一、審計在權力制約和監督機制中必須發揮的作用

　　（一）財政審計對財力征收權和分配權進行制約與監督，促進公共財政體系的構建。財政審計是審計永恒的主題。財政審計可以通過對預算收入的征收、安排和分配進行制約與監督，促進有關部門依法行政，推進公共財政體系的建立。具體來說，一是對各種稅收收入的征收過程進行審計。監督財政、稅務等部門是否及時足額征收、上繳各種稅款，實現對其行使財力征收權的正當性和有效性進行監督與制約；二是對各種行政性收費的征收過程進行審計，通過審查是否存在亂收費、亂攤派，是否嚴格執行“收支兩條線”的規定等，實現對各種行政性收費權進行制約與監督。三是對預算的編制進行審計。檢查預算編制的標準、原則、程序是否保持了預算的完整性、公開性以及預算的調整是否合理、準確，推行部門預算和促進細化預算；四是對財政支出管理進行審計評價。對財政支出結構的合理性、合規性和效益性作出審計評價，實現對預算資金分配權的制約與監督。

　　（二）行政事業和固定資產投資審計中，對資金支配權進行制約與監督，促進財政性資金使用效益的提高。行政機關不僅掌管而且使用著財政資金，這些資金管理和使用得如何，對縣域經濟的發展有較大的影響。行政事業審計可以通過對重點領域、重點部門、重點資金進行審計監督，實現對財政資金支配權的監督與制約。行政事業審計的最終目的就是要加強對權力的制約與監督，從而防止各種違法違紀等腐敗行為的發生，提高財政資金的使用效益。固定資產投資審計中，對重大的財政專項資金和重要的政府投資項目進行審計，抓住資金流程這條主線，從立項、撥付、管理和使用等環節著手檢查決策權、審批權、監管權等，跟蹤問效，查處和反映各種損失浪費問題，評價投資效果。

　　（三）企業審計中，對國有資產管理權進行制約與監督，維護和保障國有資產的安全完整和保值增值。企業審計通過“摸家底、揭隱患、促發展”，審查國有資產的安全完整和保值增值情況，實現對國有資產管理權的制約與監督。具體來說：一是通過審查國有資產的真實性和合法性，監督挪用轉移國有資產和國有資金的違法亂紀行為，保證國有資產的安全完整。二是通過審查各種經營決策，對國有資產的質量和營運效率加以監督，防止決策失誤等造成國有資產的嚴重損失，實現對國有資產經營管理權的監督與制約。三是通過對改制企業的審計，審查國有企業的改制過程，防止濫用權力謀取私利導致國有資產的流失。

　　（四）經濟責任審計中，對經濟決策權進行制約與監督，促進決策權力的慎用和決策機制的完善。經濟責任審計是新時期黨中央、國務院為加強干部監督管理和黨風廉政建設而開展的一項長期的重要工作。通過審查領導干部行使經濟決策權的科學性、合規性、民主性和效益性，并將其落實到領導人的經濟責任上來，實現對經濟決策權的監督與制約，從根本上、源頭上來治理和預防腐敗，加強廉政建設。

　　（五）專項資金審計中，對專項資金進行制約與監督，有效防止資金流失、截留或挪用，確保資金的使用效益。特別是對基礎教育、重點工程、移民安置、社保基金、住房公積金、扶貧救災資金等與老百姓的切身利益息息相關的各種專項資金的審計監督。通過專項資金的規范管理和使用效果審計，保持對專項資金審計的力度和深度，關注這些資金的管理和安全，關注資金流向和使用績效，披露資金投資項目中的不合規現象，提出加強管理提高效益的審計建議，確保資金發揮最大的效益。

　　二、審計在權力制約和監督機制中存在的問題及原因分析

　　（一）審計對政府權力制約理論還很不成熟。我國建立社會主義市場經濟體制和國家審計制度的時間還不算長，市場發育還不成熟，與市場經濟體制相配套相適應的財政管理制度不夠完善，審計對政府權力的制約與監督還很不成熟，缺乏這個方面的準備和積累。如監督權力決策結果的績效審計，審計還僅僅是在思考、探討和嘗試。

　　（二）現行審計管理體制存在缺陷。現行的審計雙重管理體制，使審計難以保持超然的獨立性，影響了審計對權力制約和監督作用的發揮。我國《憲法》規定，審計機關作為政府組成部門之一，行政上隸屬于本級政府行政首長的領導，業務上受上級審計機關的指導。各級審計機關領導均由地方政府任免、審計經費由地方財政保障，審計其實相當于地方政府的一個內審部門，如此尷尬的處境怎能有效地制約和監督地方政府部門和領導干部的權力？而權力運行過程中發生的各種經濟腐敗行為，又往往與地方經濟有著千絲萬縷的聯系，當審計涉及有關國家利益與地方利益、全局利益與局部利益問題時，就不得不考慮本級政府的意見，在查處中又難以避免受有關政府部門及行政首長的影響和干擾，審計機關很難站在國家利益的高度，對權力腐敗問題依法獨立進行監督和查處。

