入，分設中央稅制與地方稅制，與之相適應分設國稅局和地方稅務局分別征收管理本級稅收，從而建立起各自相互獨立、相互協調的中央和地方兩套稅收體系，并建立起相應的轉移支付制度。可見，它能夠從體制上確保地方稅體系的獨立性和穩定性。因此，盡管分稅制的形式很多，但它們的一個共同特點是：地方稅體系的形成是實施分稅制的必然結果，而建立和完善地方稅體系又是順利實施分稅制的客觀要求。

　　三、我國地方稅的歷史回顧

　　我國最早產生的地方稅的萌芽當屬清朝末年的厘金，此后，在北洋政府及國民黨政府時期都先后頒布了有關地方稅的法規。解放后，我國地方稅的發展歷程與預算管理體制及預算調節方法密不可分，據此，可將其大致劃分為以下三個階段：

　　（一）建國以后－改革開放前

　　中華人民共和國成立后，針對國民黨政府稅收制度的極度混亂和原解放區及各地稅收制度的不統一狀況，我國進行了統一稅法和建立中國新稅制的改革，于1950年1月制定了《全國稅政實施要則》，在全國范圍內實現了稅收立法權、稅收管理權和稅種的統一，其中對中央和地方稅的劃分、中央地方政府的稅收管理權限等問題也作了原則上的規定。1951年3月， 中央人民政府發布了《關于1951年度財政收支系統的劃分的決定》，將印花稅、屠宰稅、房地產稅、、特種行為消費稅、使用牌照稅和契稅列為大行政區或省的收入，由地方根據中央頒布的統一稅法制定本地的具體征收辦法。這一決定標志著新中國地方稅的產生。此后直至改革開放前，地方稅的稅種及征收范圍等又隨著稅制改革和中央與地方集權分權關系的調整而相應進行了調整，但地方稅稅種少、收入規模小的基本格局未有根本的改觀。

　　（二）改革開放后-1994年財稅改革前

　　實行改革開放以來，根據經濟發展的要求和改革的總體部署，我國從八十年代初期開始對稅收制度幾次進行改革，出臺了大量新的稅種，同時對收入在中央與地方之間的劃分也幾次進行調整和改革。1980年實行“劃分收支、分級包干”的預算體制，除了將傳統的地方稅（城市房地產稅、屠宰稅、車船使用牌照稅；牲畜交易稅和集市交易稅）收入劃歸地方外，還將鹽稅、農牧業稅、工商所得稅收入劃歸地方。1985年開始試行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預算體制，將12種稅的收入劃歸地方，它們是：城市房地產稅、屠宰稅、車船使用牌照稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅、房產稅、車船使用稅、牲畜交易稅、集市交易稅、契稅、集體企業所得稅和農牧業稅。1988年開始實行地方財政包干辦法，除上面的12種稅仍劃歸地方外，還把城鄉個體工商業戶所得稅、個人所得稅、個人收入調節稅、獎金稅和國營企業工資調節稅的收入劃歸地方。在把稅種收入劃歸地方的同時，特別是在新制定的稅收條例中，也分別不同情況給予地方可以在規定幅度范圍內確定稅率、稅額和減稅免稅的權力。

　　從統一領導分級管理體制到分級包干體制，地方稅的設置更多地是出于便于稅種的管理、照顧地方的特殊需要等方面的考慮，并非是為了理順中央與地方的財政分配關系，為地方提供穩定的收入來源。在這兩個階段，收入劃分的主要方式是比例分成法和收入包干法，正如前面的理論分析中已經指出的，在這兩種方式下，地方稅的稅種多少、稅收規模的大小與地方財政收入的多少沒有必然的聯系，在沒有分級預算體制尤其是分稅制這一體制背景下的地方稅只能是有其名而無其實的。

　　（三）1994年財稅改革后

　　1994年，為適應社會主義市場經濟建立發展和經濟體制進一步改革的需要，我國對稅收制度和管理體制進行了一次范圍較大、程度較深的改革，即稅制及分稅制改革。在劃分中央與地方事權的基礎上劃分了中央和地方的財政支出；按稅種劃分中央和地方收入，中央和地方分設稅務機構，分別收稅。在稅種劃分上，根據稅制改革后稅種結構的變化和進一步改革的方案，分別設置了中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。劃歸地方稅的稅種包括：營業稅、地方企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅、房產稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、筵席稅、農（牧）業稅（包括農業特產稅）、耕地占用稅、契稅、土地增值稅。1994年，地方稅收入（不含共享稅地方分成收入）占全國稅收總額的比重為34.4，占地方政府財政收入的35.11，成為地方政府財政收入的重要來源。由地方稅務機構負責征收地方稅，同時將屠宰稅和筵席稅的開征停征權下放給地方。至此，與分稅制相聯系的，具有真正意義的地方稅產生了，同時，也初步形成了我國地方稅體系的基本框架。

　　四、進一步完善我國地方稅體系的重要意義

　　上面的分析中已經明確了，完備的地方稅體系是順利實施分稅制的基礎，因而也是正確處理中央與地方的關系，保證政府職能有效行使的客觀需要。我國于1994年進行的稅制及分稅制改革，為我國地方稅體系的建立創造了制度上的條件，使新中國建立以來，第一次有了明確的地方稅體系，從而從體制上相對固定了中央和地方間的財政稅收分配關系。但是，作為財政管理體制的一次重大變革，從原來的分級包干制過渡到規范的以分稅制為核心內容的分級預算管理體制，新舊體制的交替不可能一步到位，我國分稅制改革中所設立的“逐步推進”的原則也說明了我國地方稅體系的建立必然是漸進性的，目前還不可避免地存在著一些不足，有待于在今后的改革中予以完善。

　　目前我國的地方稅體系存在的主要問題為：

　　（一）地方稅稅制結構體系尚不完善。

　　首先，中央與地方的稅收劃分格局有待于進一步調整。1994年的分稅制改革中，將18個稅種劃歸地方，初步形成了中央稅體系和地方稅體系，然而，在收入劃分上，對一些稅種功能作用的發揮注重不夠，出現了部分稅種的特性與所屬政府級次的職能特點相背離的現象；在按稅種劃分收入的同時還保留了按行業或行政隸屬關系劃分收入的不規范方式，如企業所得稅和營業稅、城市維護建設稅等，與我國的市場化改革方向不符。其次，地方稅體系中缺乏有效的主體稅種，難以獲得穩定的收入來源。而且，1994年的稅制改革側重于流轉稅和所得稅，對地方稅的觸動不大，一些地方稅的稅種老化，有待于通過繼續推進稅制改革來加以完善。此外，地方各級政府間的縱向稅制結構體系尚未建立起來，應根據地方各級政府的職能特點科學地進行稅種配置。

　　（二）現行的地方稅管理體制過于集中。

　　1994年的分稅制改革中主要著眼于收入的劃分，在地方稅稅權方面的舉措很小，尚未作出全面的規范。我國目前地方稅的稅權仍然高度集中于中央，在實踐中暴露出了許多弊端：地方政府沒有稅收立法權，不利于地方政府開辟新稅源，組織財政收入；地方政府因缺乏必要的稅收管理權而無法靈活運用稅收手段調節地區經濟；稅權過分集中使地方政府求助于收費的形式來籌集收入，擾亂了分配秩序，因而也不利于規范地方政府的分配行為。

　　（三）地方稅的收入規模偏低，不利于地方政府有效實現其職能。

　　適度的地方稅收入規模是分稅制體制順利實施的基本保證，只有當地方稅收入在地方財政收入中占優勢地位，能夠滿足地方政府財政支出的較大部分時，才能夠保證分稅制體制的穩定性和有效性。從現實情況看，盡管我國的地方稅收入在全國稅收總額中已占有一定的比重，但滿足地方政府財政支出的程度并不高，這說明我國的地方稅收入規模偏低，既不符合分稅制體制的要求，也不能滿足現實的支出需要，不利于地方政府有效實現其職能。

　　以上簡要地概括了我國地方稅體系中存在的問題，同時表明進一步改革和完善地方稅體系勢在必行。本論文擬就地方稅收入規模、地方稅稅種的配置、地方稅稅權的劃分三方面問題對今后如何進一步完善我國的地方稅體系作一些研究。

　　第二部分　　地方稅收入規模

　　一國財政收入的來源渠道較多，但稅收通常是其中最重要、最穩定的收入來源，因此一國的地方稅收入規模往往決定了中央與地方的財力劃分，從而影響到地方政府職能的實現程度、中央政府的宏觀調控能力及其對地方的控制能力。因此，研究地方稅收入規模對于進一步完善我國的地方稅體系是非常重要的。以下將對該問題分層展開討論。

　　一、地方稅收入規模的口徑及其測量指標體系

　　1地方稅收入規模及相關概念的界定

　　前面已經論述過，地方政府對稅種擁有一定程度的稅收管理權限是“地方稅”這一概念的重要特征，據此，對于中央與地方按比例分成的共享稅，雖然其中由地方分成的收入是歸地方政府支配，但由于地方政府對該稅種不具有稅收管理權，因此它不是地方稅，其中的地方分成收入自然也不能納入地方稅收入規模的計算口徑；對于中央與地方同源分率分征的稅種，例如國外的許多國家中都同時存在中央企業所得稅和地方企業所得稅，那么這里的地方企業所得稅是符合“地方稅”概念的要求的，因此，地方對該稅種征得的收入應納入地方稅的收入規模。綜上所述，應明確以下兩個概念的不同口徑：

