[摘要]各國政府在風險投資中起著舉足輕重的作用，有的間接指導，有的直接參與，有的既參與又指導。而我國政府只能是先直接參與、后間接指導。

　　[關鍵詞]風險投資；　政府行為；　角色定位

　　風險投資作為一種推動高科技產業發展的創業投資，是連接高技術與資本市場的橋梁，在高技術產業化中，發揮著不可替代的作用。為此，各國政府制定了一系列優惠政策給以大力扶持。目前，我國政府雖已對風險投資引起高度關注，但在發展規劃、政策制定及法規建設方面，尚處在起步階段。對中國這樣一個由計劃經濟向市場經濟轉型的發展中國家，政府在整個風險投資中發揮什么作用，至關重要。因而有必要在分析、借鑒國外經驗的基礎上，結合中國國情，正確確立我國政府在風險投資中的角色。

　　一、發達國家政府在風險投資發展中的角色定位

　　縱觀西方發達國家風險投資的產生和發展，很大程度上應歸功于政府的積極參與和大力扶持。但由于各國的國情不同，政府在風險投資中充當的角色也不盡相同。概括起來有以下幾種模式：

　　（一）政府間接指導的“美國模式”

　　美國在風險投資的發展過程中，政府很少直接參與風險投資管理，而主要致力于為風險投資運作，提供政策性引導和支持，改善風險投資的外部環境，降低其風險因素。由于有這些政策和環境，使美國風險投資規模，奇跡般地擴張，最終成為美國經濟持續、高速發展的原因之一。具體表現在以下幾方面：

　　1.寬松的政策環境。美國政府對風險投資業務基本不干預，并沒有直接針對風險投資的法律，在一些間接相關的法律中，對風險投資基本上放松管制。1979年，美國勞工部修改雇員退休收入保險法案（ERISA），允許養老基金進入高風險領域的投資，包括從事風險投資。這不僅使養老基金成為風險投資的最大資金來源，也使整個風險投資的資金水平有很大提高。1980年，國會通過《小企業投資鼓勵法》，決定免除其登記手續、定期匯報要求，并放寬其他限制。對于風險企業的專利申請，政府也精簡手續，提供必要的方便。這一系列放松管制的措施，使美國私人權益資本市場日趨發達完善。正是在這一市場基礎上，才形成美國式的投資模式。進入20世紀90年代以來，美國政府基本沒有出臺針對風險投資的新政策。這實際是為風險投資者創造了穩定、寬松的政策環境，迎來了當前風險投資市場的新一輪繁榮。

　　2.優惠的稅收政策。鑒于風險投資追求高額投資回報率，極易受所得稅高低的影響，美國國會在1978年稅收法案中，將資本增殖稅由49.5％降至28％，對長期權益投資起了很大激勵作用，使1979年風險投資基金額，比上年擴大了10倍。而1981年的經濟復蘇稅務法，又進一步將資本增殖稅由28％，降至20％，使美國風險投資在20世紀80年代初期，大約以每年46％的幅度激增。1978—1994年美國風險資本總額，從40億美元猛增到350億美元。據有關專家介紹，美國目前投資基金，已達5.6萬億美元，超過全部商業銀行存款4.6萬億美元。可見，政府優惠的稅收政策，使風險資本投入得到立竿見影的效果。

　　3.政府擔保。美國政府于1953年，成立了中小企業管理局，承擔對高科技中小企業的銀行貸款擔保。規定貸款在15.5萬美元以下，提供90％的擔保，貸款在15.5-20萬美元，提供85％的擔保。1993年美國國會又通過一個法案，規定銀行向風險企業貸款，可占項目總投資的90％；如果風險企業破產，政府負責賠償90％，并有權拍賣風險企業的資產。隨后，美國的風險投資再次掀起高潮，其投資規模大大超過20世紀80年代水平，1996年新注入的風險資本，高達65億美元，風險投資的回報率，也高達29.6％，而且風險投資市場及其運作日趨成熟。然而，美國風險投資真正大規模發展，是1997年以后。1997年籌資額達90.6億美元，比1996年增長15.5％，風險基金個數103個，比1996年增加13個，平均每項基金規模，也從1996年的7700萬美元，增加到1997年8900萬美元。通過這種擔保制度，國家能夠以少量資金帶動大量的民間資本，投向風險較大的高技術企業。因此，有人稱政府擔保制度是風險資本的放大器。

