全面推進績效審計是《審計署2008至2012年審計工作發展規劃》確定的未來五年主要審計任務之一，規劃還要求，到2012年，每年所有的審計項目都開展績效審計。本文結合政策性金融績效審計實踐，簡述了政策性金融績效審計的概念，分析了政策性金融績效審計的特點，剖析了政策性金融績效審計難點，提出了應對難點問題的思維方法。

　　一、政策性金融績效審計的概念

　　績效審計，一般是指審計機關對被審計單位財政財務收支和有關經濟活動的經濟性、效率性、效果性進行的審查和評價。結合績效審計的一般概念和“審計在本質上是一個國家經濟社會運行的‘免疫系統’”的審計本質論，筆者認為，政策性金融績效審計是審計機關對政策性金融機構的經營管理活動開展的，通過對合法性、經濟性、效率性、效果性、政策性、風險性、安全性、協調性、可持續性等要素的考察、以審查和評價其發揮核心功能、履行政策性職能、防范重大風險、維護金融安全、促進可持續發展等內容為主要目標的活動。

　　二、政策性金融績效審計的特點

　　政策性金融績效審計特點鮮明。

　　（一）審計對象少而地位特殊。

　　即使包括已經明確改制為商業銀行的國家開發銀行在內，我國典型的政策性金融機構也只有上述的三個政策性銀行和一個政策性出口信用保險公司。就數量而言，與為數眾多的商業性金融機構相比，政策性金融機構簡直可以忽略不計。但是，因政策性金融機構具有功能特定，服務對象特殊，服務內容特別等特征，使得其在整個國家金融體系中占有重要的地位，也成為重要的審計對象。

　　（二）規范審計對象的法律法規少。

　　與規范商業性金融機構的法律法規、規章等相對齊全且形成相應的體系不同，規范政策性金融的法律法規和規章明顯缺失，即使加上相關政策并未形成相應的規范體系。組建方案、公司章程以及政策性金融自身制定的內部文件是政策性金融的最主要的規范。

　　（三）審計內容相對單純而專業性較強。

　　與商業性金融機構業務品種繁多、功能多樣化相比，政策性金融機構業務品種和功能相對單一，但專業性較強，商業性金融機構一般不能或不愿開辦。就業務品種而言，例如，商業化改革前，國家開發銀行可以開辦用于企業資本金投入的“軟貸款”，而法律法規嚴格禁止商業銀行開辦該業務；出口信用保險業務只能由中國出口信用保險公司開辦，商業性保險公司不能開展該業務。又如，糧油貸款是中國農業發展銀行的重要業務品種，商業銀行一般不愿開辦。就業務功能而言，商業性金融基本具備了金融的所有核心功能，而政策性金融主要提供資源配置功能。因此，審計的內容也相對單純，但需要較強的專業性知識。

　　（四）審計方法需要多樣化。

　　盡管政策性金融機構數量較少，但因其具有功能特定，服務對象特殊，服務內容特別等特征，再加上與其相關的單位特別是其主管、監管和協調部門多，使得政策性金融績效審計既要采用一般的審計方法，也要采用績效審計的一般方法，還需要尋找和發現更多的績效審計方法。

　　（五）審計評價標準強制性差。

　　績效審計的評價標準主要包括法律法規和方針政策，國家、行業或地區性的正式公布的標準，專業機構研究或制定的專業標準，公認的時間標準或最佳實務標準，其他國家的標準和經驗總結，被審計單位制定的標準，利益關系人的判斷標準，以前審計的經驗總結，審計機關自行制定的評價標準等。與商業性金融法律法規體系相對完備、強制性評價標準較多不同，政策性金融缺乏相應的法律法規體系，審計評價標準的強制性差。

　　（六）審計的保密性要求高。

　　做好保密工作是任何審計項目的一項基本要求。由于政策性金融承擔著政策性任務，國家在特定業務上給予一定的優惠和支持，這些政策事關國內國際兩個市場，容易引發國家間的爭端和糾紛。因此，對政策性金融績效審計有更高的保密性要求。

　　三、政策性金融績效審計的難點

　　能否做出合理的績效評價是政策性金融績效審計的難點。這里涉及三個層面的問題，首先是設定的績效評價指標原則是否合理，其次是制定的績效評價指標體系是否合理，最后是績效評價指標的定量和定性分析是否到位。最終的落腳點是績效評價的合理性。

　　（一）績效評價指標設定原則。

　　筆者認為，績效評價指標的設定，應當綜合考慮社會經濟環境、法律的授權、指標設定者的定位與自身特點等因素。其中，社會經濟環境是評價指標設定的前提，也是指標變化的根本依據；法律的授權為績效評價設定了邊界以防止主體、內容、范圍等基本因素的突破；指標設定者的特點與定位是評價指標的靈魂所在，評價指標應當反映指標設定者的特點與定位。因此，盡管財政部、人民銀行、銀監會等機構以及外部評級機構都從不同角度為金融機構設定了一些指標，金融機構本身也為自身設定了一些指標，這些指標對于績效審計評價具有參考價值，但主要是適應其監督和管理等需要，審計機關對政策性金融的績效評價不能照搬。