　　（1）地方稅收入：純粹的地方稅種收入加上地方與中央同源分率分征的稅種收入；我國目前尚沒有中央與地方同源分率分征的稅種，因此，地方稅收入僅包括地方的18個稅種的收入。但理論界關于改革我國企業所得稅收入劃分方法的思路之一是將現在的按行政隸屬關系劃分收入改為中央與地方同源分率分征，即中央征收中央企業所得稅，地方征收地方企業所得稅，那么，這時的地方企業所得稅收入應納入地方稅收入規模中。

　　（2）地方政府的稅收收入：地方稅收入加上共享稅地方分成收入。在我國，即為上述地方稅收入的口徑再加上增值稅、資源稅、證券交易稅中地方分享的收入。

　　本文所要討論的是地方稅收入規模，也就是僅指上述第一種口徑的收入規模。

　　2測量地方稅收入規模的指標體系

　　為了從不同的角度來綜合反映地方稅收入規模，本文擬采用以下四項指標：

　　（1）地方稅收入占國內生產總值的比重（TL／GDP）

　　該指標是反映一國地方稅總體收入規模和地方的總體稅負水平的綜合性指標，它既與這個國家的宏觀稅負水平有關，又與該國的財政分權程度相關。

　　（2）地方稅收入占全國稅收總額的比重（TL／T）

　　該指標集中體現了一國的財政分權程度，這一比重直接反映了中央與地方的財力分配關系。

　　（3）地方稅收入占地方財政收入的比重（TL／RL）

　　一級地方政府的收入通常包括地方稅、共享稅地方分成收入、規費收入、轉移支付等多種形式，該指標可以揭示出一級政府的地方稅在其地方財政收入中的地位。

　　（4）地方稅收入占地方財政支出的比重（TL／EL）

　　該指標反映的是一國的地方稅滿足其地方政府履行職能的程度。

　　二、影響地方稅收入規模的若干因素分析

　　1、社會經濟發展水平及地區經濟結構決定著地方稅收入規模的可能。　　地方稅收入規模的大小首先取決于整個國家稅收規模的大小，而一國的稅收規模則又取決于該國的經濟發展水平。一般來說，一國的經濟發展水平高，其稅收水平（T／GDP）相對較高，那么地方稅／GDP的水平才有高的可能性。同時，一個地區的經濟結構越偏重地方稅的稅源結構，地方稅／GDP就會越高。

　　2、地方政府職能及由此所決定的地方政府支出范圍的大小決定著地方稅收入規模的需要。財權是保證事權實現的物質基礎，一級政府的事權范圍直接決定該級政府的財政支出范圍，因而對其所應掌握的財力也就提出了相應的要求。從歷史發展的進程看，國家職能經歷了由小到大，由窄到寬的發展變化過程。在正處于資本主義自由競爭時期的亞當斯密時代，“廉價政府”受到廣泛認可，其職能僅限于國防、司法、行政、建立和維持某些公共機關和公共工程；隨著資本主義的迅速發展，政府的職能不斷擴大，特別是在凱恩斯以后，政府不僅行使一般的社會管理職能，還擔負起經濟管理、調節經濟運行的重要職責，政府支出規模不斷膨脹，宏觀稅率也呈現出相應的上升趨勢。如英國的宏觀稅率由1880年的10上升到1985年的48，美國則由1880年的8上升到1985年的37.同樣，在中央與地方按照一定原則和標準劃分事權后，地方政府職能及由此所決定的地方政府財政支出范圍則成為決定地方稅收入規模的基礎性因素。

　　3、地方政府財政收入結構的影響。構成地方政府財政收入的形式有很多，主要應包括地方稅收入、共享稅地方分成收入、規費收入、中央政府轉移支付、利潤上繳、資產出讓收入等等。所謂“財政收入結構”是指組成財政收入的各種形式及其各自在財政收入中所占的比重。在既定的社會經濟發展水平、既定的政府財政需要下，各種收入形式間必然是此消彼長的關系。而各種財政收入比重的大小，則主要取決于各國政府根據本國國情所作的選擇。例如，實行單一制政體的日本，出于中央集權的需要，中央集中的財力較多，因而在地方財政收入中，中央對地方的轉移支付占了很大的比重，一般達40左右；而實行聯邦制的美國，由于財權的分散，地方稅的比重就相對較大；同樣實行聯邦制的德國，卻選擇了共享稅作為中央與地方的主要財政來源，共享稅占全部稅收收入的70.可見，地方政府財政收入結構也直接制約著地方稅收入規模的需要與可能。

　　4、中央政府集權程度的影響。（1）首先，一國中央政府和地方政府事權的集中分散程度影響著稅收收入分配的集中分散程度，從而影響著地方稅的收入規模。若一國實行中央集權的政治體制，該國的財政管理體制必然傾向于中央集權型，相應地，該國的主要稅源也由中央支配，一些主要的稅種被劃為中央的固定收入；反之，若一國采用較為分散型的政府管理體制，地方政府的權限較大，在分配稅收收入數額時也會更充分地考慮地方的需要。（2）在地方政府事權確定的情況下，地方稅的收入通常情況下是小于地方政府支出的，這其中除了地方財政收入形式多種多樣以外，更主要的原因是中央政府宏觀調控的需要，即中央政府為了進行宏觀調控，有意識地將部分稅收收入由中央集中起來，再通過轉移支付制度或補助制度加強地方政府對中央政府的依賴。例如在澳大利亞，其全國稅收收入總額中，聯邦政府占近80，地方政府占20多一點（其中州占15，地方只占5）。在全國總支出中，中央地方政府各占50，地方收入不足部分，一是靠地方其他收入，二是靠聯邦政府的補貼，聯邦對地方政府的補貼一般要占聯邦政府財政收入的25.類似的情況在世界各國中是較為普遍的，只是程度有所不同。可見，中央政府的宏觀調控力度影響著地方稅收入規模的大小。

　　綜上所述，一國的地方稅收入規模最終還要受到其中央政府集權程度的影響，而一國在集權與分權的選擇上，除了受其歷史傳統，國家結構形式（單一制、聯邦制）的影響外，還要考慮地區經濟發展差距、個人收入分配差距、一國的市場發育程度及其穩定性等因素，以確定進行宏觀調控的力度，從而由此大致確定了地方稅的收入規模。

　　三、我國地方稅收入規模的現狀及評價

　　（一）我國地方稅收入規模

　　我國在1994年推行分稅制以前，地方稅收入規模一直都比較小。1950年，地方稅收入占國民收入的比重為1.49，占全國稅收總額的比重為9.16，1977年，這兩個比重分別降至0.08和0.49，到1980年，地方稅收入占GDP的比重為1.85，占稅收總額的比重為14.69，分稅制改革前的1993年，這兩個比重則分別為1.67和11.88，1994年分稅制改革后，我國的地方稅收入規模顯著提高。

　　（二）地方稅收入規模的國際比較

　　1地方稅占GDP的比重

　　世界各國間地方稅占GDP的比重差異較大，這是由不同的國情、不同的政治體制以及不同的政策選擇造成的。具體情況見下表：

　　部分OECD成員國地方稅收入占GDP的比重（1990年）

　　國別（單一制） 地方稅/GDP 國別（聯邦制） 地方稅/GDP法國 4.1 澳大利亞 6.3意大利 1.3 澳地利 9.4日本 8.3 加拿大 16.7荷蘭 1.1 德國 11.9英國 2.3 瑞士 12.7希臘 0.5 美國 9.7算術平均 2.75 算術平均 11.3

　　資料來源：《地方稅收入規模的衡量標準及國際比較》許建國（載于《湖北財政研究》1997年第3期）

　　從表中可以看出，單一制國家地方稅的規模較低，聯邦制國家的地方稅規模相對較高，這是與它們的相對集權和相對分權的特征相一致的。我國地方稅占GDP的比重在3.7左右，低于表中所列的所有聯邦制國家，略高于單一制國家的平均水平，低于法國和日本。盡管我國采用的是單一制的國家結構形式，但是，我國的地域范圍廣闊，區域間的自然地理條件和經濟發展水平等等方面的差異很大，因此，我國的地方稅收入占GDP的比重并不算高。

　　2地方稅占全國稅收總額的比重

　　這一比重反映的是中央與地方間進行稅收分割的比例，它集中體現了一國財權的集中與分散程度。通常情況下，聯邦制國家的數值要明顯高于單一制國家。下表（略）列出了部分OECD成員國該比重的情況。

　　我國地方稅收入占全國稅收總額的35左右，不考慮社會保障稅的因素，這一比值不僅高于單一制國家的平均水平，而且還高于聯邦制國家的平均水平，由于我國的社會保障基金尚未納入稅收體系，將其它國家的社會保障稅剔除掉再加以比較，那么，該指標所反映出來的我國的地方稅規模仍然遠遠高于絕大多數的單一制國家，與日本的水平相當，略低于聯邦制國家的平均水平，卻要高于其中的澳大利亞和奧地利兩國。可見，我國的地方稅收入占全國稅收總額的比重在世界各國中是較高的，而前面所反映出來的地方稅收入占GDP的比重在國際比較中卻沒有這么高，這充分反映出了我國宏觀稅負偏低這一情況。

