摘要：基于遼寧老工業基地社會保障體系試點工作的基本成效，闡述了“社保試點”在遼寧老工業基地振興中的積極作用，認為“社保試點”從基本養老保險制度創新，企業與職工勞動關系制度創新，社會保險的政策、管理以及服務體系建設等方面對遼寧老工業基地確立社會主義市場經濟體系發揮了重要作用。分析了當前我國社會保障體系建設過程中存在的問題，如社會保障立法缺位，缺乏社會保險基金保值增值途徑，社會保險覆蓋范圍不夠廣泛等。提出了規范個人賬戶基金運營模式，加強非正規就業人員參保工作，建立穩定的社會保險基金籌措渠道等對策建議。

　　關鍵詞：社會保障體系；遼寧；老工業基地；制度創新

　　國務院決定從2001年7月起，在遼寧省進行完善城鎮社會保障體系試點工作，簡稱“社保試點”，這是建立和完善社會主義市場經濟體制的客觀要求，同時也體現了中央政府對遼寧老工業基地的巨大關懷。遼寧把“社保試點”工作作為全省的“一號工程”，高度重視，精心組織，周密安排，穩步推進，試點工作各項任務已全面完成，并在做實企業基本養老保險個人賬戶和實現國有企業下崗職工基本生活保障向失業保險并軌（以下簡稱并軌）兩個重點領域取得了理論與實踐的重大突破。目前，國家面臨著建立和完善社會保障體系的任務，本文將總結遼寧“社保試點”經驗，從個人賬戶基金運營模式，社會保障基金籌措機制，擴大社會保險覆蓋范圍等方面提出建議。

　　一、遼寧“社保試點”對老工業基地振興的作用

　　黨中央十四屆三中全會作出《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》之后，遼寧經濟體制開始轉型。轉型之初，圍繞建立社會保障制度實施了“兩個確保”和“三條保障線”①等“應急措施”，在此基礎上開始進行“社保試點”。“社保試點”伴隨著社會主義市場經濟體制的建立同步進行，二者互為因果，相輔相成。“社保試點”為實現制度創新和機制創新，振興老工業基地發揮了極其重要的作用。

　　1.實現了基本養老保險制度創新

　　截至2005年底，遼寧省已累計做實個人賬戶基金201億元，率先在全國實現了中央政府提出的“堅持社會統籌與個人賬戶相結合，逐步做實個人賬戶”的目標，使“統賬結合”實現了由“現收現付制”向“部分積累制”基本養老保險制度的根本轉變。這項制度的改革與實施對于遼寧老工業基地的真正意義體現在以下五個方面。

　　（1）規避了人口老齡化高峰時政府的支付風險。遼寧作為老工業基地，人口結構的特點是城鎮人口和產業工人多，更重要的是在全國較早地進入了老齡化社會。參保人員負擔系數2005年末為44.4%，高出全國平均水平7個百分點。通過世界銀行PROST模型精算分析，預計到2026年負擔系數將達到100%，2045年負擔系數將高達169%（注：負擔系數是指參保離退休人員與參保在職人員的比率）。精算數據還表明，如果按空賬運行，2034年當年養老金支出總規模將達到402.4億元，缺口資金將達到163億元左右。如果不做實個人賬戶，未來支付的風險難以控制，現收現付的養老保險制度難以保證社會對養老金的需求。

　　（2）卸掉了政府對養老保險的無限責任。通過建立個人賬戶形成部分積累的制度模式，基本養老保險由政府、單位、個人分擔，政府不再對基本養老保險承擔無限責任。個人賬戶基金由參保人員個人繳費所形成，具有與統籌基金不同的私有屬性。個人賬戶的“空賬”運行，其實質是將政府應當承擔的部分責任轉嫁到當期參保人員身上，混淆了責任主體，一旦被社會和職工所了解，必然產生對政府的不信任感。部分積累制的制度模式，改變了政府負無限責任的現狀，而是由政府、法人和個人三方共同負擔，符合經濟和社會全面、協調、可持續的科學發展觀。

