隨著農(nóng)村綜合改革的進一步深化，2006年，農(nóng)民徹底告別了2600年的農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全部減免，標志著農(nóng)民終于喜臨“零負擔”。但是，稅費制度下形成的村級債務已取代農(nóng)民負擔成為農(nóng)村當前最突出的問題。普遍而沉重的村級債務，形成時間長，數(shù)額巨大，涉及面廣，成因復雜。不僅嚴重困攏著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，也成為當前新農(nóng)村建設一大障礙，損害了農(nóng)民的根本利益。不盡快解決這個問題，農(nóng)民負擔就可能出現(xiàn)反彈，農(nóng)村綜合改革進程就可能受到影響，并危及農(nóng)村稅費改革成果。要鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，必須落實兩個方面的工作，一是農(nóng)村綜合配套改革，二是化解村級債務。不解決好農(nóng)村債務問題，農(nóng)村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探討村級債務的成因并尋求有效的化解途徑，已成為當務之急。

　　一、農(nóng)村債務的現(xiàn)狀特點

　　村級隨著農(nóng)村綜合改革的進一步深化，2006年，農(nóng)民徹底告別了2600年的農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的全部減免，標志著農(nóng)民終于喜臨“零負擔”。但是，稅費制度下形成的村級債務已取代農(nóng)民負擔成為農(nóng)村當前最突出的問題。普遍而沉重的村級債務，形成時間長，數(shù)額巨大，涉及面廣，成因復雜。不僅嚴重困攏著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，也成為當前新農(nóng)村建設一大障礙，損害了農(nóng)民的根本利益。不盡快解決這個問題，農(nóng)民負擔就可能出現(xiàn)反彈，農(nóng)村綜合改革進程就可能受到影響，并危及農(nóng)村稅費改革成果。要鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，必須落實兩個方面的工作，一是農(nóng)村綜合配套改革，二是化解村級債務。不解決好農(nóng)村債務問題，農(nóng)村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探討村級債務的成因并尋求有效的化解途徑，已成為當務之急。債務是指村集體經(jīng)濟組織與單位和個人之間發(fā)生的各項應付而未付款。近年來，各級政府有關部門下發(fā)了解決村級債務事項文件，中央也加大了支農(nóng)力度，財政轉(zhuǎn)移支付資金，也能足額撥付到位，但是只能保持部分村收支平衡的正常運轉(zhuǎn)。少數(shù)能夠組織穩(wěn)定收入來源的村，財政轉(zhuǎn)移支付到位后，在保持正常運轉(zhuǎn)的情況下，可以用收支盈余，逐年化解部分債務；而大多數(shù)村由于債務較多，又沒有穩(wěn)定收入來源，維持正常運轉(zhuǎn)都很困難，化解債務也就無從談起了。從各地情況看，農(nóng)村債務呈現(xiàn)出有增無減的態(tài)勢，具體表現(xiàn)在以下幾個方面:

　　一是債務硬，債權軟。相比應收款項，債務是一個剛性數(shù)據(jù)，不能打絲毫的折扣。農(nóng)村稅費改革啟動后，國家出臺政策，在鎖定村級債務的同時，也鎖定了村級債權，要求各地政府不得清收村級債權。在村級債務總額中，有相當比例債務是村級為完成各項稅費和集資任務形成的債務，這部分債務的形成與農(nóng)戶欠款形成的村級債權有著密不可分的因果關系。債務是村集體必須認可，債權村集體不能清收，在加之村集體債權70%左右是農(nóng)戶欠款，欠款農(nóng)戶有的已遷走，有的人已去世，有的缺乏償還能力，相當部分債權可能成為壞帳。導致形成“債務硬”“債權軟”的局面。

　　二是范圍廣，結構雜。從村級債務來源看既有向金融機構借款，還有欠涉農(nóng)部門的費用，又有欠國家的稅費；既有向農(nóng)戶借款，還有拖欠村組干部的工資，又有基本建設尾欠的工程應付款等。牽涉單位多，范圍廣，結構復雜。

