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淺談會計委派制的具體操作和相關問題

2002-8-20 15:55 劉克 【 】【打印】【我要糾錯
  一、會計委派制的具體操作
  
  1、明確會計委派制的委派主體和管理主體
  
  筆者認為,會計委派制的委派主體是財產的所有者。在實踐中,應依具體情況而定。國有企業由當地國有資產管理公司委派會計;股份制企業由其董事會委派會計;行政事業單位由同級財政部門委派會計;鄉鎮企業或集體企業由當地政府和股東聯合組織委派會計。總之,誰是企業所有者的全權代表誰就是會計的委派部門。委派部門負責從會計管理機構中挑選會計并派往企業,負責委派會計的獎懲、任免。
  
  目前,我國企業除上市公司管理體制比較健全外,其它國有企業管理體制大多不健全,沒有明確的權力源——股東大會,國有股權代表身份不明晰,這樣,本該由所有者(股東大會)去干的事,結果只能由政府暫時來代辦。政府代行所有者委派會計職能在具體實施會計委派時造成的一些關系扭曲,不利于會計委派制的實施和推廣。比如:①將企業會計人員的關系移交財政部門管理,擴大了政府部門的編制,與“小政府大社會”的政府部門改革模式相悖,與政府精簡支出和機構改革產生矛盾(當然相對于會計工作不完善所引起的國有資產大量流失及違反財經紀律者給國家造成的巨大損失來說,這樣做還是必要的)。②會計委派制由政府操作易導致新的政企不分,有政府不斷擴大或直接使用行政干預手段之嫌。
  
  委派會計的管理主體應是專門管理委派工作的中介性服務機構。比如,市一級成立會計管理局,縣一級成立會計管理委員會或領導小組,鄉鎮一級成立會計管理中心等等,這些管理機構負責對委派會計的日常管理工作,如管理會計人員檔案等。筆者認為,管理機構可以在會計師協會的領導下成立,實行有償服務,獨立核算,以收抵支,自負盈虧。這些機構提供會計工作的社會化有償服務,而且相互間可以開展公平競爭,從而為今后建立會計行業自律性管理和服務的新機制奠定基礎。
  
  2、會計委派制的范圍和形式
  
  筆者認為,并不是所有的會計人員均要實行委派,委派的工作崗位要視企業的經營規模和內部核算形式而定。管理會計人員仍歸企業,履行管理會計職責,參與企業經營管理,從屬于經營者;財務會計人員則實行委派制,履行會計核算和監督職責,從屬于所有者。
  
  實行會計委派制應從國有大中型企業開始,但結合試點,也可以在行政事業單位(預算撥款單位),以及鄉鎮企業和合資企業中實行。對國有企業和國有控股公司,可采用“財務總監制”,由國有資產管理部門委派“財務總監”。財務總監以國有股東代表人身份進入監事會,對出資人負責,享有與總會計師相當的職權,獨立行使財務管理監督權,并列席公司董事會。對行政事業單位,可采用直接管理形式,由地方政府委派行政事業單位的財會負責人、主管會計,有的還可以包括出納。對城鎮集體企業及共有控股企業,可采用主管會計委派制形式。對鄉鎮一級行政事業單位,可采用零戶統管形式。對縣級行政事業單位,可采用財會集中制形式。等等。
  
  3、明確委派會計的職責和權限
  
  筆者認為,對委派會計的職責權限,應根據派往單位的具體情況而定。對于國有企業,委派會計的主要職責是防止國有資產流失,使國有資產保值、增值;對于行政事業單位,委派會計的職責主要偏重于控制預算資金的支出,防止貪污、挪用、公款私存等違法行為的發生;對于私營企業,其主要職責是確保企業向外公布財務報表的真實性和監督企業遵守財經秩序,防止股東和經營管理者以虛假的會計資料合伙欺騙稅務部門、投資者、債權人等。
  
  4、會計委派制的制度建設
  
  要使會計委派制順利實行,必須建設一套完整的制度以形成會計委派制的運行機制。這些制度主要由管理機構負責實施,主要包括:(1)委派會計的檔案管理制度。對所有委派會計人員的檔案,應分職務、分層次統一管理,開發檔案管理的系統軟件,形成全國性的委派會計人才市場。(2)委派會計的考評輪崗制度。每個會計主管機構應對委派會計的年度業績進行考核,對不合格者,經會計管理機構認定免任另派。規定委派會計在一個單位的連續工作年限。(3)委派會計的工資、獎金、福利制度。用人單位或其委派機構按合同標準每月向會計管理機構繳納委派會計的工資,會計管理機構再根據年度考核與用人單位結算服務費用,實行多退少補,最后發放給委派會計與業績掛鉤的年終獎金。(4)委派會計的培訓、回避制度。委派會計人員應每年參加兩期一周以上的業務培訓,委派會計不派往其直接親屬任主要領導的單位。
  
