關(guān)鍵詞：農(nóng)民工  社會(huì)保障  原因及對(duì)策

　　由于我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制固有的“二元結(jié)構(gòu)”，使得我國(guó)在社會(huì)保障體系的建立上，也實(shí)行了城鄉(xiāng)有別的格局。當(dāng)前，城鎮(zhèn)化水平的提高使建立健全城鄉(xiāng)銜接的社會(huì)保障制度更為迫切，就業(yè)形式多樣化使更多的非公有制經(jīng)濟(jì)從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員進(jìn)入城鎮(zhèn)，這就是所謂的城市農(nóng)民工。這部分人員的社會(huì)保障問(wèn)題如何解決就成為一個(gè)較為突出的問(wèn)題。

　　一、目前城市農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀

　　㈠社會(huì)保障的覆蓋面過(guò)窄。在現(xiàn)有的戶籍制度下，民工進(jìn)城后沒(méi)有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社會(huì)保障等方面面臨著一系列困難，而辦理失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等都要求有本地戶口。另外，在日常謀生過(guò)程中，還有名目繁多的暫住費(fèi)、管理費(fèi)等各種費(fèi)用，增加了農(nóng)民工的務(wù)工成本。幾乎沒(méi)有任何用工單位像對(duì)待城市工人那樣，為民工辦理基本的社會(huì)保險(xiǎn)。在陜西的一份調(diào)查中顯示，265位被調(diào)查者當(dāng)中，只有21人參加了勞動(dòng)或醫(yī)療保險(xiǎn)，而其中勞務(wù)單位代為繳納保險(xiǎn)費(fèi)的僅有1人 .這使民工在遭遇疾病等天災(zāi)人禍時(shí)只能束手無(wú)策。

　　㈡農(nóng)民工從事的職業(yè)危險(xiǎn)度大。很多城市人所從事的工作，農(nóng)民工不是不能干，而是因?yàn)樗麄儧](méi)有戶口而不允許干， 大量農(nóng)民工只能從事收入低、工作環(huán)境差、福利低劣的工作。民工主要集中在城市的非傳統(tǒng)就業(yè)部門(mén)，即城市人不愿干的臟、累、險(xiǎn)、差及一些社會(huì)排序低、收入低的職業(yè)，有的學(xué)者概括為“3D”（險(xiǎn)、臟、難的英文第一個(gè)字母）職業(yè)崗位，農(nóng)民工每天工作的時(shí)間較長(zhǎng)，月平均收入也較低。

　　㈢城市農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境。 76％的農(nóng)民工在城市中都有沒(méi)活兒干的經(jīng)歷，從“失業(yè)”時(shí)間上看，失業(yè)在3個(gè)月以下的居多，占89％。當(dāng)然，一部分民工的失業(yè)情況還非常嚴(yán)重，在有失業(yè)經(jīng)歷的民工中，失業(yè)4個(gè)月以上的占13％ .就業(yè)過(guò)程突然中斷對(duì)于農(nóng)民工的打擊比下崗對(duì)于城市職工的打擊更為沉重。因?yàn)橄聧徛毠み�有穩(wěn)定的住所，有一定數(shù)量的生活保障金，有家庭的直接支持，而農(nóng)民工幾乎一無(wú)所有。農(nóng)民工可能會(huì)因?yàn)橥蝗皇�業(yè)而出現(xiàn)全面生活危機(jī)。

　　㈣拖欠農(nóng)民工工資的情況經(jīng)常發(fā)生。由于沒(méi)有建立起統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的勞動(dòng)力市場(chǎng)，在這種情況下，相當(dāng)數(shù)量的私營(yíng)、民營(yíng)、“三資”等企業(yè)沒(méi)有依照法律法規(guī)規(guī)范用工行為。同時(shí)，這些企業(yè)主法律意識(shí)普遍淡薄，少數(shù)經(jīng)營(yíng)者唯利是圖，有意克扣、拖欠工資。近幾年來(lái)，各地農(nóng)民工因工資被拖欠而上訪、投訴的現(xiàn)象呈逐年上升趨勢(shì)。

　　二、形成城市農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀的原因

　　首先，從就業(yè)保障方面看，保障制度執(zhí)行不力。《勞動(dòng)法》規(guī)定，用人單位必須依法與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同。但實(shí)際上，許多用人單位根本不與外來(lái)的民工簽訂勞動(dòng)合同，造成一旦發(fā)生糾紛難以調(diào)查取證的后果。另外，大多數(shù)的城市民工由于就業(yè)受到限制，沒(méi)有平等的就業(yè)權(quán)，很難伸張基本的權(quán)益要求，勞動(dòng)力市場(chǎng)上巨大的供過(guò)于求的壓力迫使他們明顯地處于極為不利的境地，不敢對(duì)自己的工資、勞保等權(quán)益提出意見(jiàn)，而不得不接受極低的勞動(dòng)力價(jià)格的現(xiàn)實(shí)，和諸多的“不平等條約”。城市有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察、城管、公安、工商等一些行政執(zhí)法人員對(duì)農(nóng)民工存在歧視，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)或面對(duì)民工權(quán)益損害時(shí)的行政不作為，使民工的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