　　3地方稅收入規模占地方財政收入及支出的比重

　　這兩個比重是通過考察地方稅對于地方政府實現其職能的貢獻度來評價地方稅收入規模的，由于在地方財政收入中，最主要的形式為地方稅收入和中央政府的補助，因此這一比重也間接地體現了各國中央對地方的控制程度。

　　上表中所列各國，無論是聯邦制還是單一制國家，其地方稅占地方財政收入和支出比重的平均數都大致為40多。其中，聯邦制各國的水平較為接近，大都在30～60之間，較高的加拿大與較低的澳大利亞之間相差12個左右的百分點；單一制國家之間，這一比重則相差懸殊，瑞典與英國間相差近60個百分點，這其中最主要的影響因素就是來自于中央政府的補助的高低，這主要取決于各國的國情及政策選擇了。在我國，地方稅占地方財政收入的比重1995年度為38.76，略低于上表所列各國的平均水平，地方稅占地方財政支出的比重1995年度為44.3，與上表中各國的平均值大體相當。

　　在討論地方稅規模問題時，不可忽略的一個問題是，我國目前的財政收支活動中，除預算內之外，還有預算外和制度外的收支活動。1995年預算內收入為6242.6億元（不含債務收入），預算外收入為3843億元，相當于預算內的61.56，制度外收支規模據有關資料估計在3000至5000億元。預算內支出近7000億元（不包括債務支出），預算外和制度外支出，據保守的估計共4000至5000億左右。從收入形式上看，預算內收入主要來源于稅收，預算外和制度外收入基本上是由收費和基金構成的，其中的大部分歸地方政府。收費和基金從性質上屬于財政性資金，其支出也是財政性支出，用來提供社會公共服務，但這兩項在上述的統計口徑中并沒有包括進去。如果將預算外和制度外的收支考慮進去，那么地方稅在地方政府的收支中所占的比重則要大大降低。近年來，出現了地方政府收費膨脹以及伴隨而生的混亂失控局面，給經濟運行造成了很多負面影響，一個不可忽視的重要原因是地方稅無法滿足地方政府提供社會公共服務的支出要求，而地方稅的立法權集中在中央，同時，地方又無權發行公債，這種情況下，地方只能借助收費方式來籌集資金，而在日益增多的收費中，不乏具有稅收性質的收費項目，即“稅的費化”。這一現象從一定程度上反映了我國地方稅收入規模偏低，難以滿足地方政府正常支出需要的現狀，四、增加地方稅收入規模的合理選擇

　　目前，一些人在談到地方稅規模高低這一問題時，習慣性地把目光放在中央與地方之間的稅收分割上，即僅僅或更多地關注地方稅占全國稅收總額的比重。事實上，造成地方稅規模偏低的主要原因是宏觀稅負過低以及收費膨脹，侵蝕稅基，從前面的分析及對比中也可以看出，我國地方稅收入占全國稅收總額的比重在世界各國中是較高的，這種情況下，若是再依靠降低中央稅比重來加大地方稅規模，則不僅于事無補，還勢必影響國家的宏觀調控能力，進一步惡化中央財政形勢，最終影響經濟的發展。可見，解決地方稅規模偏低的問題應另覓它途，從目前來看，應主要從以下兩方面著手：

　　1、通過完善稅制和加強征管提高地方稅占GDP的比重。由于1994年的稅制改革側重于流轉稅和所得稅，對地方稅觸動不大，現行地方稅的稅制中仍然存在著一些問題需要解決：（1）一些稅種內容老化，稅負偏低，且收入缺乏彈性。例如，現行的《農業稅條例》是1958年發布的，實施30多年來，情況發生了很大的變化。一是農業稅計稅常年產量與實際產量相差懸殊，名義稅率與實際稅率嚴重脫節；二是60年代核定的耕地面積因建設用地和水土流失而逐年減少，另一方面改田改土和開荒又增加了部分面積，致使出現了“有稅無地”或“有地無稅”的現象。又如房產稅、車船稅、印花稅等已八、九年未調整稅負，城市房地產稅、車船使用牌照稅等還是1951年出臺的，距今有四十多年未調整稅負，其稅負標準在經濟發展和物價上漲之后顯然偏低；另外，相當部分稅種采用定額或定率征收方式，缺乏收入增長的彈性機制。（2）部分稅種稅政不統一，內外有別。房產稅、土地使用稅、車船稅內外資企業適用不同的稅法；城建稅、固定資產投資方向調節稅只適用內資企業，外企暫不征收；此外，外資企業還享有多于內資企業的大量的稅收優惠。這些差別待遇不僅不利于實現市場經濟條件下的公平競爭原則，也減少了稅收收入，而且，一些稅收優惠還給偷稅漏稅提供了可乘之機，導致稅款的進一步流失。（3）一些亟待開征的稅種尚未開征。隨著經濟活動的日益拓展，新的稅源不斷出現，稅收卻沒有及時地做出調整，出現了某些領域的稅收真空，如遺產稅、社會保障稅等尚未開征，影響了稅收對經濟的調節力度和廣度。上述這些問題都急需通過完善稅制來加以解決，無疑，稅制的完善將會提高地方稅的實際稅負，增加地方稅的收入規模。　　此外，地方稅的稅種較多，但多為稅源分散，征管難度較大的小稅種，面對這種格局，絕不能忽視小稅種的收入，應加強征管，盡力做到應收盡收來提高地方稅收入規模。

　　2、通過有選擇的費改稅提高地方稅占地方財政收入的比重，加大地方稅的規模。稅費雖同為政府參與國民收入分配的形式，但在性質上及特征上都存在著差別。首先，在性質上，稅收具有“公共”服務付費性質，征收對象的受益與支出不具有直接的對應關系，而收費具有“個人”服務付費性質，具有受益與支出的對應關系，這是稅收與收費的最根本的差別，也由此決定了稅收和收費應在不同的領域里發揮各自的作用。其次，在特征上，稅收具有固定性、規范化的特征，收費的立項和標準則具有較大靈活性；稅收的立法權、管理權較為集中，收費權限則相對分散；稅收由稅務機關代表政府負責征收和管理，體現了集中性，收費由為數眾多的行政事業單位負責征收和管理，具有分散性。稅收和收費的不同性質和特征決定了在一國的財政收支活動中，只能以稅收作為主要手段，而收費則為輔助手段。

　　然而，近年來，隨著收費規模的膨脹，出現了“以費代稅”甚至“稅收缺位、收費越位、費大于稅”的局面，擾亂了社會分配秩序，分散了政府財力，削弱了宏觀調控，也嚴重損害了黨和政府的威信。而目前相當一部分收費本身就具有稅收的性質。例如排污費。為了治理環境污染，許多地方向排污單位收取排污費。收取排污費的目的在于通過收費加大排污單位的成本，促使其改進技術，減少污染排放，并且籌集環保資金以治理環境污染。收費的目的與稅收的“寓禁于征”相類似，并非是向排污單位提供公共服務的報償，而且治理環境污染的受益范圍不僅限于付費人，而是全社會。因此，排污費實際上是發揮著稅收的功能，理應還其稅收的本來面目。類似的情況還有很多，因此將一些具有稅收性質的收費和基金納入到稅收分配范疇中，通過“稅費歸位”來理順地方政府的分配秩序，無論從理論上還是在實踐中都是完全必要而且緊迫的。龐大的收費和基金規模通過“費改稅”則必將極大地提高地方稅的收入規模。

　　第三部分　　地方稅稅制結構的完善

　　一、我國地方稅稅制結構的現狀及存在的問題

　　我國1994年的分稅制改革中，按稅種劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，將營業稅、地方企業所得稅、城建稅等18個稅種劃歸地方，初步形成了地方稅稅制結構的基本框架。現行的地方稅稅制結構仍然存在著一些問題有待于進一步完善，這主要表現在：

　　（一）地方稅稅種的劃分缺乏科學性和規范性

　　分稅制改革中，強調增強中央的宏觀調控能力是完全必要的，但在稅種的劃分與設置上，往往重視“分錢”而忽略了各個稅種的特性及其與各級政府職能的對應，使一些稅種的功能受到抑制甚至扭曲。例如以調節產業結構為目的的固定資產投資方向調節稅，由于歸屬地方政府，在其征管過程中遇到了嚴重的地方保護主義和行政干預，由此造成的征管不利使其宏觀調控的功能大打折扣。

　　此外，在中央與地方間的收入劃分方式上也存在一些不夠規范的地方。如規定：中央企業的所得稅歸中央，地方企業的所得稅歸地方；鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中交納的收入（包括營業稅、所得稅、利潤和城市維護建設稅），地方銀行和外資銀行及非銀行金融機構所得稅歸中央。這種按行政隸屬關系及按行業劃分收入的方式顯然不夠規范，它使一些收入的歸屬難以明確，還會抑制企業集團的發展，不利于優化企業組織結構，不利于橫向經濟聯合和專業化分工協作。