  5、會計委派的程序
  
  如果已確定要對某企事業單位實行會計委派制,則該單位的財產所有權代表(會計委派機構)應首先選擇會計管理機構(委派會計服務公司)界定會計人員委派范圍,對現任委派會計進行能力和職稱情況考核。若考核通過,該委派會計的檔案轉至全國性的委派會計人才檔案庫,他從而成為被會計管理機構聘用的員工。在此基礎上,被委派單位、委派會計、會計管理機構三者之間簽訂合同,確定委派會計的服務時間和服務費用、職責權限和考核評定標準等。這樣,會計委派機構和會計管理機構之間就委派會計事務達成委托代理關系;會計管理機構和委派會計之間是雇用受聘關系;被委派單位與委派會計是臨時雇請服務關系。

  二、正確認識和看待會計委派制
  
  1、會計委派制與《公司法》、《企業法》和《會計法》的關系
  
  我國《全民所有制工業企業法》、《全民所有制轉換經營機制條例》規定了企業可以按照德才兼備、任人唯賢和責、權、利相統一的原則,自主行使人事管理權。企業中層管理人員,由廠長按國家規定任免。副廠長級行政管理人員,由廠長按國家規定提請政府主管部門任免,或經政府主管部門授權,由廠長任免,報政府主管部門備案。法律另有規定的除外。
  
  《公司法》明確規定,公司副經理、財務人員,由經理提名,董事會聘任或者解聘。可見,財務負責人是由代表所有者的董事會聘任或解聘。
  
  會計委派制與傳統的會計人員任免方式相比,主要改革點在于過去是政府的業務主管部門行使任免權,現在由政府的財政部門行使任免權。這種改變是政府對部門管理權限的調整,并不涉及政府與企業權限的調整。因此,會計委派并不與《企業法》、《公司法》矛盾。在我國新修訂的《會計法》第36條也規定,各單位應當根據會計業務的需要,設置會計機構,或者在有關機構中設置會計人員并指定會計主管人員,不具備設置條件的,應當委托經批準設立從事會計代理記賬業務的中介機構代理記賬。看來,會計委派與《會計法》的規定是相吻合的。
  
  從另一方面來說,法律是對現實生活中出現的問題進行規范。法律雖然具有一定的超前性,但其本身要受時間的檢驗。當現實生活發生了變化,經過探討找到了一些解決問題的措施,實踐證明又是可行的,則可通過修訂法律來予以明確。
  
  2、處理好會計委派與企業理財的關系
  
  將會計游離于內部人控制之外,在一定程度上妨礙了會計人員實施理財活動,但是這并不妨礙企業搞活。隨著理財工具的不斷創新,理財工作的日趨重要,會計工作同理財活動的分野越來越明顯,財務管理已經發展成一門獨立的學科和技術。國內外的很多大企業,都獨立設置了理財部門(如證券部門)。因此,我們可以將會計核算工作同理財工作相分離。一方面,還會計的反映和監督的本來面目,實行會計委派制,讓會計人員直接隸屬于所有者,成為有效約束內部人的制度之一;另一方面,順應管理的需要,強化企業理財活動,在企業內部設置理財部門,受命于內部人,利用會計人員反映的信息和根據資金市場。證券市場等信息,為企業理財。
  
  3、辯證地看待會計委派制的積極作用和局限性
  
  目前,從全國來看,會計委派試點工作正向縱深發展,會計委派制在實踐中取得了顯著成效,有利于推進國有企業改革,強化財政收支管理,健全規范會計工作秩序。但是,這種會計人員管理體制也存在一定的缺陷,最主要的是難以建立起會計人員的有效激勵約束機制。原因是:首先,因為經營者和會計人員都享有部分剩余索取權,虛增剩余有助于增加會計人員和經營者的共同利益,從而促使其制造虛假信息。其次,由于委托者遠離會計人員,難以對會計人員工作的全過程直接觀察,進行行為度量,從而無法實現“成本一補償”的平衡。為解決這一問題,筆者認為可以將監督者的工作報告與中介機構的審計報告相對照,來檢查代理人監督職責的履行情況,再運用交換法建立起代理人的有效激勵約束機制。
  
  總之,我們要用辯證和實踐的觀點來看待會計委派制,既不能認為會計委派制可以包醫百病,也不能認為會計委派制一無是處。會計委派制作為一種制度,還需要在試點中不斷加以完善。
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