　　（3）有利于推進公共財政建設進程。在“做實”的前四年半中，中央財政對“做實”后產生的統籌基金當期缺口補助額度，占遼寧做實總額的比重逐年下降，也就是說，中央用較少的資金引導了地方財政的資金分配，既有利于調整中央財政支出結構，推進公共財政建設進程，也促進了地方財政調整支出結構，增加用于積累性養老保險的支出。

　　（4）增強了參保人員的社會保險意識。個人賬戶基金“做實”使養老保險權利與義務相對應的原則更加明確。同時，個人賬戶養老金根據個人繳費多少來確定，既實現了政府與個人的責任分擔，又形成多勞動、多繳費則多獲得養老權益的激勵機制，促使參保人員更加關注自己的切身利益，進一步增強自我保護的意識。

　　（5）提高了政府公共管理的水平。做實個人賬戶，要求以扎實的管理工作為前提，對個人賬戶的管理由過去的按年記錄改為按月記錄，并實行嚴格的對賬制度，基金統一歸集上解到省，數據庫統一標準，個人賬戶基金由全省統一按月據實撥付，及時為參保職工提供準確的查詢等服務；個人賬戶基金已經從繳費基數、繳費比例、基金歸集、賬戶管理、基金運營、基金支付、會計核算等方面實現了全省統一。這既是對管理模式的科學規范，也為政府提高公共管理水平奠定了基礎。

　　2.實現了國企職工與企業勞動關系的制度創新

　　試點期間，全省共有178.8萬名國有企業職工與企業解除了勞動關系，占當期國有企業職工總數的39.9%.通過并軌，促進了國有企業改革和經濟結構調整，為解決國有企業人往哪里去的問題打開通道，并實現了市場化的勞動制度創新。具體表現在以下五個方面。

　　（1）社會保障制度從舊體制真正轉入了新體制。在市場經濟框架設計中，獨立于企事業單位之外的社會保障體系是主要支撐之一。市場導向的改革進行了十幾年，社會保障體制卻一直沿用傳統體制，而并軌的完成為建立以社會為支撐的社會保障體系創造了先決條件。并軌可以看做是由舊體制向新體制邁進的拐點。

　　（2）為建立開放的社會保障體系創造了條件。計劃經濟體制下的社會保障體系是不完全的保障體系，它只對國有企業職工提供有限的保障，對大多數社會成員而言，這種保障是可望而不可及的，因而是不平等的。并軌后，國企職工身份與其他成員相同，所有社會成員在理論上都可以進入新型社保體系，這就為建立覆蓋全社會、面向一切社會成員的新型社會保障體系創造了條件。

　　（3）為建立勞動力的合理流動機制創造了條件。計劃經濟體制下的勞動關系，造成勞動力流動的僵化狀態。并軌之后，原有的國有企業職工與企業解除了勞動關系，勞動者與企業可以雙向選擇，這就為建立全社會的勞動力自由流動機制創造了前提條件，雙向選擇、合理配置勞動力資源的社會機制也因此建立起來。

　　（4）給企業創造了追求利潤最大化的條件。傳統體制下的社會保障實際上是企業保障，企業成了職工的衣食父母，即使企業用不了由勞動部門安置的勞動力，也無法辭退，只好發放生活費加以供養。這增加了企業生產成本，降低了產品的市場競爭力。并軌后，職工與企業解除了勞動關系，失業職工進入了新的保障網，企業可以減少成本開支，降低單位產品的成本，有利于企業追求利潤最大化[1].