　　三是鎖不定，債繼增。村級債務是前化后增，越背越重。農(nóng)村稅費改革初期，各地都對村級債務進行了認真核實，并對核實的債務進行了鎖定。國家也出臺了多項化解村級債務的政策，很多地方也制定了化解村級債務目標，要求逐年化解村級債務。在鎖定的債務額的基礎上不得新增債務。然而，在現(xiàn)實情況下，國家對農(nóng)村基本建設，特別是村級公路建設的配套補助資金不足，再加之歷史債務中借款比例較高，同時，實行農(nóng)村財務雙代管工作最近幾年才開展，還不夠規(guī)范和完善，收支不平衡，虧空逐年加大等原因，導致村級債務鎖而不定，化而不減，呈現(xiàn)出債務總額繼續(xù)上升趨勢。

　　四是借貸多，利息重。村級債務的來源主要是銀行、信用社等金融機構的貸款和其他單位及個人的借款。這些通過金融機構和其他單位及個人的借款形成的債務，都需要支付利息，即使不增加新的債務，利息也使債務總額不斷增長，村級承擔利息的壓力太大。

　　五是明里無，暗里有。村級不得新增債務，國家有嚴格的政策規(guī)定。村干部為抓住國家對農(nóng)村大好政策，不切實際大搞農(nóng)村基礎設施建設，如村級公路建設、村級陣地建設等而冒險舉債開工基礎設施項目建設。為逃避國家不得新增債務的規(guī)定，工程項目完工后，找理由遲遲不辦理竣工決算，因此新增村級債務也就沒入帳，長期游離賬外，形成明里沒有新增債務，暗里卻還有大量債務客觀存在。導致帳內(nèi)債務小于實際債務。

　　六是來源缺，化解難。村級化解債務缺泛資金來源，特別是邊遠山區(qū)村，資源缺泛，條件差，集體經(jīng)濟發(fā)展困難，償還債務能力差。很多村缺泛經(jīng)濟增長因素，自身造血功能不強，對于一般的農(nóng)業(yè)型村，沒有區(qū)位優(yōu)勢，沒有政策傾斜，短期內(nèi)難以發(fā)展，集體實力無從增加。有的村入不敷出，所有收入保運轉(zhuǎn)都困難，談化解債務幾呼是句空話。

　　二、農(nóng)村債務形成的原因

　　縱觀村級債務現(xiàn)狀，村級債務形成的原因是多方面的，是多年積累逐步形成的。有直接原因，也有隱弊原因；有主觀原因，也有客觀原因；有體制和政策配套的問題，也有經(jīng)濟決策失誤和管理不善原因的影響。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　一是普九債。也就是“普九”教育達標形成的債務。上世紀90年代以來，我國在農(nóng)村推行普及九年制義務教育制度，改善農(nóng)村教育條件，對農(nóng)村九年制義務教育實行硬性達標，而上級配套資金十分有限，大部分資金依靠村組自籌。“普九”驗收的強大壓力，迫使村集體大量向農(nóng)戶集資和向金融機構借貸，使村級債務雪上加霜。不少地方村級債務總額中，“普九”債務占有較大比例。

　　二是企業(yè)債。也就是村集體興辦企業(yè)虧損形成的債務。80年代初，受沿海城市、大中城市農(nóng)村大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響，有條件的村和沒有條件的村，把發(fā)展村辦企業(yè)作為脫貧致富的出路，部分村集體在無資金、缺技術、少人才的情況下，對項目沒有進行科學論證，盲目靠借貸和集資興辦企業(yè)，加之政企不分，經(jīng)濟關系不清，攤派過多，經(jīng)營管理不善，體制不順，產(chǎn)品質(zhì)量不高，市場信息不靈，借貸渠道不暢等眾多因素，大部分村辦企業(yè)都處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)，導致企業(yè)虧損以致于資不抵債形成債務。

　　三是稅費債。就是村集體為完成各項稅費和集資任務形成的債務。農(nóng)村稅費改革前，農(nóng)戶的負擔項目非常多，除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和“三提五統(tǒng)”外，還有各種集資攤派。農(nóng)民由于收入低，加上村干部工作方法不得當，工作能力不強，做群眾工作不細，導致部分農(nóng)戶對村干部工作不滿，不愿交和拒交各項有關稅費。同時，農(nóng)村外出人員不斷增加，這些人員長期在外，村干部管不到也管不了，部分人“吃水忘了挖井人”，再加之有些承包戶素質(zhì)低，義務觀念淡薄，上繳難到位。村集體為了完成上級下達的任務只有向金融機構和民間借貸完成各項稅費任務，長此以往形成了農(nóng)戶欠集體，集體欠金融機構和民間借貸的“三角債”。