　　（二）地方稅體系缺乏有效的主體稅種，難以取得穩定的收入

　　地方稅的18個稅種中，除營業稅的收入較為穩定外，其它多為零星分散的小額稅種。城市維護建設稅還不是一個獨立的稅種，僅僅是增值稅、營業稅和消費稅三稅的附加，收入狀況也不甚理想。目前我國的財產稅尚未形成一個完備的體系，收入規模很小，且現有稅種的改革相對滯后，與現實的經濟發展狀況不相適應。營業稅目前在地方稅中的收入規模較大，稅源比較穩定，一定程度上起到了主體稅種的作用。但是，同在商品流轉環節實行增值稅和營業稅兩種不同的稅種，給稅制的完善和實際征收都帶來了許多問題。首先是增值稅的抵扣制度不完整，無論是增值稅已稅行為進入下一環節的營業稅征收范圍，還是營業稅已稅行為進入下一環節的增值稅征收范圍，納稅人都無法得到足額的稅款抵扣，由此所帶來的重復課稅問題必然又造成各行業間的稅負不平。另外，經濟運行中大量的兼營和混合銷售行為在實際征收過程中難以確定應稅稅種，且容易引起國稅和地稅之間的爭執。因此，增值稅擴大征收范圍是稅制完善的必然發展趨勢，這勢必會縮小營業稅的稅基，影響地方稅收入。

　　（三）地方稅稅制不統一，不適應市場經濟發展的需要

　　目前，內外資企業仍然適用不同的稅制，企業所得稅、車船使用稅、房產稅、城鎮土地使用稅暫行條例只適用于內資企業，相應地，外資企業則適用外商投資企業和外國企業所得稅法、車船使用牌照稅、城市房地產稅暫行條例。城建稅和固定資產投資方向調節稅只適用于內資企業，外資企業暫不征收。內外有別的地方稅制不利于內外資企業的公平競爭和市場機制的正常運行。

　　此外，還有在地方稅收入規模問題中已經談到的地方稅稅制改革滯后，稅種老化，稅基過窄，稅負偏低，功能弱化，以及收費膨脹，以費代稅等現實問題。針對以上問題，地方稅稅制結構的完善應重點老慮：調整地方稅稅種的配置、進一步完善稅制以及將部分收費改為稅收，充實地方稅稅種。

　　二、地方稅稅種配置的國際比較與借鑒

　　（一）幾個典型國家的分稅制中稅種劃分情況簡介

　　1、美國。美國政治上實行聯邦制，分為聯邦、州、地方三級政府。全國共有50多種稅，主要稅種包括個人所得稅、公司所得稅、工薪稅（社會保險稅）、銷售稅、消費稅和財產稅，這6種稅占全國稅收總收入的80以上。三級政府對稅種的劃分情況是：聯邦政府稅種主要包括個人所得稅、公司所得稅、薪工稅、消費稅、關稅、遺產稅和贈與稅；州政府主要稅種包括銷售稅、州個人所得稅、州公司所得稅和財產稅；地方政府主要稅種包括財產稅銷售稅、地方個人所得稅和地方公司所得稅。

　　美國稅種劃分的特點是：采用共享稅源的形式劃分中央稅和地方稅，即各級政府可以就同一稅源征收自己的稅種，如三級政府同時征收個人所得稅和公司所得稅。同時，各級政府都有各自不同的主體稅種。聯邦政府的主體稅種為個人所得稅，該稅種占聯邦稅收總額的近50；州政府的主體稅種為銷售稅，該稅種占州政府稅收總額的58；地方政府的主體稅種為財產稅，占地方政府稅收總額的75.

　　2、法國。法國是集權模式的典型代表，其政治體制實行中央、省、市鎮三級政府，全國共設50多種稅，按稅種分為中央和地方兩大稅系。稅源較大的主要稅種劃分為中央稅，包括個人所得稅、公司所得稅、社會保險稅、增值稅、消費稅、關稅等；地方主要是一些稅源小的稅種，包括企業就業稅（工資稅）、居住稅、財產稅等。在稅收總額中，中央稅占85，地方稅只占15.法國的稅種劃分體現了高度的中央集權，劃分模式上采用的是按稅種專享，不設共享稅。

　　3、德國。德國在稅收管理上實行聯邦、州、地方三級分稅制體制。將全部稅收劃分為專享稅和共享稅兩類，以共享稅為主，專享稅為輔建立各級政府的稅制體系。劃歸州政府的專享稅主要包括財產稅、遺產稅、消防稅、機動車稅、啤酒稅、賽馬稅及彩票稅等，劃歸地方政府的專享稅主要包括土地稅、資本和收益的所得稅、娛樂稅、飲料稅等；共享稅中，個人所得稅、營業稅在聯邦、州和地方三級政府間共享，公司所得稅和增值稅僅在聯邦和州兩級政府間共享。德國稅種劃分的主要特點是共享稅居于主導地位。

　　4、澳大利亞。澳大利亞實行聯邦、州和地方三級政府管理，嚴格按稅種劃分中央稅和地方稅，各級政府稅收自成體系，不共享稅源，也不設共享稅。稅種劃分的基本情況是：聯邦稅主要包括個人所得稅、公司所得稅、資本利得稅、銷售稅、消費稅、自然資源稅、關稅、遺產稅與贈與稅、附加福利稅等；州稅主要包括工資稅（社會保險稅性質）、交易稅、印花稅、金融機構稅、汽車稅、營業稅、酒稅、賭博稅等；地方政府征收的主要是財產稅。

　　5、英國。盡管英國作為資本主義國家，奉行自由市場經濟制度，但在中央與地方的集權與分權上，卻一直是較為保守的，這鮮明地體現在各稅種在中央與地方間的劃分上。其中央政府集中了國家絕大部分稅種，地方政府只有財產稅一種稅。地方稅僅占全國稅收總額的10多一點。

　　6、韓國。韓國是一個高度集權的單一制國家，其政府結構由中央政府、道和直轄市政府、市和郡政府、鎮和鄉政府共四級政府組成。但政府財政預算只設到市和郡政府，因而韓國的財政僅分為中央、道與直轄市、市與郡三級。韓國將全國30余種稅劃分為國稅和地方稅。國稅稅種主要包括所得稅、公司稅、教育稅、增值稅、關稅、特種行為稅、酒稅、電話稅、印花稅、證券交易稅、遺產稅、土地超額增值稅、資產重估稅、超額利潤稅、交通運輸稅等15種稅；地方稅也有15種，進一步分為市道稅和市郡稅兩大類，其中市道稅又分為市（直轄市）稅和道稅，地方稅的設置采用了共享稅源的辦法。市稅包括取得稅（亦稱購置稅）、居民稅（一種所得稅的附加稅）、登記稅、機動車稅、煙草消費稅、屠宰稅、賽馬稅、公共設施稅、都市規劃稅、區域開發稅、農地稅等11種；道稅包括取得稅、登記稅、執照稅、賽馬稅、公共設施稅、區域開發稅等6捉；市郡稅包括居民稅、事業稅、機動車稅、煙草消費稅、屠宰稅、都市規劃稅、農地稅、財產稅、綜合土地稅等9種。

　　（二）地方稅稅種配置的國際比較與啟示

　　1、關于稅種的劃分形式。全部稅種在中央和地方政府間如何劃分，各國根據本國的實際采取了不同的形式。一些國家采用專享稅形式，即按稅種劃分為中央和地方兩個獨立的稅收體系，不設置共享稅，也不共享稅源，如法國、英國和澳大利亞；一些國家則是按稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方按比例分成的共享稅，如德國；另外還可以通過共享稅源、分率分征的方式建立獨立的中央稅與地方稅體系，如美國。一國在劃分稅種的過程中可以根據自己的具體情況和需要來進行選擇。當然也不排除幾種方式同時使用，如韓國，在中央與地方的稅種劃分中采用第一種方式，而在地方各級政府間則又使用了同源分征方式。我國在分稅制改革中，按稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，在今后的進一步完善中，也可以考慮對個別稅種在中央與地方間采用同源分率分征的方式，如企業所得稅。

　　2、關于不同類型的稅種的歸屬。地方稅在各國都是一些稅源較為分散、稅收收入額較少的稅種。從稅種的類型看，財產稅類和一些特定行為稅類都劃為地方稅，但對財產稅類的遺產稅和贈與稅，許多國家劃為中央稅，如美國、英國、澳大利亞、韓國等，當然也有些國家是劃為地方稅的，如巴西、瑞士等國；所得稅類稅種（公司所得稅和個人所得稅）除采用共享稅源的國家地方政府可以征收附加性的所得稅外，一般是劃為中央稅；對于各種商品稅，各國的做法相差較大，一些國家將各種商品稅（如增值稅、銷售稅、消費稅、營業稅等）劃為中央稅或共享稅，如法國、英國、澳大利亞、韓國等，而一些國家則將重要的商品稅劃分為地方稅，如美國的銷售稅，此外還有巴西的商品流通稅和印度的營業稅等；主要的消費稅都劃為中央稅，一些國家將一些不重要的消費稅劃分為地方稅。至于社會保險稅的劃分，許多國家劃為中央稅，也有些國家將它劃為地方稅，如澳大利亞。