　　（5）促進了失業保險制度的完善。并軌后，下崗職工由企業人變為社會人，失業保險關系全部接續，失業保險的管理不斷規范，失業保險基金的籌措機制逐步健全，失業人員及時足額領到失業保險金，使失業人員的基本生活得到了保障。

　　3.全面推進社會保險的政策、管理和服務體系建設

　　（1）多層次的養老保險制度初步形成。調整了企業退休人員基本養老保險金的計發辦法。養老保險待遇支付的總體替代率從試點之初的88%下降到試點后的77%①（注：總體替代率是指某地區參保離退休人員平均養老金與該地區在職職工平均工資比率。）養老金待遇水平趨于合理，為完善養老保險體系奠定了堅實基礎。新的計發辦法使養老保險待遇與個人繳費年限聯系更加緊密，對促進職工參保和繳費起到了激勵作用。企業年金的實施，完善了多層次養老保險體系的建設。

　　（2）城鎮職工基本醫療保險制度改革取得重大突破。全省14個市及各個單獨統籌的縣區普遍建立了多層次的醫療保險體系，參加基本醫療保險的人數由2000年的105萬人增加到2004年的691.4萬人[2]，大額醫療費用保險與基本醫療保險同步建立起來，部分效益好的企業還為職工建立了補充醫療保險。

　　（3）城市居民最低生活保障制度不斷完善。符合低保條件的城市困難居民均被納入低保范圍，并實行動態管理，分類救助，保障人數由2000年的71.5萬人增加到2004年的151.4萬人，保障面達到了8.2%，實現了應保盡保[2].

　　（4）社保資金籌措機制基本形成。強化了社會保險費征繳機制，征收的各項社會保險費由2000年的133.4億元提高到2005年的328億元。各級財政社保補助資金（含中央財政）由2000年的70.3億元增加到2005年的135億元，地方財政社保補助占財政一般預算支出的比重逐年有所提高。

　　（5）管理服務社會化工作全面推進。全省��5？092個街道、社區普遍建立了勞動保障機構，工作人員達到7171人，勞動保障工作重心下移，形成了完整的工作體系[2].目前，75萬名失業人員、298萬名企業退休人員和全部城市低保對象實現了社區管理。

　　二、遼寧“社保試點”成效及反映出的問題

　　遼寧試點是中國社會保障改革的重要步驟，試點取得了顯著成就，這些成就主要表現為以下幾方面。①建立了與社會統籌基本養老保險分離的基金積累制的個人賬戶。②調整了養老金計算辦法，以更好地鼓勵在15年的最低年限后繼續繳納養老保險費。③養老金管理得到了很大改進，養老金由稅務部門征繳，建立了新的信息系統，養老金由政府而不再由企業管理。④由于養老保險繳費率逐步趨于統一及通過良好的管理和部分做實，提高了養老金的可攜帶性，有利于勞動力流動和勞動力市場培育。

　　遼寧試點還應進一步深化解決的主要問題有五個方面。①資金的不可持續性。養老保險體系覆蓋人數、向養老保險體系繳費的人數和企業數與領受養老保險人數和企業數之間有很大差距，加劇了資金的不可持續性。②養老金繳費比率依然相對較高，且城市之間不統一，不利于正規勞動力市場的形成和勞動力合理有序的流動。③養老金在市級甚至更低一級行政單位實施統籌，不利于地區之間保障水平的平衡，從而不利于發揮養老保險體制應對人口長壽和經濟不景氣的保險功能。④做實后的個人賬戶投資回報率很低，不利于對養老金不足的補充。⑤投資政策、制度和實際操作規程中的缺陷，使個人賬戶資金存在遭受損失或被錯用、挪用的風險。

