一、地方政府債務問題的現狀及其特點

　　2008年爆發國際金融危機后，我國為應對全球金融危機的沖擊，防止金融危機導致我國經濟下滑的風險，保持經濟的持續增長，我國政府堅持采用凱恩斯主義經濟理論，通過擴張性的經濟政策，擴大政府開支，實行財政赤字，通過增加需求促進經濟增長。自2009年起，財政部開始代發地方政府債券，2009年和2010年的地方政府債券發行規模均為2 000億元。地方政府債務迅速增加，債務風險也隨之上升，制約經濟的健康發展。債務問題引起了廣泛的關注，其中表現較為突出的問題有以下幾個方面。

　　（一）地方政府債務規模過于龐大

　　根據審計署發布的2011年第35號審計結果顯示，到2010年底，地方政府債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉債分別為49 710.68億元和24 975.59億元，占比69.69%.從借款來源來講，2010年底地方政府債務余額中，銀行貸款為84 679.99億元，占比79.01%.有些地方的政府債務已經是超負荷運轉，債務負擔幾乎到了危機的邊緣，很容易引發社會經濟問題。

　　（二）債務形式多種多樣、主體多元化

　　在地方債務中，很大一部分是中央政府代為發行的公債，也有大量的工程、工資等款項，地方政府的違規擔保款項，通過法人機構的間接對外舉債，有償集資、向個人高息貸款等等。而在舉債的主體當中，一部分是地方政府，一部分是政府部門，當前我國形式較多的是地方政府融資平臺，還有國有非營利機構。因借債主體較多，造成管理上的困難，從而有可能導致融資過程中的失控。

　　（三）債務具有隱蔽性

　　有些地方政府在舉債的過程當中，往往采用變相的舉債方式，通過一定的手段，把那些由自己支出的顯性負債轉變為隱性負債。比如有的地方政府通過為自己所管轄的單位以及政府所屬投資工程的借款提供擔保而形成的負債，這些負債較為隱蔽，本該由政府負擔的債務轉化到銀行，使銀行成為政府的債權人，這些負債往往范圍較廣，隱蔽性強，不利于有效控制和監管，從而提高了債務違約的風險。

　　（四）管理分散，缺乏有效的償債機制

　　地方政府往往是多部門融資、分散管理，地方債務的數目、管理機構、引進項目等缺少一個統一的監管體系，各部門的權利與義務不明確，缺少溝通和信息交換，無章可循，導致債務資金的運行效率低下，增加了債務違約的風險。

　　二、地方政府債務問題的形成原因

　　在我國，一方面法律明令禁止地方政府借債，另一方面地方政府又積累了大量的債務，現行政治制度和經濟體制是導致我國現階段地方政府債務不斷累積的根本原因。一方面，分稅制改革導致的中央與地方政府之間財權與事權不對稱，使得地方政府獲取收入的能力受到了很大的抑制，而地方政府的基本責任沒有減輕，隨著城市化的快速推進，要求地方政府在建設支出方面提供更多的資金，巨大的收支缺口導致地方政府不得已被動負債；另一方面，地方政府官員一般都是由中央任免，政績考核的制度使地方政府熱衷于通過不斷的公共支出拉動本地區GDP的快速增長，惡性的地區之間的經濟數據競賽使政府承擔了巨大的負債壓力。因此，一系列的制度和體制因素都會通過影響地方政府的借債動機而改變地方政府的負債狀況。

　　（一）經濟體制因素

　　1.分稅制的影響：財權與事權不對稱

　　自1994年我國實行分稅制財政體制以來，中央與地方政府之間便形成了一種財權向上集中、事權向下分解的體制。從1994年稅制改革開始，地方政府的赤字以16%的年增長率增加，1993年中央財政收入占全國財政收入的22%，到了2002年便上升到54.9%，在此情況下，各級地方政府的財政收入不斷下降，越來越依賴于上級政府的財政補助。盡管地方政府沒有足夠的財政收入，但是它們承擔的責任卻是硬性的，而且任務艱巨，像農村義務教育經費、糧食補貼等主要依靠地方財政支出，這種財政分權特征客觀上造成了在地方政府支出責任相對增加或不變的情況下，收入權利卻相對降低，從而形成財政收支缺口，成為地方政府舉債的直接誘因。

　　2.轉移支付制度的影響：地方還債責任

　　向中央轉移我國轉移支付制度的一大特點是轉移支付在財政支出中比重高，地方財政支出依賴轉移支付的程度高，且越往下層政府，依賴性越高。2011年7月2日，財政部發布《關于印發〈2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法〉的通知》，《辦法》規定，“以中央對地方均衡性轉移支付平均增長率為基準，對超過或者低于基準增長率一定幅度的地方適當調增或者調減轉移支付額”。中央政府主要通過轉移支付彌補地方政府收入和支出之間產生的缺口。縱向財政不平衡引起的地方政府對轉移支付的依賴會加大地方政府對中央政府的救助預期，從而使地方的財政無紀律行為和借債增加。作為主要轉移支付方式的稅收返還制度在設計之初就對地方政府既得利益和討價還價能力最大限度予以承認，比如討價還價能力較強的東部富裕省份得到的轉移支付也較多。

　　3.預算管理制度的影響：透明度低，提高了借債監管成本

　　我國的預算管理制度與現代政府預算制度“公開性、完整性、可靠性、年度性、統一性”的要求還有很大差距。盡管在《政府信息公開條例》和《財政部關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》頒布后，地方政府預算信息公開有了一些進步，但與全面、系統的預算信息披露還有很大的差距。而這種過于簡單的地方政府預算信息披露，會導致地方市場和中央政府對于地方財政狀況的信息不對稱，從而會誤導市場并加大中央政府的監督成本。