　　當前，政策性金融績效評價指標的設定應當遵循與社會經濟金融環境相適應，與法律對審計機關、審計對象、審計內容的要求相適應，與審計是“一個國家經濟社會運行的‘免疫系統’”的本質和獨立性監督特點相適應，在保持評價指標體系總體框架相對穩定的前提下，實時動態調整。

　　（二）評價指標體系總體框架與主要績效評價指標。

　　筆者認為，以下幾個方面內容應當納入政策性金融績效審計評價體系框架：政策性功能發揮和政策性職能履行情況；貫徹執行國家重大戰略、方針和宏觀調控政策情況；違法違規與管理不規范問題情況；內部控制的合理性和有效性情況；經營管理中存在的重大風險隱患情況；業務經營市場化運作情況；創新能力與創新中的風險問題；制約發展的體制、機制、制度和政策問題；可持續發展能力情況。這些內容既是政策性金融績效審計的內容和重點，也是架構性的績效評價指標。但每一項內容可進一步和分解和闡述，在前文已經進行了一定程度的分解，這里不再累述。當然，還可以探討進一步分解的可能性和必要性。這些內容基本上涵蓋了對合法性、經濟性、效率性、效果性、協調性、風險性、安全性、可持續性等要素的考察。

　　（三）績效評價指標的定性和定量分析。

　　設定績效評價指標是為審計評價服務的，最終需要對這些指標定性，以反映政策性金融各項工作的多少、好壞、快慢、深淺、大小、存廢、現實性與前瞻性等。定性需要定量指標進行支撐，但對于政策性金融而言，定量指標相對缺乏，使得對政策性功能發揮的好壞，違法違規問題多少，業務規模增幅大小，業務范圍拓展的快慢，業務品種的取舍等事項做出合理的定性評價較難，進而影響分析體制、機制、制度和政策以及政策性金融的發展方向等問題的深度。

　　基于上面三個層次問題的存在，使得績效評價可能不合理，主要表現形式包括以偏蓋全、認識僵化、主觀臆斷、主客觀分離、論證不充分等等。

　　四、應對政策性金融績效審計難點的思維方法

　　筆者認為，審計中運用如下思維方法有利于增強政策性金融績效審計評價的合理性。

　　（一）矛盾論分析的思維方法。

　　矛盾論是唯物辯證法的基本觀點。運用矛盾論的思維方法，有助于正確認識和處理政策性金融法律法規體系不完善與審計發現違法違規問題多少的關系，防止以偏蓋全，僅以發現違法違規問題的多少代替對政策性金融機構的整體績效評價的傾向。

　　（二）聯系與發展變化的思維方法。

　　事物之間和事物內部是相互聯系的，其屬性具有穩定性，事物也發展變化的，其態勢是變化發展的。政策性金融也不例外，不僅反映在政策性金融機構業務品種的增減變化上，也反映在功能增減變化上，甚至反映在自身的存廢變化上。運用發展變化的思維方法有助于正確認識功能定位、業務品種、社會經濟環境等方面的聯系，防止忽視外部環境的變化導致績效評價過于僵化或過于隨意的傾向。

　　（三）比較分析的思維方法。

　　比較分析是分析事物發展變化的重要方法，包括橫向比較、縱向比較等具體方法。在缺乏明確的量化的評價標準情況，運用比較分析的思維方法，通過對政策性金融自身計劃、目標、戰略的比較，以及國內外政策性金融之間的比較，有助于合理界定政策性金融提供政策性產品、發揮政策性功能的總量、速度、深度、效率等問題，有利于對經濟性、效率性、效果性等的評價認定，防止孤立地以絕對數值為標準確定績效評價的傾向。

　　（四）動機分析與效果分析相結合的思維方法。

　　動機與效果是不是一一對應的關系，相同的動機可能產生不同的效果，不同的動機可能產生相同的效果，反之亦成立。對政策性金融行為活動進行績效評價時，運用動機分析與效果分析相結合的思維方法，既注重效果分析也重視效果背后的動機分析，有助于正確認識政策性金融機構在經營管理中主觀動機與實際效果的統一與分離，防止績效評價時出現只重效果、忽視探索創新的意義的傾向。

　　（五）抽象分析與實例應證相結合的思維方法。

　　政策性金融績效評價最終反映在定性上，是抽象分析的結果。要保證審計抽象分析結論的合理性，一般都需要具體實例進行應證，盡管實例的多少影響合理性的程度。運用抽象分析與實例應證相結合的思維方法，有利于提升績效審計評價的層次性和合理性，防止出現就事論事導致審計建議拘于小節缺乏宏觀性或過分強調了宏觀性而無實例支撐失之空洞的傾向。這種方法特別是在反映體制、機制、制度和政策等問題時，尤應重視。（審計署重慶辦）