　　此外，美國政府還采取提供補貼、預簽購貨合同等扶持政策，為風險投資的發展，創造有利條件。特別是1982年，美國制定了《中小企業技術革新促進法》，通過立法，不僅規定政府按比例對高技術企業提供資助和發展經費，而且以法律形式，規定有關優惠政策，保證政策的穩定和貫徹實施，從而達到最大程度地吸引風險資本進入高技術領域。據美國《商業周刊》統計，目前硅谷在風險投資政策的扶持下，平均每星期有11家風險企業成立，每5天就有一個風險行業進行IPO，每天可以創造62個新的百萬富翁。

　　美國政府這種以間接調控為主的投資模式，既有力地支持了風險投資的發展，同時又保持了風險投資公司獨立靈活的運行機制，實現了政府和市場的有效結合。

　　（二）政府直接參與的“日本模式”

　　日本在其特有的經濟體制、企業經營形態、社會文化及民族特性的影響下，風險投資的發展模式與美國差異很大。主要表現為日本政府直接參與風險投資，制定政策、法規，保護和扶植風險企業的技術開發，采取“技術立國”的發展戰略，鼓勵高新技術商品化、產業化。

　　1.政府直接投入。日本風險投資的發展，落后于美國。為趕超美國，日本政府直接參與風險投資業，為其提供資金支持，并提供市場保護，減少了風險企業承擔的風險，極大地促進了日本高新技術產業的發展。如在1976—1979年度，為在超大規模集成電路方面趕超美國，日本政府投入大量資金，并出面協調5家最大的半導體制造商，組成超大規模集成電路技術研究組，研制超大規模集成電路。l980年日本比美國早半年研制出64K動態隨機存儲器（DRAM），比美國早兩年研制成功256K存儲器。1981年日本生產的64K存儲器，已占領70％的世界　市場，到1986年，日本半導體產品已占世界市場份額的45.5％，成為世界最大的半導體生產國。日本政府主導型的風險投資模式，為戰后日本機械及電子工業的振興、大規模集成電路攻關等，起了重要促進作用，被看成“亞太模式”的范例。

　　2.政府繼續管制。在取得半導體產業霸主地位以后，日本繼續沿用政府“行政指導”的作法，導致20世紀90年代與美國爭奪信息產業霸權的競爭失敗。原因是在過去“趕超”時期，先行國家走過的路是清楚的，后進國家政府擁有相對充分的信息。這樣，政府能夠發揮民間力量所不及的優勢，調動資源并按指定方向加以運作，從而容易獲得成功。然而，當面對創新的課題，需要探索未知時，政府不僅反應能力、運作效率不如民間機構，而且政府過度干預和直接管理，給風險企業帶來束縛，影響了其活力，壓制了個人創造力的發揮。另一方面，政府資金大量介入風險投資，容易出現資金使用過程中的低效和浪費。

　　（三）政府既參與又指導的“西歐模式”

　　在西歐和以色列，由于文化、歷史的原因，與美國相比，投資者懼怕風險，大部分風險投資是通過國家計劃支持、推動的。所以，盡管這些國家科技水平較高，但科技成果商品化程度低。因而，政府在風險投資中所起的作用，意義深遠。

　　1.政府直接或間接地扶持風險投資。英國政府出資組建風險投資機構，直接參與風險投資。主要是幫助公營部門取得專利和許可證，同時也資助大學師生對一些有希望但尚未證實的想法進行早期開發，支持企業的產品開發和工藝開發，甚至幫助開辦新公司。此外，政府也采取間接扶持的政策。如英國貿易和工業部，將政府支付款項中的33％，作為發展新技術的專款，20％作為支持高新技術產業的開發費用。1981年，英國政府制定了“貸款擔保計劃”，規定私人金融機構對高新技術小企業貸款，其金額的80％由政府擔保。1983年又制定了企業擴大計劃，規定個人投資者進行風險投資所得可免稅。1998年，英國政府又宣布兩項鼓勵措施：向小企業提供稅收減免和對小型風險企業關鍵主管人員的股份，給予稅收優惠，以使風險企業能吸引和留住優秀經理。