　　四是事業(yè)債。就是村級興辦公益事業(yè)形成的債務。近年來，村集體為了落實國家支農(nóng)惠農(nóng)政策，爭取上級資金，村村修路、打井、綠化村莊、陣地建設等大辦公益事業(yè)。這本是一件好事，但是上級資金即使爭取到了也非常有限。有些村沒有量力而行，超前辦事業(yè)。特別是進入21世紀，“要想富，先修路”的思想，在農(nóng)村落地開花，各級政府也加大了修建村級公路的力度。修路為民，上級雖有大量資金投入，但實際建設資金遠高于上級投入的資金，缺口部分的資金最終就轉(zhuǎn)化成了新的村級債務。

　　五是利息債。就是村級債務利息形成的債務。目前，村級債務中，銀行貸款和私人高利貸，占有較大比重，特別是在一些債務負擔沉重的村，東挪西借的債務每天都在產(chǎn)生利息，也就是說每天就在產(chǎn)生新的債務。村級債務呈現(xiàn)出不減就增的局面。

　　三、化解村級債務的對策

　　由于村級債務問題是歷史形成和長期積累下來的，量大而廣，成因復雜，解決難度很大。但是，農(nóng)村債務化解工作是當前農(nóng)村工作中一項緊迫而重要的任務。究竟如何化解呢？具體方式要錄活多樣，要在政策法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，大膽探索多種有效途徑和方法。就當前村級債務形成的原因、現(xiàn)狀和實際情況，本人認為應從以下幾個方面解決村級債務：一是防范村級新增債務；二是化解村級舊有債務。

　　（一）防范村級新增債務。

　　一是夯實農(nóng)村民主這個基礎。那就是要建立健全村級債務管理制度。建立村組債務臺帳，并明確專人負責，做到債務發(fā)生一筆，公開登記一筆，債務化解一筆，公開注銷一筆。把工作重點從事后化解轉(zhuǎn)移到事前管理上來，建立健全村級債務動態(tài)管理機制，并在實踐中不斷探索創(chuàng)新，使之逐步制度化、規(guī)范化。加強村級財務管理，堅持村務公開，實行民主管理，建立民主集體決策的機制，充分發(fā)揮村民代表作用，嚴格規(guī)范決策程序，夯實農(nóng)村民主這個基礎。

　　二是建立農(nóng)村預決算這個制度。年初，各村要根據(jù)當?shù)念A計可支配收入編制費用支出預算方案，并提交村集體經(jīng)濟組織成員大會討論通過，交鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務中心審定備案。年中要加強預算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，控制預算外開支，實現(xiàn)村級收支平衡，防止新增債務。

　　三是規(guī)范農(nóng)村行政這個行為。對基層政府的行為應按照公共財政的觀點，把基層政府的職能界定在行使國家政權管理公共事務的范圍內(nèi)。各級政府及有關部門在安排農(nóng)村公共基礎設施建設和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)項目時，必須足額安排資金，不得留有資金缺口，不得要求村級安排項目配套資金。村集體要堅持“量入為出、量力而行”的辦事原則。對興辦農(nóng)村福利公益方面的投資建設，必須要有財力保障。村集體一定要停止不必要的或超越承受能力的建設活動。

　　四是嚴格農(nóng)村新增債務這個政策。嚴格政策，堅決制止發(fā)生新的債務。做到“五個嚴禁”，即嚴禁舉債興辦公益事業(yè)；嚴禁舉債用于村級支出；嚴禁超出規(guī)定訂閱報刊；嚴禁超村級定額補助標準發(fā)放報酬補貼；嚴禁村集體以任何名義從金融機構貸款或為企業(yè)提供擔保。同時實行新增債務責任追究投制，對有令不行，有禁不止，不按規(guī)定程序舉債的村和個人，按照“誰簽字、誰負責、誰償還”的原則，加大查處力度，追究主要負責人的責任。