　　3、關于地方稅的主體稅種。各國根據本國稅種設立的情況、稅源的分布及地域特點、地方政府的需要等因素，選擇了不同的稅種作為地方稅的主體稅。有些國家以商品稅類稅種為主體，如美國州政府以銷售稅為其主體稅，巴西以商品流通稅為地方主體稅，印度以營業稅為地方主體稅；有些國家以所得稅類稅種為地方主體稅，如日本以法人稅和居民稅為地方主體稅，澳大利亞以工資稅為地方主體稅；有些國家以財產稅類的稅種為地方主體稅，如英國以財產稅為地方主體稅種，還有許多國家將財產稅作為最基層地方政府的最主要甚至是唯一的稅種。

　　三、進一步完善我國地方稅的稅制結構

　　（一）地方稅稅種的重新劃分

　　1、劃分地方稅稅種應考慮的兩個主要因素：（1）一國中央與地方的集權和分權程度。在本論文的前面已經分析過，集權與分權一方面通過影響地方政府所承擔的支出責任而影響著地方政府對財力的需求，另一方面又通過影響轉移支付的力度而決定了地方稅在滿足地方政府財政支出中應占的比重，因而它在很大程度上影響著地方稅的收入規模。因此，一國的集權程度高一些，地方稅的稅種配置就相對單薄一些，如英國和法國；分權程度高一些，則地方稅的稅種配置就相對健壯一些，如美國。（2）各稅種的功能和特性。具有不同特性的稅種歸屬于不同的政府級次，將會產生完全不同的效果。因此，各國在劃分稅種時，往往都充分重視將各稅種的功能、特性與各級政府的職能特點相對應。 通常要綜合考慮以下幾點：a、稅種的功能與各級政府的職能相一致。在政府職能的劃分上，中央政府主要承擔收入分配和穩定經濟的職能，資源配置方面負責提供全國性受益范圍的公共產品；地方政府更主要地在資源配置上發揮作用，提供大量的地方性公共產品。因此，相應的，具有穩定經濟政策，公平收入分配以及其它宏觀調控功能的稅種應劃歸中央，如調節產業結構的消費稅、調節級差收入的資源稅、公平收入分配，穩定經濟的個人所得稅等；對宏觀經濟不產生直接影響的稅種劃歸地方，如具有中性特征的商品稅類以及部分行為稅；在資源配置職能上，則應堅持受益原則，由于與日常生產經營和人民生活密切相關的大部分公共服務是由地方政府提供的，因此，具有具有明顯受益性的稅種，如社會保障稅、環境保護稅等應劃歸地方政府。b、維護全國統一市場，即稅種的劃分不應妨礙生產要素在全國范圍內的合理流動。為此，應將稅源具有地域性的和具有非流動性的稅種劃為地方稅。c、提高稅收征管效率。各個稅種應該根據各級政府的稅務行政能力以及征管手段的特點來劃分。例如將增值稅這種征管技術要求較高的稅種劃歸中央財政，將稅源不具有流動性的稅種以及稅源零星分散的小稅種劃歸地方財政，可避免重復課稅和偷漏稅。

　　2、對調整我國稅收劃分格局的若干意見。通過以上分析，建議對我國現有的稅收劃分格局作以下調整：（1）將營業稅和城市維護建設稅的收入全部劃歸地方，使它們成為名副其實的地方稅。營業稅是一種與地方經濟發展密切相關的稅種，城市維護建設稅對于地方政府建設基礎設施，提供公共服務也具有重要意義，將它們劃為地方稅是合理的。但目前鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的營業稅和城市維護建設稅歸屬中央，這種劃分方法顯然不夠規范。今后，應在合理界定營業稅征稅范圍，改革城市維護建設稅的基礎上，將它們的收入全部劃歸地方。（2）將固定資產投資方向調節稅改為中央稅，以充分發揮其宏觀調控的功能。（3）統一內外資企業所得稅，改變按行政隸屬關系劃分企業所得稅收入的辦法為中央與地方共享稅源、分率分征，使企業所得稅成為地方稅體系中的一個重要稅種。（4）個人所得稅具有很強的收入再分配功能，其累進稅率對于穩定經濟也具有重要作用，因此，世界各國都普遍地將其劃為中央稅，尤其是所得稅占很大比重的西方發達國家，個人所得稅更是其中央稅的主體稅種。在我國，從長期來看，所得稅在稅制結構中的比重會逐步提高，其調節功能也將會逐步體現出來，因此個人所得稅也應歸屬中央為宜。但就目前來看，一方面，由于個人所得稅的稅額過小，其調節功能還難以發揮，另一方面，個人所得稅的征管水平仍然較低，相應的配套制度如儲蓄存款實名制、個人財產登記制度尚未建立起來，因此，個人所得稅現階段還應暫時劃歸地方。（5）維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現狀。我國開征資源稅的初衷，一是調節開發資源的企業因資源條件差異而形成的級差收入，促進公平競爭，另外就是針對出現的濫采濫挖、掠奪性開采等嚴重破壞和浪費國有資源的現象，通過征稅來保護和促進國家資源合理有效地開發和利用。考慮到資源稅對企業級差收入的調節功能以及資源國有，避免資源分布不均造成地方財力的不均，資源稅應劃歸中央。但是，一方面，若將非戰略性的資源稅劃歸地方，則大大有利于對國有資源的保護、合理開發和利用，因為地方政府對情況比較了解，且關系其切身利益，在執行有關資源保護政策時措施更加得力，效果也會更好；另一方面，如果將資源稅的立法權和管理權較多地集中在中央，使全國保持資源稅稅政的統一，同樣可以起到調節企業級差收入的功能。至于地區間財力的平衡問題，我國目前的資源稅主要是對采掘業征收的，而我國的礦產資源主要分布在欠發達的中西部地區，將資源稅劃歸地方有利于緩解東西部地區的收入差距，符合縱向公平原則。（6）開征社會保障稅， 改變目前由地方、行業統籌，政出多門，條塊分割，各地區、各部門之間苦樂不均的局面，對所有納稅人征收統一的社會保障稅。由于社會保障稅是具有明顯受益性的稅種，因此，它歸屬于哪一級政府關鍵是要看社會保障服務是由哪一級政府來提供的。社會保障制度歸根結底是要建立一個全社會范圍內的互助系統， 只有由中央政府在全國范圍內統疇調度，才能獲得最優效率，因此，在較為成熟的社會保障制度在全國范圍內建立起來，由中央政府向全社會統一提供社會保障服務時，社會保障稅應歸屬中央財政。作為過渡階段，由地方政府來負責社會保障服務時，社會保障稅可暫時歸屬地方。

　　（二）地方稅若干稅種的改革和完善

　　1、城市維護建設稅的改革。現行城市維護建設稅是以增值稅、消費稅、營業稅實繳稅額為計稅依據，專門用于城市維護建設而征收的一種附加稅。它是一種典型的受益性稅種，也是地方稅收入的重要來源，然而，附加稅性質使其很難發揮一個獨立稅種所應有的自主組織財政收入的作用。今后，應本著統一稅政，適當提高稅負水平，體現受益與義務相對應的原則，將三資企業納入城建稅的征稅范圍，同時，改變其計稅依據，變附征為獨征，對一切有經營收入的單位和個人按照地區差別稅率征稅。

　　2、財產稅制的改革。實行分稅制的許多國家都將財產稅作為其地方稅的主體稅種，而我國的財產稅體系尚不健全，稅基窄、稅種少，已經不適應經濟形勢發展的需要。今后，應遵循國際通行做法，分別按財產擁有、財產轉移、財產收益三個環節來設計稅種，逐步建立和完善財產稅體系。改革的主要內容為：（1）將現行車船使用稅和車船使用牌照稅合并，建立內外資統一的車船稅。將車船稅明確為財產稅性質，凡擁有車船的單位和個人都是車船稅的納稅人，合理調高稅負水平。（2）將現行城鎮土地使用稅、房產稅、城市房地產稅合并，建立內外資統一的房地產稅，統一納稅人，合理調整計稅依據，改從量定額為從價定率，適當提高征收標準。（3）修訂契稅條例，擴大契稅的征稅范圍，對各行政事業單位、國有企業、集體企業、外資企業，在參與房地產買賣、贈與、典當、交換時，應繳納契稅，以體現公平稅負原則，增加契稅收入。（4）開征遺產稅和贈與稅。根據繼承法合理確定納稅人、課稅對象范圍以及稅前扣除項目，按照輕稅、簡便原則設計稅率和確定起征點，并盡快建立財產登記制度，以便創造良好的外部環境。（5）在財產收益環節保留土地增值稅，并完善配套制度，加強征管，將國有土地自然增值的部分收歸國家，以便抑制房地產的投機，防止國有土地收益的流失，增加財政收入。通過上述稅種的增加和完善，在我國建立起相互補充，嚴密完整的財產稅體系。