　　2.政府將風險投資作為推動高新技術發展的重要一環。以色列風險投資起步較晚，但發展迅速。1991年，以色列僅有1家風險投資基金，1992年政府撥款1億美元作為風險投資的啟動資金，設立了10個風險投資基金。每個基金的規模為2000萬美元，采用合伙人模式組建和運作。其中，以色列政府持股40％，私人投資者持股60％。該基金主要由私人投資者進行運作，如運作成功，6年以后政府將基金中的股份原價出讓給其他基金投資者，撤出政府資金；若運作失敗，則政府與投資者共同承擔損失。實踐證明，這種做法對風險投資業的發展，起到有力促進作用。幾年以后，以色列各類風險投資業的基金數量和規模，都得到迅速增長。政府將發展風險投資，納入整個發展規劃中，明確發展風險投資的真正目的是促進高科技企業發展。這就保證了風險投資的發展方向，也使各項政策、計劃更加協調配合。

　　3.重視人力資源開發。以色列政府認為，對高技術企業和風險投資來說，在所有資源中人力資源是最寶貴的。政府非常重視人才的培養和引進，始終把科技人才積極性、創造性的發揮，作為扶植政策的核心，即給予科研人員充分創造發明的自由，并建立能夠有效激勵發明者、投資者及管理者積極性的鼓勵機制。實踐證明，這種以人為本的發展思想。對促進科技進步和風險投資業的發展，起了極重要的作用。

　　二、我國政府在風險投資發展中存在的問題

　　我國風險投資，起始于1987年，真正起步是1999年，其標志是一批高科技中小企業，如聯想、方正、四通等，在風險投資政策的支持下得到快速發展。但是，由于受計劃經濟的束縛，無論從規模，還是規范的角度看，我國的風險投資，仍不盡如人意，主要表現在以下幾方面：

　　（一）投資與收益分離

　　我國政府在風險投資中，一直是最大的出資者。在政府支持下創立的風險投資公司，運作過程中存在許多弊端。首先，投資公司難以按市場機制運作，帶有濃厚的計劃色彩，其內部經營管理無法形成有效的激勵機制，從而使基金管理者不能以沙里掏金的精神選擇項目。在挑選投資對象時，往往把關不嚴，調查研究不充分。這都可能導致一個項目的徹底失敗。其次，政府投資并無很強的直接獲利動機，即使有也缺乏風險意識，更無積極性去嚴格監督企業資金的運營。這與風險投資偏好高風險、追逐高收益的特點，相差甚遠。另外，從企業角度看，由政府得來的資金，成本低，產生不了必要的壓力。再者，被投資的企業，特別是鄉鎮企業，多數無信譽可言，為獲得投資，什么條件都答應，一旦投資到手，不是轉挪他用，就是效益轉移或體外循環。風險投資者無法運用經濟手段，進行風險管理和風險駕馭，從而使風險投資變成了無償援助。

　　（二）扶持力度不夠

　　我國政府雖支持并參與風險投資，但缺乏明確計劃和有效的激勵機制、管理辦法。國外的風險投資業，政府給予許多優惠政策，為風險投資的發展，創造了良好的投資環境與創業環境，而我國在這方面明顯不足。我國雖對高科技企業有稅收優惠和出口優惠政策，但措施力度遠不如發達國家，對風險投資還沒有所得稅方面的優惠，風險資本投資于高新技術企業所取得的股息、紅利或分回利潤，要雙重征稅，這樣就無法引導廣大投資者參與風險投資。此外，發達國家在法律制度上，給風險投資以保證。世界風險投資的發展表明，立法與監督是促進風險投資業健康發展的保證。我國到目前為止，還沒有關于風險投資方面的具體法規及管理條例；而現有的法律、法規對風險投資支持不夠，有的甚至成為風險投資發展的障礙。據統計，在我國單是建立二板市場，就與40多項法規相沖突，對風險投資的健康發展，造成很大影響。