　　（二）化解村級債務的途徑

　　一是剝離減債。就是將村級債務總額中的“普九”債務剝離出來，轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務，從而減少村級債務總額。普及九年義務教育，這個義務應是國家的公共財政承擔，義務主體應是國家。村級為“普九”達標而形成的債務，是村集體為國家墊付的財政性資金。地方政府應承擔“普九”債務。地方政府一方面是“普九”債務的承擔者，同時又是化解“普九”債務的責任主體。黨中央、國務院高度重視化解農(nóng)村“普九”債務工作，決定從2007年12月起，選擇14個省市區(qū)開展清理化解“普九”債務試點工作。按照“誰舉債誰負責、先清理后化解、先化解后獎勵、激勵約束相結合”的原則，力爭用3年時間化解農(nóng)村“普九”債務。地方政府首先要承擔所轄村級“普九”債務，然后按照中央有關化解“普九”債務的有關原則要求，積極化解“普九”債務。

　　二是幫扶還債。就是國家出臺政策幫助扶持村集體償還債務。對于確屬舉債建設農(nóng)村公益項目如村級公路、水利設施、農(nóng)田基本建設、社會治安、環(huán)境保護、行政行理、經(jīng)濟發(fā)展和社會保障等所欠債務。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、公共財政向“三農(nóng)”傾斜的要求，加大對村級資金的投入。中央、省級財政視情況逐年安排轉(zhuǎn)移支付進行補償。應允許利用國家扶農(nóng)、補農(nóng)資金償還相應的債務。國家應對扶持農(nóng)業(yè)的款項進行適當調(diào)整，把化解村級債務作為扶持農(nóng)業(yè)專項資金的一個重點來對待。同時，對化解村級債務成效明顯的村給予村集體一定的資金獎勵，鼓勵村集體積極償還債務。

　　三是劃撥轉(zhuǎn)債。在農(nóng)村債務規(guī)模總額中，有一部分是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或村組企事業(yè)形成的。其中有一部分企事業(yè)仍然在運行。有的雖然已轉(zhuǎn)產(chǎn)，但仍然利用原有的房屋、土地等，針對這種情況，地方黨政府要做企業(yè)繼承者的思想政治工作，要求他們承擔債務，并辦理相關財務手續(xù)，簽訂償還協(xié)議。

　　四是清欠還債。對于農(nóng)村債權的清收工作，應區(qū)別情況，按照不同的債權類型分別征收。首先是國家干部、村組干部、企事業(yè)單位職工及家屬的欠款，要限期清收，對于有償還能力而拒不還款的單位和國家干部職工，分別采取經(jīng)濟、行政或法律手段等多種辦法進行清收。其次是對農(nóng)戶的欠款，要根據(jù)不同性質(zhì)和具體情況進行清收。對于農(nóng)戶欠交的稅費尾欠，要分門別類，妥善處理，屬于違反政策規(guī)定的集資、攤派和違規(guī)超收的稅費尾欠，應給予核銷；對于符合減免條件的，要給予減免；對于不符合減免條件的，要根據(jù)農(nóng)戶承受能力，合理分類，區(qū)別對待：對于有償還能力的農(nóng)戶，可通過各種辦法，多途徑地宣傳說服教育，促其主動償還；對于極少數(shù)的“釘子戶”，可運用法律手段進行清收。

　　五是停息降債。目前村級債務主要來源是銀行貸款和私人高利貸，上級有關部門應及時介入，加強引導和協(xié)調(diào)，促成債務雙方還本免息或停息掛帳。首先是停高息降債。對于村級借欠的高利貸，要在清理核實的基礎上，經(jīng)雙方協(xié)商，可從借貸之日起，按照金融部門規(guī)定的同期同檔利率，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村會計服務中心確認后統(tǒng)一換據(jù)，過去已付息的高出部分，可以用于抵沖本金。其次是免息降債。各地可制定一系列優(yōu)先償債政策，如有息讓降息，降息讓免息等，對于欠外單位或個人的借款不要息的優(yōu)先償還。避免村級債務不減就增的不利局面。

　　六是拍賣償債。首先是拍賣閑置資產(chǎn)。要在搞好村級清產(chǎn)核資的基礎上，將資產(chǎn)分門別類，本著“剝離有效資產(chǎn)、處置呆滯資產(chǎn)、盤活存量資產(chǎn)、優(yōu)化資源配置”的原則，對閑置資產(chǎn)進行拍賣，將拍賣資金用于還債。其次是拍賣資源。對現(xiàn)有的荒出、荒湖、荒灘、水面、果園、機動地等集體資源，在政策允許的情況下，堅持公開、公正、公平的原則，公開拍賣、租賃、承包、賣斷經(jīng)營權，一定幾十年不變，所得收入用于償還債務。