　　3、農業稅制的改革。這主要包括：（1）修訂耕地占用稅條例。耕地占用稅是1984年為解決濫占濫用耕地而設立的一個稅種，但當時是定額稅，且稅額很少，這十幾年中，耕地仍然不斷縮小。稅額過低，免稅照顧的范圍過寬等都需要重新修訂耕地占用稅，取消減免，提高稅率，并將計稅依據由從量定額改為從價定率，以便根據土地的級差收入進行稅收調節，更好地保護耕地資源。　　（2）改革農林特產稅。我國1994年稅制改革，將原產品稅中對農林牧副產品征收的產品稅合并到農林特產稅中，簡單的合并后出現了同一種產品都征農林特產稅，卻在生產和銷售環節征兩道稅，這在法律上難以解釋，也帶來了很多矛盾。因此，要合并農林特產稅生產和銷售環節的稅率，調整農林特產稅的負擔。　　（3）改革農業稅。我國的農業稅幾十年來一直沒有改，到目前為止，其主要問題是：農業稅的名義負擔是常年產量13的平均稅率，實際負擔僅為2.5，名義負擔和實際負擔差別過大；存在有地無稅和有稅無地的現象，形成了農業稅負在不同地區畸輕畸重的狀況；亂攤派使農民負擔不斷加重。上述情況造成了目前一方面農業稅負擔畸輕畸重，但總體稅負偏輕，另一方面，農民負擔過重的局面。今后，應在清理整頓農民非稅負擔的同時，適當提高農業稅的稅負，以解決這一矛盾。

　　4、統一企業所得稅。內外資企業兩套所得稅制并存的稅制模式已明顯不適應我國發展社會主義市場經濟的要求。統一企業所得稅的基本思路是：（1）借鑒國際經驗并考慮我國的國情，可以將統一后的企業所得稅的納稅人確定為企業，即企業、公司、組織等凡是依據有關法律、法規成立，無論其是法人實體或非法人實體，都是所得稅的納稅人，以避免實行法人稅而帶來的所得稅涵蓋面過窄的問題。同時，還要按照國際通行的稅收管轄權原則，將企業所得稅的納稅人分為居民企業和非居民企業，對居民企業來源于全球的所得征收所得稅，對非居民企業只就來源于中國境內的所得征收所得稅。（2）會計所得與計稅所得由于服務于不同的目的而在所得的認定上存在著差異，因此，在統一企業所得稅的稅前扣除標準時，應堅持財務規定與稅收規定相分離的原則，以稅法來確定統一規范的計稅標準，使核算應稅所得的各項費用列支和扣除項目標準自成體系，脫離現行的財務會計制度。（3）鑒于企業所得稅應以橫向公平原則為主，政府應為各類企業提供平等的競爭環境，統一后的企業所得稅宜采用比例稅率，并在減少稅收優惠政策的基礎上適當降低稅率，以避免外商投資企業的所得稅稅負波動過大。（4）稅收優惠政策的統一是兩法合并的關鍵和難點所在。統一后的企業所得稅應堅持國民待遇原則，稅收優惠的政策目標上以產業政策為主，區域政策為輔，增加產業傾斜力度，扶持中西部地區的發展。

　　5、個人所得稅的改革。個人所得稅改革的核心問題是個人所得稅稅制模式的轉換，即將我國現在的分類個人所得稅制轉化為分類與綜合相結合的個人所得稅制。此外，還要相應地建立個人財產申報制度、個人儲蓄存款實名制以及財產登記制度，以便加強個人所得稅的征管。

　　（三）分清稅費性質，搞好費改稅改革，充實地方稅稅種。

　　稅費是兩個具有不同性質和特征的分配范疇，從“稅少費多”到“費多稅少”兩個階段的因果循環導致了目前的“以費代稅，費大于稅”的局面。由此所帶來的危害已得到了人們的廣泛關注。分清稅費性質，將一些具有稅收性質的收費和基金盡快地納入稅收分配范疇，以規范地方政府的分配行為，強化稅收的地位和作用，對于完善地方稅體系具有重要意義。

　　具體來看，適合于費改稅的項目應具有以下特點：（1）收費項目沒有明顯的利益報償性，收費者與付費者之間不存在直接的利益交換關系；（2）征收范圍較為普遍，至少要覆蓋某一省、自治區、直轄市范圍以及具有眾多的繳納單位和個人，便于體現公平原則。（3）收費項目具有長期穩定的收入來源，且收費規模較大。（4）有一整套較為規范的征收辦法，便于操作。對于具有上述特點的收費項目，可根據具體情況，一部分通過擴大征收范圍或提高稅負并入到現行的有關稅種中，如將土地使用稅的征收范圍擴大到農村地區，取消在農村地區征收的與土地有關的收費，將體現國家主權和資源有償使用的一些收費（如礦產資源補償費等）并入資源稅等等；一部分則通過開征新稅種來加以取代。如開征社會保障稅代替社會保障基金；環境保護稅代替排污費；將教育費附加、農村教育事業費附加和義務教育費中的平均攤派部分統一為教育稅；將與道路、橋梁的修建等有關的收費和基金改為統一征收燃油稅等等。

　　經過上述對我國地方稅稅種配置的調整和完善，我國的地方稅應包括：地方企業所得稅、個人所得稅、營業稅、城市維護建設稅、財產稅（房地產稅、車船稅、遺產稅與贈與稅、契稅、土地增值稅）、印花稅、農業稅（農業稅、農林特產稅、耕地占用稅）、社會保障稅、費改稅后地方開征的其它稅種。其中，在主體稅種的選擇上，由于：1營業稅目前承擔著我國地方稅主體稅種的功能，盡管它的部分稅目將可能被納入增值稅的征收范圍，但它在為地方政府籌集收入中仍將發揮重要作用，因此，可考慮繼續將營業稅作為今后地方稅的一個主體稅種。2城市維護建設稅與地方經濟發展密切相關，且城市維護建設是地方政府提供地區公共服務中的一項重要內容，經過改革和完善后，城市維護建設稅在收入上具有很大的潛力，因此可以考慮將其培育為地方稅的主體稅種。3財產稅也是一個較有潛力的稅種。一方面財產稅的收入籌集功能較強，另一方面財產稅與企業和個人的生產經營活動有一定的距離，政府征收財產稅不會對生產產生直接的影響，便于地方政府的操作。因此，從發展來看，應將營業稅、城市維護建設稅和財產稅作為地方稅的主體稅種，從而形成以流轉稅和財產稅為結構主體，以所得稅和行為稅、目的稅等為輔助，數量一定、收入充足、調節面廣，各稅種之間有機配合的地方稅稅制結構體系。

　　（四）完善地方各級政府間的稅種配置

　　上面著重從中央與地方間收入分配關系的角度論述了地方稅做為一個整體的稅種配置問題，而地方各級政府間各稅種的配置無疑是完善地方稅稅制結構的又一重要內容，也是推進省以下分稅制改革的關鍵所在。

　　1、我國目前各級地方政府間收入劃分的現狀及存在的問題。

　　由于我國地域遼闊，各個省之間，同一省的各個地區之間在自然條件、人文環境、經濟結構及發展水平等等方面都存在著很大的差異，由中央規定一個在全國范圍內統一規范的地方各級政府之間的稅制結構是不現實的。正是這種地區間社會經濟發展的不平衡性使我國在省以下分稅制改革中采用了按“下管一級”的原則，逐級由上級政府根據本地區的實際情況制定對下級政府的財政管理體制的辦法。這一過程中出現的主要問題是：（1）層層集中。“下管一級”的辦法無疑使上級政府在劃分稅種的過程中所固有的集中本級財力的傾向得以實現，因此，層層集中的局面也就不可避免了。“層層集中”的傾向使各級地方政府在收入劃分中片面強調收入數量，忽略了各級政府的事權和稅種功能上的特點，劃分的不科學抑制了稅收職能的發揮，同時還加劇了縣級財政的困難。（2）收入劃分的不規范性。在各級地方政府的收入劃分中，同樣普遍地出現了按行業和行政隸屬關系劃分收入的不規范的共享稅形式。這無疑不符合市場經濟法則，不利于資本重組和企業的專業化分工協作，影響生產要素的合理流動，而且，企業隸屬關系的變動會造成中央與地方各級財政收入的轉移，從財政體制上看，也不利于規范徹底的分稅制的實行。

　　當然，上述問題是在體制執行過程中所反映出來的表象，其根源于我國經濟體制改革過程中所出現的深層次的矛盾：（1）各級政府事權與財權、財力不對稱。我國1979年以來的經濟體制改革使舊的計劃體制已經被打破，而成熟的市場經濟體制尚未建立起來，經濟體制改革沒有到位使得現階段政府事權范圍模糊。由于體制等多種因素的影響，地方政府仍存在著內在的投資沖動，不符合市場經濟原則的事權越位現象極為普遍。另一方面，我國經濟體制改革的出發點是政府放權讓利，因此政府可支配財力的相對縮小是改革的必然結果，但財政支出卻持續剛性增長。改革的不配套、不同步造成了政府事權與財權、財力的不對稱，收入與支出的反向運動加重了我國近年來的財政困難。（2）稅收收入規模過小，稅收收入占GDP的比重逐年降低。我國的稅收收入占GDP的比重由1985年的24.45下降到1994年的10.9，共下降了十幾個百分點，無論是與國際上的發達國家還是發展中國家相比，這一稅負水平都是偏低的。其主要原因是：我國過重依賴于流轉稅的稅制結構決定了稅收彈性較小的狀況；稅源結構與經濟結構錯位使我國的稅收收入無法與國民收入同步增長；大量的稅外收費嚴重侵蝕了稅基，加之征管手段的落后，偷漏稅嚴重，進一步導致了稅收規模的萎縮。

　　以上幾方面的矛盾使得在我國的分稅制改革中，只能將有限的財政收入在各級政府之間進行劃分，這一過程無疑會困難重重，也不可避免地激勵了層層集中的傾向。因此在今后的改革中，應繼續深化改革，完善稅制，加強征管，振興財政，從而完善分稅制體制的運行環境。