　　（三）專業人才匱乏

　　高科技企業是知識、管理、資金三位一體結合的產物，西方的經驗是“一流的技術配合二流的管理，這種項目往往失敗，而二流的技術配合一流的管理則可能成功。”在風險投資中，除選擇高回報科技項目、投入充裕資本、樹立正確經營理念、引入規范化管理模式之外，必須建立一支具有創新精神的專業人才隊伍，其中包括有豐富經驗的企業家及財務、營銷、工程、產品設計專家等。如果政府投資行為不具備強大的吸引力，而受習慣勢力影響，存在長官意志等，則難以達到預期效果。我國前些年成立的許多科技信托投資公司，如今很多都因大量不良資產而經營困難，嚴重的則已資不抵債，陷入破產絕境，這些教訓，應引起足夠的重視。

　　（四）資金來源單一

　　以政府投資為主、資金來源單一，是我國風險投資的基本特點。這種投融資體系，難以形成大規模的風險投資基金，對我國風險投資的飛速發展極為不利。目前，我國每年產生約2萬項科技成果，但大面積轉化率不足20％，遠低于發達國家60％-80％的水平。據估計，僅1990年我國科技成果轉化的資金缺口，就高達1068億元，按風險投資30％的比例算，至少需風險資金320億元。要想滿足風險投資的需求，必須加大社會融資力度，拓寬籌資渠道，吸引國內外資金。

　　三、我國政府在風險投資中的角色定位

　　通過對發達國家及我國風險投資中政府所起作用的對比分析，可以看到，風險投資是一種市場經濟行為，但是風險投資又離不開政府支持。不論是美國政府對風險投資的規范和促進，還是日本、歐洲各國政府對風險投資形成的推動，都說明政府在風險投資業和金融市場間的重要橋梁作用。各國風險投資發展的經驗都表明，在風險投資發展過程中，尤其是在風險投資發展初期，政府的參與和支持，十分必要。那么，對我國這樣一個風險投資意識較淡漠的發展中國家，政府在風險投資發展中，究竟該扮演什么角色。

　　（一）從近期看，應以政府直接投資為主

　　美國由于高科技產業起步早，市場機制完善，加上美國特有的民族文化，即敢于承擔風險的精神，所以形成了“私人投資、政府政策引導”的投資模式。我國產業結構還處于轉型過程中，許多制度尚不健全，機制尚未建立。從市場結構看，還未過渡到以高新技術產業為龍頭，加上我國國民囿于傳統文化，往往有保守的預期心理及過度的安全意識，近期難以形成廣泛的風險投資理念。這就決定了我國當前只能采用政府主導型投資模式。這樣，可提高風險投資的聲譽，增強社會對風險投資的信心，增加投資者的安全感。為此，我們必須建立具有中國特色的風險投資機制，使風險投資的效益與其直接運作者的利益掛鉤，使政府投資管理權與經營權分離，由專業投資公司按市場規則運作風險投資。政府可充分利用信用度高這一無形資產的價值，用少量的“種子資金”，吸引大量民間資本的投入。然后，政府逐漸從風險投資基金的股份中退出，個人和其他資金慢慢注入，形成社會型、開放型的風險資金，這是我國風險投資今后的發展方向。

　　（二）從長遠看，政府的主要職責是營造寬松的投資環境

　　政府從直接投資入手，再到引導式的優惠政策呵護，這才是政府的角色定位。具體說，應做如下工作：

　　1.建立健全風險投資的法律、法規體系。我國要發展風險投資，首先要解決資金來源問題。政府有限的撥款，無法支持風險投資的發展，而我國城鄉居民由于傳統理念的影響，不愿涉入。這樣，政府引導各類機構投資顯得尤為重要。在美國，機構投資是風險資本的主要來源，但我國目前還沒有明確指導機構進行風險投資的法律、法規文件，作為機構主力的保險公司，按《保險法》規定不得從事投資業務。另外，引進國外風險基金不失為一種正確選擇。因為這樣不僅能得到國外資金的注入，而且還能利用外國風險投資家長期積累的經驗、知識和信息網絡，幫助企業管理人員更好地經營企業。

　　投資環境是投資者利益能得到保護的環境，核心問題是用法律保護投資者合法權益。通過制定和修改法律，促進風險投資的發展，已成為世界各國通行的做法。因此，客觀上必須建立和完善一整套以保護知識產權為核心的法律、法規體系，為風險資本的運作提供法律保障。我國現行的《公司法》、《企業合伙法》、《專利法》等法律、法規，在制訂時未考慮到風險資本的運作特點，在許多方面不僅未能給風險投資提供必要的法律保障，反而構成了法規障礙。因此，必須根據風險資本的運作特點，加強風險投資的立法工作，建立一套有中國特色的風險投資法律、法規。