　　透過遼寧“社保試點”發現我國社會保障制度存在一些不容忽視的缺陷。①社會保障立法缺位。社會保障資金是政府為保障市場需求基本穩定，產業結構升級正常進行，社會資本安全增值而耗費的宏觀經濟成本，是社會再生產總過程中必須耗費的社會成本。社會保障資金耗費必須按需支付，不能量力而行。因此，社會保障需要依靠完善的法律體系保證其運行。當前，在我國社會保障體系建設中，亟待出臺《社會保險法》、《基本養老保險條例》、《工傷保險條例》等法律法規。②社會保險基金保值增值的途徑沒有得到切實解決。目前，我國社會保險基金只能用于國債、銀行存款等低風險投資，缺乏基于多元化資產組合基礎上的保險基金保值增值體系設計，社會保險基金參與國家重點工程項目，購買金融債券、企業債券等高收益的投資途徑亟待擴大。③社會保險覆蓋范圍還不夠廣泛。目前，我國社會保障體系在城鎮實現了基本覆蓋，但是在擁有8億農民的農村才剛剛起步，擴大社會保險覆蓋范圍任重道遠。④用于社會保障支出基金的資金籌集缺乏制度性安排。社會保障是一種公共產品，作為管理主體的我國政府需要依靠制度安排，盡快實現社會保障資金按需分配，農村與城市實行統一原則，對直接保障對象和非直接保障對象的保障資金加以區分，社會保障支出納入政府年度預算等。⑤失業保險體系建設與促進就業工作缺乏協同。在目前的社會保障體系中，失業保險與促進就業是兩項重要的社會保障工作任務，但是這兩項工作任務之間缺乏協調，出現了失業救助不及時、不到位，失業救助對象不真實，失業救助水平低等突出問題，在解決這些問題的基礎上如何依靠促進就業來實現失業救助應該成為社會保障工作的重點努力方向[3].

　　三、遼寧“社保試點”對于我國社會保障體系建設的啟示

　　遼寧省的社會保障制度改革，既具有全國的普遍性，又具有遼寧的特殊性。總結遼寧老工業基地“社保試點”工作經驗對于完善我國社會保障體系具有重要意義。

　　1.建立社會保障法制體系

　　遼寧試點期間社會保障水平尚處于較低階段，但是考慮到歷史“欠賬”，國家財政仍然擔負了很大的資金缺口。隨著保障水平的提高，資金缺口會進一步擴大，因此，基于中國的現實國情，在社會保障制度模式的建設與發展中，既要避免責任重心向國家傾斜，因而構成政府的沉重負擔，也不能對家庭和個人構成巨大壓力。社會保障改革的推進與社會保障制度的確立不能走向極端，理性的思路就是要在國家立法的規范下，堅持政府主導，責任共擔，水平適度。國家應當凝聚全民共識，通過立法機關，盡快將長期實踐特別是“試點”中確立的合理的社會保障政策上升到法律規范的層次。世界上社會保障制度完善的國家，也都是社會保障法制體系完善的國家。通過國家的法律規范，不僅為推進社會保障制度建設提供權威的依據，而且是對社會保障制度的可靠性、安全性的最高擔保。

　　2.規范個人賬戶基金運營管理模式

　　遼寧試點突出成效之一是做實了養老保險的個人賬戶，積累了具有一定規模的個人賬戶基金，為養老保險未來長期支付奠定了重要基礎。國務院基于個人賬戶基金的性質和中國幅員、人口等狀況，決定個人賬戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理。個人賬戶基金的運營收益率應當達到當期利率加上通貨膨脹率的水平，但是，目前由于個人賬戶基金的運營管理還處于初級水平，沒有按照國際慣例形成委托專業機構運營的模式，按政策要求，主要采取協議存款和購買國債方式，個人賬戶基金無法取得較高的收益率。應充分借鑒多方經驗，遵循“安全第一、收益第二”的原則，形成科學的治理結構，即建立個人賬戶基金理事會集體決策，監督委員會實時監控，省級社會保險經辦機構負責運營的管理體制。在此框架下，積極探索專業理財的方式、方法，形成個人賬戶基金管理機構、運營機構、托管機構相互制約，并能有效化解風險的機制[4].