　　2、按照事權及稅種的功能在各級政府間合理配置地方稅稅種。

　　根據分稅制體制“一級政權，一級預算”的內在要求，與我國四級地方政府的狀況相適應，在省以下應實行省（市、自治區）、市（地）、縣（市）、鄉（鎮）四級分稅制。盡管目前一些地區鄉鎮一級財政的獨立性很差，部分鄉鎮尚未建立起國庫，但從長期發展來看，一級政權的建設總要有相對穩定、獨立的財力作保障，因此，鄉鎮政權的建設必然要求鄉鎮財政的建設與其相適應。尤其是近年來，規范農村分配關系、切實減輕農民負擔、改革鄉鎮統籌資金制度的任務日益迫切，這更要求鄉鎮財政在規范農村收入分配，發展鄉鎮經濟方面要有所作為。

　　由于我國政權級次多，而能夠帶來較多穩定收入的稅種少，因此，現階段在地方四級政府之間構建以專享稅為主的地方稅體系困難很大，將一些收入較多的稅種劃為共享稅是較為現實的選擇。這一方面可以保證省級政府進行宏觀調控以及轉移支付的財力，以平衡由于財源分布不均衡所造成的地區間財政苦樂不均的狀況，同時還有利于調動基層地方政府培植財源和征收管理的積極性。具體來看，目前我國地方收入中占有較大比重的為：營業稅和企業所得稅。這兩項稅種的稅源來自于第二產業和第三產業，主要分布在市和縣，因此可將它們列為省、市、縣三級共享。共享的方式則要由目前各省普遍采用的按行業和行政隸屬關系劃分收入轉變為分率共享的辦法。

　　省級財政作為地方財政的主導環節，擔負著中觀層次上進行經濟調控的職能，并負責省域范圍內的收入再分配和投資規模大、受益范圍廣的基礎設施建設。因此，一方面要保證省級財政必要的財力，同時，將一些具有調控功能的地方稅稅種劃歸省級財政。可以考慮將個人所得稅、資源稅兩個調控功能較強的稅種劃給省級政府，同時，以增值稅中的地方比例分成部分來保證省級的必要財力。

　　在我國目前的行政建制中，地級行署與地級市并存，兩者在經濟活動上各有側重，比較而言，地級市的工商業更為發達，而在地級行署所轄的區域范圍內往往農業在其整個經濟活動中占有更大比重。地級市在一定的地域范圍內往往具有不可忽視的龍頭作用。它做為市場的載體和發展市場經濟的重要基地而成為所在區域內的經濟增長極，通過與周圍地區的經濟聯系及產業擴散帶動區域經濟的發展。與城市功能相適應，地級市政府所承擔的事權應包括：行政管理、司法、醫療衛生、文化教育等公益事業、本地區范圍內的大型基礎設施建設以及扶持本地區高新技術產業和瓶頸產業的發展等。根據其財源結構和事權范圍，可考慮將與城市發展和建設聯系密切的稅種劃為市級財政的主體稅種，如營業稅和企業所得稅。地級行署的實質是省政府的派出機構，在法律上不構成一級政權實體。當然，現實經濟的運行客觀要求在較大區域范圍內由地級政府進行管理和調控，因此地級財政亦有其存在的必要，其主要職能應是平衡其所轄區域范圍內的財力，實現公共服務均等化的目標。地級財政的事權決定了地級財力不宜過大，否則，即不利于省級財政的集中控制，又會影響縣（市）經濟的正常發展。

　　縣級財政是我國地方財政的基礎環節。縣域經濟一般以農業為主，從財源結構上考慮，可將農牧業稅、農林特產稅、契稅和耕地占用稅作為縣級財政的主體稅種。縣級市的經濟中，第二、三產業的比重相對較大，可以考慮在完善城市維護建設稅的基礎上將其作為縣級市的主體稅種。此外，將來還可在完善財產稅體系的基礎上將財產稅作為縣級財政的另一主體稅種。

　　最后，應在社會主義市場經濟條件下，規范政府與農民的分配關系為稅收分配關系，將鄉鎮統籌費改為農村公益事業建設稅，使其成為鄉鎮財政的固定收入，納入鄉鎮財政預算管理，用于滿足鄉鎮社會文化教育、福利等公益事業發展的需要，實現鄉鎮政府的基本職能。

　　第四部分　地方稅管理體制的完善

　　地方稅管理體制是在中央和地方之間劃分地方稅立法權和稅收管理權的一種制度，它是稅收管理制度的重要組成部分。其中，稅收立法權包括稅法制定權、審議權、表決權、批準權及公布權，它屬于法律范疇，其職權屬于國家立法機構；稅收管理權則是一種行政權力，它包括稅法解釋權、稅種開征停征權、稅目稅率調整權、稅收減免權等，屬于政府及其職能部門的職權范圍。地方稅的稅收立法權和稅收管理權在中央與地方間的不同劃分及組合方式形成了地方稅管理體制的不同模式。在我國的分稅制改革中，地方稅管理體制的改革相對滯后，雖然確定了地方政府的固定收入，但稅權仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地發展地區經濟，也不符合分稅制對于在中央與地方間合理劃分稅權的要求。因此，深入研究，借鑒國際經驗，建立一個適合我國國情的地方稅管理體制是完善我國地方稅體系的又一重要內容。

　　一、地方稅管理體制的國際比較與經驗總結

　　從國外的情況看，地方稅管理體制可采取不同的模式。美國是典型的稅權高度分散的國家，其稅權在聯邦、州和地方三級政府之間進行劃分，稅收的立法權和管理權按稅種的歸屬分別由三級掌握，彼此各成體系，互不干涉，形成了統一的聯邦稅制與千差萬別的州、地方稅制并存的格局。但需要注意的是：當地方政府出現不適當課征時，聯邦法院有權作出停征的判定。另外，任何州都無權課征進出口關稅。德國政治體制分聯邦、州和地方三級，其立法權相對集中于聯邦，立法權分為單獨立法權和共同立法權兩種基本形式。單獨立法權專屬聯邦政府，各州無權另外立法。共同立法權又稱優先立法權，除了由聯邦行使單獨立法權以外的其他法律，聯邦有優先立法權，即如果聯邦尚未行使立法權制定某項法律，各州可自行立法；如果聯邦已經立法，各州無權再立法；各州已經立法，聯邦仍有權重新立法，并以聯邦法為準。各州對財產稅等地方稅擁有一定的管理權，如稅率稅目的調整、減免稅等。日本的稅種劃分為國稅、都道府縣稅、市町村稅。全部稅收的立法權歸于國會，《地方財政法》及《地方稅法》均由國家議會制定和頒布，地方政府征收的稅種原則上只限于《地方稅法》上所列的法定稅種，不過地方政府經中央政府批準，可在法定稅種以外開征普通稅（指不與支出直接聯系，沒有指定用途的一類稅收）。地方政府對于地方稅的管理權限也較小，絕大部分地方稅種是由《地方稅法》規定標準稅率或稅率上限，地方政府不能隨意改變全國統一的法定稅率，只對為數很少的幾個稅種擁有稅率調整權、稅法解釋權以及減免稅權。法國一直實行中央集權的管理體制，其政權分為中央、省和市鎮三級。與聯邦制國家不同，法國省一級地方首腦由中央任命。與此相適應，法國稅收管理體制也高度集中，無論是中央稅還是地方稅，其稅收立法權及主要政策均由中央政府統一制定，地方沒有立法權，對地方稅有部分管理權，如可以制定地方稅的稅率、有權對納稅人采取某些減免稅的措施。

　　各國稅權的集中與分散都是與本國的具體國情密切聯系的，具體來看：美國稅權的分散是由其聯邦制政體、特定的歷史形成過程、復雜的民族成分、廣大的國土面積以及地區經濟發展相對不平衡等因素影響和決定的。但在這種情況下，美國稅權的劃分也仍然體現了一定程度的集中。德國同樣是聯邦制國家，但二戰后，德國政府加強了對經濟的干預程度，政府宏觀調控的力度較大，因此影響稅權集中的因素要多于美國，其稅權的劃分介于集中和分散之間。日本和法國都是單一制國家，有著中央集權的歷史傳統，他們的國土面積不大，地區經濟發展不平衡的矛盾不太突出，且國家對經濟的干預較多，因此稅權更多地集中于中央。然而地方政府對于地方稅仍然有一定的管理權。

　　綜上所述，一國稅權的劃分模式取決于本國國情的需要，但總體來看，分散中有集中的成分，集中中有分散的因素，某些稅權的集中與某些稅權的分散相互結合能夠更好地滿足一國經濟、社會發展的多方面需要。

　　二、我國地方稅管理體制的現狀及評價

　　（一）我國地方稅管理體制的現狀

　　我國的地方稅管理體制以高度的中央集權為特點，全部稅收的立法權歸中央，其他的管理權也大都集中在中央。具體來看，地方稅的稅種中，地方有權制定實施細則的有房產稅、車船使用稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅四個稅種；對于城鎮土地使用稅與車船使用稅的稅額、營業稅中的娛樂業稅率，以及資源稅的“資源等級表”中未列舉名稱的納稅人的適用稅額，地方政府可在中央規定的幅度內自行確定；減免稅權除民族自治區對某些地方稅有較大的權限以外，下放給地方的只有地方稅稅種條例中規定的一些個別項目；屠宰稅和筵席稅的全部稅收管理權歸地方。