　　2.建立、完善風險投資政策體系。為風險投資制定一系列優惠政策，是世界各國政府鼓勵風險投資的通用作法。我國完全可借鑒他們的經驗，實施一系列優惠政策，包括對企業提供低息長期貸款、貸款擔保、建立政府風險基金、實施稅收優惠與減免、政府采購等。如新加坡政府規定，風險投資最初5-10年完全免稅。法國政府1983年就制定了“技術開發投資稅收優惠”制度。這些優惠政策，大大刺激了風險投資以及高科技企業的發展。事實上，優惠的稅收政策是政府對風險投資的直接推動，是發展風險投資最有力的措施。我國政府應盡快制定政策，對風險投資的稅收激勵作出明確規定，具體可借鑒深圳市的做法。1999年深圳市《關于進一步扶持高新技術產業的若干規定》中指出，凡在深圳注冊設立風險投資機構，且在深圳高新技術產業領域投資額占其總額70％以上的，可比照執行高新技術企業的稅收優惠政策，并可按當前總收益的3％-5％，提取風險補償金，用于彌補以前和當年度投資性虧損。這項政策對風險投資機構來說，具有相當吸引力。

　　3.建立和培育證券市場。任何國家吸引風險投資，都必須有良好的撤出機制，中國也不例外。國外主要是通過二板市場來完成投資的回報。如美國的Nasdaq市場、英國的USM、歐洲的小盤股市場等，為風險投資的順利退出提供了有力保證，推動了風險投資的迅速發展。我國還沒有建立二板市場，這在很大程度上扼制了風險投資的發展。我國有許多優秀高科技民營企業，但由于資金限制，不能很快擴張。二板市場的建立，不僅可在一定程度上彌補這方面的不足，也可通過中小企業較快的成長，給投資者以較高回報，而良好的收益前景，可吸引更多的社會資金從事風險投資，進而使我國高新技術產業在風險投資支持下，出現飛躍性發展。當然，政府必須采取有力措施，強化對二板股市的監督，防范和控制風險。

　　4.培養高素質的風險投資人才。要發展風險投資業，就應積極培養大批有創業精神的職業金融家，為風險投資的發展提供智力支持。國外的成功經驗表明，風險投資不但需要既懂工程技術又懂企業經營管理、有極強風險意識、豐富金融投資經驗的風險投資家，而且需要富于進取精神、掌握高新技術創新的開拓型風險企業家。目前我國缺少這種高素質的風險投資人才。政府應以教育為先導，加大高校改革力度，適應國內外形勢，增設高新技術應用專業的風險投資課程，使學生具備多學科知識，增強解決復雜問題的能力。要按優勢互補原則，促進產學研聯合。要邀請國外風險投資家講學、指導，派人出國學習，盡快培養一支結構合理、層次科學的高素質人才隊伍。

　　此外，政府還應加強對高技術產業和風險投資的宣傳力度，增強民眾對高技術產業的了解，普遍提高民眾的風險投資意識，以吸引社會資金積極投入高技術風險企業。當前，我國居民存款余額有6萬億元，大體上20％的人擁有80％的存款，如能將其中的1％用于風險投資，就是一個不小的數目。

　　總之，從發達國家成功的經驗看，不同國家根據各自不同的國情，政府參與風險投資的程度各不相同，形成了各具特色的風險投資模式。各種模式間并無嚴格區分，而是相互借鑒，共同促進。在建立我國風險投資體系時，既要借鑒國外經驗，又要立足中國國情；既要重視政府作用，又不能夸大政府的作用。在目前中國市場經濟轉型過程中，政府可直接干預風險投資，但要重新界定政府干預的內容，從過去的“過度干預”，轉向“適度干預”，從服務方面“缺少干預”，轉向“加強干預”；干預手段要從行政手段，轉向經濟、法律手段為主，從直接控制為主，轉向間接控制為主，干預由基于“人治”，轉向“法制”，提高干預的有效性、透明度。政府的作用，應定位于制定政策法規、建立和培育證券市場方面，即為風險投資的發育成長，創造一個良好的外部環境。

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