　　3.加強非正規就業人員的參保工作

　　遼寧試點最初主要覆蓋了正規就業人員，在具備一定基礎之后，逐漸擴大覆蓋面惠及到非正規就業人員，大大提高了全省的保障水平。在我國，隨著經濟轉軌進程的不斷推進，非正規就業數量也在不斷增加，這些非正規就業人員包括了個體工商戶、靈活就業人員以及部分非公有制經濟組織人員。在完善城鎮社會保障體系的進程中，各項社會保險制度如何覆蓋到包括非正規就業人員在內的各類城鎮從業人員，是當務之急。應轉變傳統觀念，改變單純以正規就業群體為社會保險主要對象，依托用人單位管理參保人員的傳統觀念，樹立管理服務直接面對非正規就業群體的思想；應妥善處理勞動關系與社會保險關系的關系，研究勞動關系的柔性化和不確定性與社會保險關系的確定性、唯一性如何對接問題；應適應就業方式多樣化的形式制定適合各類就業群體的參保政策，特別是多檔次費率政策和多品種待遇政策；應規范非正規就業人員的參保繳費管理辦法，建立適應非正規群體分散化的管理網絡，做好非正規群體參保的管理服務工作。

　　4.建立穩定的社會保障基金籌措機制

　　遼寧試點期間遇到的最大難點問題就是籌集資金、彌補資金缺口。籌資渠道、融資策略是社會保障制度的關鍵，社會保障資金籌措渠道制度化、規范化是發展目標。政府必須加大用于社會保障方面的財政支出，在中國社會保障基金存在巨額歷史欠賬的情況下更應如此。從世界上社會保障制度比較健全的國家情況看，社會保障占公共財政支出的比重都很高，相比之下，我國還存在著較大差距。因此，必須進一步加快公共財政改革步伐，調整財政支出結構，逐步增加社會保障支出，合理提高財政社會保障支出占財政總支出的比重。由于目前公共財政對基本醫療保險不承擔任何責任，醫療保險實行的是自求平衡的政策，所以困難群體參加醫療保險遇到了很大的障礙，因此，必須調整醫療保險政策，增加財政支持，確保醫療保險健康平穩運行。

　　5.強化就業的社會保障功能

　　遼寧試點期間也是遼寧老工業基地深化改革、促進國有企業改制最關鍵的時期，大批國有企業職工下崗，不斷增大的就業壓力為艱難實施中的社會保障試點工作帶來了更大的難度，遼寧采取了限制提前退休、提高領取養老金年齡等措施予以應對。失業增加一方面直接增加了社會保險支出，另一方面也減少了國家用于社會保障的投入。因此，完善的社會保障體系必然要求以較高的就業率支撐。當前，圍繞促進就業工作應重點做好以下幾點：準確掌握現階段失業狀況，對城鎮登記失業率、職工隱性失業率、失業人員隱性就業率、農村實際失業狀況進行全面普查，掌握城鄉總計失業率狀況；應深入研究就業與國民經濟發展的比例關系，研究經濟結構調整對就業結構的影響，刺激經濟增長增加就業中的總量政策與結構政策相互銜接問題，統籌兼顧經濟發展與促進就業工作；應將政府促進就業的責任以及扶持就業政策、服務就業體系、就業資源投入、勞動者權益保護等納入法制化軌道。

　　參考文獻：

　　[1]穆懷中。社會保障的收入再分配性質和途徑分析[J].中國社會保障，2004（7）：20－22.

　　[2]遼寧省社會保障體系改革試點工作及2004年財政社保主要情況[EB/OL].（2005－03－28）[2006－07－20].http：∥www.nen.com.cn/81633240804229120/20050331/1649304.shtml.

　　[3]李斌。中國社會保障制度模式及運行[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

　　[4]蔣斌，王慎十，張維超。個人賬戶基金運營管理探討[J].中國社會保障，2003（2）：18－19.

　　作者：王慎十　婁成武 來源：《東北大學學報（社會科學版）》2007年第3期