　　（二）目前的地方稅管理體制過于集中，不適應我國國情的需要。

　　首先來看我國的國情：一方面，我國是單一制國家，長期以來實行的是高度集中的政治體制和經濟體制，目前我國正在向市場化目標邁進，應努力促進和維護全國統一大市場的形成和發展，這些在客觀上要求稅權的集中；但另一方面，我國的國土面積廣大，地區經濟發展極為不平衡，東中西三大經濟地帶呈現出明顯的梯度差異，且由于自然地理條件及歷史傳統等因素的影響，各地區的經濟內容也各具特色，這些必然造成了我國各地之間稅源分布、征稅成本以及稅收負擔能力等諸多方面的差異，客觀上又要求適度的分權，使地方政府能夠根據本地區的特點靈活掌握地區稅收政策，及時解決經濟中出現的各種問題。可見，要求集權與要求分權的因素同時并存，單純的集權與單純的分權都無法滿足我國經濟、政治等方面的多種需要。對我國來說，建立科學的稅收管理體制就是要找到集權與分權的最佳結合點和結合方式。

　　近年來，我國實際經濟運行中暴露出來的許多問題充分證明了我國目前的稅收管理體制在某些方面是不適合我國國情的。這主要表現在：1、稅收立法權過度集中，使地方政府不能對一些地域性的較為零散的稅源立法征稅，影響了地方政府開辟稅源，組織財政收入的積極性，也制約了地方稅制結構的靈活性和多樣性，造成各地區間的苦樂不均。2、稅收管理權的高度集中，使地方政府難以根據本地區經濟發展的具體狀況和特點來有效地實施宏觀調控，不利于地方政府根據本地區對某些稅種的征稅成本及收入狀況來靈活地決定開征停征等等，導致了政策調整的時滯及管理的低效率。3、地方對于分權的客觀需要導致了地方政府的越權行為，擾亂了分配秩序。例如：近年來，地方政府在財政困難，且沒有地方稅立法權的情況下，動用行政手段，以收費的形式來集中收入。在目前的大量收費中，有一部分具有準稅收性質的收費是合理的，這反映了客觀上地方對稅收立法權的要求。而地方政府對稅收立法權的這種變通，弱化了經濟管理中的法制約束，引發了目前的收費膨脹、分配秩序混亂的局面。又如，目前名目繁多的收費和攤派不斷地加重農民負擔，已經引起了有關方面的重視，一些地區已開始進行費改稅或稅費合一等改革試點，這對于減輕農民負擔起到了一定的積極作用，但違反了我國稅收管理體制關于地方政府沒有稅收立法權的規定，這樣的越權行為需要科學的稅收管理體制加以重新規范。從上述分析中可以看出，我國目前高度集中的地方稅管理體制不能滿足分稅制財政體制及我國國情關于適度分權的要求，不利于我國分稅制改革的進一步深化和完善，也不適應今后經濟的發展。

　　三、我國地方稅管理體制的改革設想

　　（一）地方稅的立法權

　　1賦予地方政府部分稅收立法權的可能性與必要性

　　首先應明確的是，我國地方政府能否擁有稅收立法權，這取決于我國的立法體制。我國憲法第100條規定：“省、市、自治區的人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規”，這為我國地方政府可以擁有地方稅立法權提供了法律依據。其次，賦予地方必要的稅收立法權是與我國地區經濟發展不平衡的狀況相適應的，它將有利于地方政府因地制宜，依據本地區的稅源分布、征稅成本、經濟特色等等因素來靈活制定本地區的稅收政策，更有效地組織收入和調節經濟；同時，通過地方立法將一些具有稅收性質的合理性收費轉化為地方性稅種，對于改變目前收費過多過濫，混亂失控的局面，理順國家分配秩序也是大有幫助的。可見，從現實的經濟狀況出發，賦予地方一定的稅收立法權也是完全必要的。

　　2地方稅立法權在中央與地方間的劃分。

　　地方稅的立法權在中央與地方之間如何進行劃分，哪些稅種的立法權歸中央，哪些歸地方，則要從政治、經濟的角度進行具體分析。筆者認為：（1）為保證全國政令的統一及維護全國統一市場，對于在全國范圍內普遍開征的稅種，其立法權歸中央；（2）對于地域特征明顯，分布不具有全國普遍性的稅源，地方可根據本地區經濟發展的具體情況和實際需要進行立法，開征地方性稅種。需要注意的是，地方在開征新稅種時，不能侵占中央的稅基，不能影響國家宏觀調控和全國統一市場的形成，應有利于地區經濟的發展，并充分考慮到當地人民的稅收負擔能力。因此，在賦予地方權力的同時還要對其進行必要的約束，以保障以上原則的貫徹實施，為此，中央應保留對地方開征新稅種的否決權。

　　（二）地方稅的稅收管理權

　　由地方立法的稅種，其稅收管理權自然也應歸屬地方；對于在全國范圍內普遍開征的地方稅稅種，其立法權屬于中央，但地方可以也應該對某些稅種享有一定的稅收管理權。立法權與管理權在不同層次之間的交叉和結合會使稅權的劃分更為靈活和富有彈性。現依據各稅類的屬性及其調節經濟的效應對我國的稅收管理權作如下劃分：

　　1涉及到維護國家權益以及國家進行宏觀調控的稅種，其全部稅收管理權應歸中央，以保證全國對外政策的統一及中央政府稅收政策的全面徹底貫徹執行。如：個人所得稅和資源稅。此類稅種從其特定的職能上看，本應劃歸中央稅體系，但由于我國的分稅制體制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地區發展等諸多原因使他們目前暫時歸屬于地方政府。顯然，為了保證此類稅種特定職能的充分發揮，其稅收管理權應完全劃歸中央。

　　2稅源具有流動性的稅種，其稅收管理權應歸屬于中央，以維護全國統一市場。如企業所得稅、營業稅、城市維護建設稅等直接影響生產要素流向的稅種。此類稅種若將稅收管理權分散給地方政府掌握，則勢必影響企業利潤及商品價格的形成，對經濟運行產生負面效應。因為：（1）在地方政府不存在預算約束的情況下，這必然會導致地區間稅收優惠的攀比，以吸引各種生產要素向本地區流入，這不僅會減少稅收收入，而且違背了稅收中性原則，干擾市場機制的作用，導致地區間、企業間的不平等競爭，降低了經濟運行效率，產生稅收對經濟的超額負擔；（2）在地方政府存在預算約束的情況下，由于發達地區經濟繁榮，稅源充足，在較低的稅率、更多的減免的情況下，便可獲得較多的稅收收入，而貧困地區為平衡本級預算，其減免稅和降低稅率的余地很小，這必然造成“窮者逾窮，富者逾富”的狀況。當然，對于此類稅種中的個別稅目還應具體分析判斷，對于一些適合于本地銷售經營的項目的征稅，其稅收管理權仍可較多地下放給地方，如法國將飲料銷售稅、娛樂稅、通行稅劃為地方稅，地方政府對其擁有稅收管理權。

　　3稅源不具有流動性，不會影響生產要素在全國范圍內的流向，不會干擾資源配置的市場機制的稅種，其稅收管理權可全部下放給地方。如財產稅和某些行為稅。財產稅的一個重要特征是其稅源都普遍具有不流動性。當然，財產稅的課稅對象包括法人和自然人，對法人財產的課稅，若各地稅負高低不同，有可能會影響再投資時資金的流向，但相對于其他影響資金流向的因素，如市場需求、要素價格等等，財產稅負略高或略低影響不會太大。（遺產稅與贈予稅在一些國家因其調控功能及涉及范圍較廣而被列為中央稅，在我國開征遺產稅與贈予稅后，可考慮劃為地方稅，但稅權應統一在中央，保證全國稅政的統一。）行為稅是國家為了實現某種特定的目的，以納稅人的某些特定行為為課稅對象的稅種。行為稅具有較強的時效性，有的還具有因時因地制宜的特點。可見行為稅是與國家的調控意圖緊密相連的，如固定資產投資方向調節稅。但仍有部分行為稅對于國家的經濟全局影響不大，更適于因地制宜地由地方來決定稅收政策，如屠宰稅、筵席稅、契稅、耕地占用稅等。因此，對于財產稅和部分行為稅，地方可根據本地區的具體情況如稅源是否充足、征稅成本的高低、本地區貧富差距的大小以及預算是否平衡等各種因素來確定財產稅和部分行為稅稅種的開征與停征、稅目稅率的調整及減免稅。在完善分稅制體制下，特別是在具備科學的轉移支付制度下，平衡預算約束和發展地區經濟兩種力量的相互制衡會使地方政府在行使稅收管理權時能夠充分依據本地區的特點及實際情況慎重行事，以達到高效率、低成本地組織收入并有效調節經濟的目的。

　　當然，由于我國目前事權的劃分不很明確，轉移支付制度還處于過渡階段，因此稅權的下放宜采用漸近的方式，在各地方稅種的立法中對該下放的稅權做出規定，待分稅制體制完善到一定程度時，再以稅收管理體制的形式對稅權的劃分加以明確和規范。