　　（三）審計的范圍拓展不夠。一方面表現在審計僅限于事后審計，事前審計和事中審計不夠。加強對權力的制約與監督，必須在權力的各個環節都要加強制約與監督。另一方面表現在審計主要還局限在財政財務收支審計，對人們重視和關心的財政資金使用效益及領導決策和新上項目的效益與效果的效益審計上還難以突破。另外，由于現行審計管轄原則是以財政財務隸屬關系和國有資產監督管理關系來劃分，使地方審計機關的審計覆蓋面受到很大影響。以財政預算執行審計為例，地方政府財政收入既有財政部門組織的收入，又有國稅、地稅收入，還涉及到代理國家金庫的人民銀行。但根據審計管轄原則，地方審計機關無權對國稅部門和人民銀行進行審計，作為地方審計機關永恒主題的財政預算執行審計，實際上是項不完整的審計。隨著企業改制和私營經濟的發展，非國有企業已成為縣級財政收入的主要來源，但客觀上這部分稅收“跑、冒、滴、漏”現象又很嚴重，可由于不屬審計監督范圍，因此對非國有企業納稅情況進行審計監督尤顯迫切。

　　（四）當前審計成果質量不高。加強審計對權力的制約和監督，是一項非常重要且異常艱辛的工作。審計人員數量不足、知識結構相對單一，加上許多審計機關的審計人員只出不進，極大地限制和妨礙了審計成果和質量的提高。以我局為例，一線審計人員現在只有9人，均為92年以前進來的財會專業中專畢業生，4個業務股，每年平均審計40個單位（項目），這么多年下來已習慣于按老框框、老套套審計，滿足于就事論事，妨礙了審計對權力的制約與監督。另外被審計者對審計查實的權力責任問題整改不力，社會各界對審計在權力制約和監督中的期望值普遍過高，而審計機關又難以對審計對象權力的行使范圍作更廣泛深入的監督與核查，為此很難對領導干部的權力業績和經濟責任作全面評價和界定，有時提出的審計建議缺乏可操作性。在一定程度上影響了對審計成果的采納和運用。

　　三、強化審計在權力制約和監督機制中發揮作用的對策和建議

　　（一）創新審計理論。要不斷加強審計創新，努力提高審計整體水平。審計署去年提出的“兩個并重”理論，即：實行財政財務收支的真實合法審計與效益審計并重，逐年加大效益審計的份量，以揭露管理不善、決策失誤造成的嚴重損失浪費和國有資產流失為重點，促進提高財政資金的管理水平和使用效益；實行審計與專項審計調查并重，逐步提高專項審計調查的比重，重點調查政策法規執行中存在的問題和重大決策的落實情況，促進完善法規制度，加強宏觀管理。同時積極推行審計結果公告制度，推進審計工作的公開化。只有創新審計理論，將國家審計的經濟監督作用上升到權力制約機制的高度加以認識，才能在審計實踐中創新審計思維、拓展審計視野，建立起更加科學的審計運行機制，從而充分發揮出審計對權力的制約與監督作用。

　　（二）改革現行審計體制。我國國家審計模式屬于行政型。2004年的“審計風暴”，使公眾和媒體對審計體制缺陷質疑較大，認為行政型審計模式較大的缺陷就是國家審計的獨立性不強，審計范圍過窄，國家審計權的發揮受到限制。并提出了不同的模式轉變的意見，如將審計機關隸屬于人大以實行立法型審計模式，或是成立審計法院以實行司法型審計模式等。比較統一的觀點認為短期內由“行政型”轉變為“立法型”還難以實現，因此當前可先采取審計局長的任免改由人大選舉產生并罷免，使其地位獨立于行政之外，責任也由向政府報告和負責轉向向人大報告和負責。中央對省級審計機關實行垂直領導，人事、業務和經費都由審計署統一安排。省對地市審計機關也實行垂直領導，但地市審計機關的經費由省財政安排。取消縣級審計局，將審計人員編入地市審計局，業務上則“下審一級”。這樣既能保證審計模式的穩定性，又能加強國家審計的地位。在條件許可的情況下，可以將審計機構升半格，以增強其權威性。

　　（三）轉換審計監督模式。隨著改革的深化，審計的作用和地位不斷得到提高，加強對權力的制約與監督，就需要審計監督的方向不斷進行調整，以拓寬審計范圍。一要進一步細化審計范圍，比如把非國有經濟納入審計監督范圍，同時改革并下放部分審計管轄權限，加大專項資金和行業審計的力度。二要健全與紀檢監察和司法機關等有關執法部門聯合辦案機制，以拓展審計空間。一方面審計在各項審計業務中，應貫徹“全面審計，突出重點，注意發現大案要案線索”的方針，增強辦案意識，一旦發現線索，要緊抓不放，一查到底；另一方面，積極配合查處貪污受賄、侵占國家利益、偷逃稅收、化公為私等違法違紀案件。三要實行事后監督與事中、事前監督相結合，并逐步過渡到事后、事中、事前監督并重的監督模式。把發現問題和解決問題有機結合起來，積極探索從源頭上預防和治理腐敗的途徑。

　　（四）提高審計成果質量。審計質量的控制，最終還是要依靠人來實施，只有高素質的審計人員才能有高質量的審計項目。一要繼續加強審計干部的廉政建設。只有廉潔從審，才能保證工作的獨立性，做到客觀公正。這樣才不會導致審計人員因為偏袒被審計單位而作出不符合事實的審計結論，或隱瞞被審計存在的問題，從而影響了審計質量。二要強化業務學習和理論研究，加強“人、法、技”建設，提高職業能力。堅持把查處問題與完善制度結合起來，加強審計調查和分析研究問題的能力，從體制、機制上提出解決和預防問題的辦法，從標本兼治的角度有針對性地提出審計意見和建議，提升審計成果的質量，真正確保審計在權力制約監督機制中能夠充分發揮作用。