　　（二）政治制度因素

　　我國雖是單一制國家，但是就財政制度而言，聯邦特性明顯，該體制主要通過政治激勵、官員任期和地區間競爭激勵對地方政府借債行為施加影響。

　　1.GDP主導下的政治激勵制度使地方政府大量舉債

　　我國特殊的官員選拔體制決定了對地方官員而言最重要的是獲得中央政府的認可和提拔。上級黨委實質上決定地方官員任免的體制深刻影響著地方官員的行為偏好，影響其作出包括借債、地方財政支出等各種地方決策。

　　一方面，以經濟績效特別是GDP增長為主要特征的政治激勵激發了地方官員發展地方經濟的熱情。另一方面，對于地方財政收入和各種“軟硬件”資源的控制能力使得地方政府主動加大基礎設施投資和招商引資來“助推”地方經濟增長。于是在面臨現實轉移支付額度約束和稅收收入約束下，通過變相借債或變通融資加大財政支出就成為地方政府的理性選擇。

　　2.官員任期較短且缺乏有效的債務審查機制，難以制約地方過度借債

　　官員任期短且變動頻繁，導致地方官員的短期財政機會主義行為，傾向于將借債成本轉移給繼任者，從而降低了自身的借債懲罰成本，借債成本和收益的非對稱性助長了當期地方政府的短期行為，傾向于過度借債和過度支出。從目前我國地方官員任免體制看，地方官員屆期為5年，最多連任兩屆。但實際工作中，地方官員任期都遠遠小于10年，很多地方政府，尤其是市縣政府的主要官員很少任滿一屆。地方政府借債，特別是大量公共基礎設施借債期限往往高于10年。任期過短使得官員對需要長期規劃、長期投入的基礎性工作不感興趣，卻熱衷于脫離當地的實際情況和承受能力，搞些短平快的“政績工程”，結果給后任留下不少“大窟窿”、“爛攤子”，而相當一部分政績工程都是需要大筆的資金投入，這是地方政府，尤其是市縣級政府債務累積的一個重要因素。

　　并且，我國尚未形成嚴格、全面的官員離任時債務審查制度，也沒有建立相應的追償機制，這都使得地方官員向后任轉移過度借債成本成為可能，從而自身免于承擔借債懲罰成本。在這種模式未根本改變的情況下，每一任地方政府作為“理性人”，都會本著這樣的思路，享受借債帶來的好處，同時將借債膨脹的成本轉移給后任。

　　3.不同區域、地域之間的惡性競爭加劇地方政府的借債負擔

　　在目前我國社會主義處于初級階段的情況下，搞好經濟建設仍然是現階段各級政府的主要任務。在現行的財政分權體制之下，各地方的經濟建設情況直接與當地政府的利益息息相關，經濟建設大背景下的政府支出足夠強烈。由于不同地區之間的地理條件、文化制度等的差異而導致經濟建設的步伐不一致，各級政府為了加快經濟建設的步伐，進行大規模的基礎設施建設和招商引資采取了不斷借債的措施，使經濟建設狀況不斷改善的同時，不同地區間的債務問題也不斷涌現，各級政府為了趕超其他地區的發展速度，往往忽視了本地區的收入來源，導致地方債務問題不斷加深。

　　同樣，我國地方政府也面臨發展性財稅政策的內在矛盾，一方面要提供有足夠誘惑力的稅收優惠和減免來吸引民間資本和外資，有時甚至還通過財政補貼來吸引外資；另一方面地方政府還要加大發展性支出、加大轉型期各種社會保障等支出，資金矛盾非常尖銳。再加上分稅制本身造成各地收支缺口增加，這些都促使地方政府通過增加預算外收入、制度外收入以及借債來緩解上述兩方面矛盾，從而使得地方政府債務規模不斷膨脹。

　　三、地方政府債務問題的對策

　　（一）加快經濟體制改革，健全完善財政體制

　　轉變地方政府的職能，實現經濟分權，加快經濟建設，進一步增強可用財力，解決地方政府顯性債務問題。加快基礎配套設施建設，改善投資環境，促進個體私營經濟和外向型經濟的發展。

　　（二）建立健全地方政府債務管理體系

　　建立地方政府債務信息公開披露制度。有效的信息披露是提高債務管理效率的前提，可以幫助地方政府避免債務風險的發生，建立嚴格的信息披露制度的內容不僅包括地方債務中的顯性債務，也包括或有債務、隱性債務等等。同時應該實行嚴格的債務投資決策責任制。各級地方政府應該建立嚴格的債務投資決策審核制度，杜絕行政領導隨意取舍的行為，規范貸款資金的運行程序，嚴格核準項目的可行性和必要性。

　　（三）借鑒美、日等發達國家的地方融資經驗

　　美國、日本等發達國家的地方政府融資體系都很發達，地方債務已經成為政府公債的重要內容，隨著市場經濟的加速發展，像我國等一些新興的工業化國家需要借助成熟的資本市場的運行模式和經驗，在考慮本國經濟發展特點的同時，汲取發達國家好的經驗，完善本國地方政府債務融資體系。

　　（四）完善分稅制財政體系，明確中央與地方事權

　　明確界定政府間的事權劃分，分清償債責任。要合理界定各級政府間的事權與支出職責的劃分，必須按照決策責任與籌資責任一致性的原則，解決目前的事權錯位問題。決策主體至少應在原則上對所指定和實施的公共政策成本承擔起責任。應該看到，對各級地方政府之間的事權范圍和支出職責的進一步劃分，可以促進各級政府之間財權與事權的統一，明確地方政府對財政債務的責任，減少各級政府間的“侵權”行為，增強各級政府的償債意識，為規范各級政府的舉債行為創造條件。