　　其次，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有效的規(guī)范。現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)政策中，至今沒(méi)有一部綜合的關(guān)于民工社會(huì)保障的全國(guó)性專(zhuān)門(mén)法律、法規(guī)或規(guī)章，全國(guó)性立法中對(duì)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定也很少且很籠統(tǒng)。如1991年的（全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定）對(duì)民工社會(huì)保險(xiǎn)作了較為具體卻不完整的規(guī)定；1999年，國(guó)務(wù)院發(fā)布施行了（社會(huì)保障費(fèi)征繳暫行條例），首次將非公有企業(yè)職工和外來(lái)勞動(dòng)力納入養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌。《勞動(dòng)法》頒布后的一系列全國(guó)性勞動(dòng)立法中，在適用范圍上大多未對(duì)職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關(guān)于民工社會(huì)保險(xiǎn)的地方性法規(guī)也差別很大。2000年，廣東省出臺(tái)了《廣東省社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》、《廣東省社會(huì)工傷保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則》，明確提出了民工應(yīng)參加社會(huì)養(yǎng)老和工傷保險(xiǎn)的問(wèn)題；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)手續(xù)；2002年，南京市出臺(tái)了《失業(yè)保險(xiǎn)辦法》，也對(duì)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)作了明確的規(guī)定；同年9月，上海市推出了《外來(lái)從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，規(guī)定凡符合條件的單位和個(gè)人，必須辦理綜合保險(xiǎn)；2003年，成都市下發(fā)了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺(tái)的所有相關(guān)條例和辦法中針對(duì)民工內(nèi)容最全面的社會(huì)保障條例。其中，明確規(guī)定民工可以享受老年補(bǔ)貼、住院醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷(xiāo)、工傷補(bǔ)償或意外補(bǔ)償?shù)葞醉?xiàng)綜合社會(huì)保險(xiǎn)。然而，有的地方則還沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)。在各地制定的法規(guī)中，有不少規(guī)定的險(xiǎn)種不完整。由于這些法規(guī)和規(guī)章效力的層次較低，也很難保障民工的權(quán)益。

　　第三，思想觀念上的慣性思維作祟是民工社會(huì)保障缺位的深層次原因。長(zhǎng)期以來(lái)，在工業(yè)化過(guò)程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)、歧視農(nóng)民的政策在民工社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益保護(hù)上存在慣性作用，使得城市社會(huì)考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護(hù)，出于對(duì)既得利益的維護(hù)，城市管理者還沒(méi)有切實(shí)地考慮和解決這些“新來(lái)者”的權(quán)益問(wèn)題，并且還會(huì)對(duì)這些“新來(lái)者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市民工各方面的基本權(quán)益自然就難以落到實(shí)處。城市社會(huì)由二元社會(huì)結(jié)構(gòu)所形成的就業(yè)、醫(yī)療、教育、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保障等制度也不可能立即得到改變。雖然政府管理部門(mén)也作出了相關(guān)反應(yīng)，進(jìn)行過(guò)一定的改革，但這些有限的改革與國(guó)家工業(yè)化對(duì)城市化的要求來(lái)講仍然十分不夠。以戶口身份為準(zhǔn)入條件的就業(yè)、就學(xué)、人事、保險(xiǎn)、福利、醫(yī)療等相關(guān)制度仍將民工拒之門(mén)外。

　　三、改進(jìn)城市農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)現(xiàn)狀的對(duì)策

　　當(dāng)前，理論界關(guān)于建立城市農(nóng)民工社會(huì)保障體系大致有三種意見(jiàn)，一是把農(nóng)民工納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系；二是建立新的農(nóng)民工社會(huì)保障體系，就是說(shuō)既不同于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，也不同于農(nóng)村社會(huì)保障體系，是一種另起爐灶的做法；三是把農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系 .對(duì)于這三種辦法中，筆者不同意第二種做法，這樣會(huì)形成一個(gè)新的“三元結(jié)構(gòu)”問(wèn)題，把問(wèn)題復(fù)雜化。而第一種和第三種做法，似乎是在固化目前的“二元結(jié)構(gòu)”的基礎(chǔ)上提出的辦法，這與黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中關(guān)于逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略目標(biāo)不符，也不是解決問(wèn)題最終的辦法。筆者認(rèn)為，就好像我國(guó)城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”不是一朝一夕形成的一樣，關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障體系的建立也不是馬上就能建立起來(lái)的。所以，目前當(dāng)務(wù)之急是解決城市農(nóng)民工的切身利益不受侵害，要有步驟，分階段的解決當(dāng)前能夠解決的問(wèn)題，循序漸進(jìn)的完成這一關(guān)系到億萬(wàn)農(nóng)民工切身利益的制度建立工作。具體設(shè)想是：

　　就近期工作而言，應(yīng)該有以下幾個(gè)方面：

　　⒈建立健全城市民工登記制度。目前，農(nóng)民工進(jìn)入城市務(wù)工，需要辦理城市暫住證，應(yīng)該把暫住證登記與社會(huì)保障登記聯(lián)系起來(lái)一并完成，這樣可以把基礎(chǔ)工作做實(shí)，對(duì)于各地務(wù)工的農(nóng)民工人員情況做到心中有數(shù)。

　　⒉對(duì)城市農(nóng)民工實(shí)行分類(lèi)管理。這一工作的意義在于可以首先把流動(dòng)性相當(dāng)較小的、已經(jīng)長(zhǎng)期留住城市的農(nóng)民工和經(jīng)常處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民工進(jìn)行劃分。對(duì)于在長(zhǎng)期在城市工作，并且已經(jīng)在城市已經(jīng)有固定住所的農(nóng)民工，可以在達(dá)到規(guī)定的年限之后，給予其享受城市居民權(quán)益的資格，包括轉(zhuǎn)為城市戶口，納入當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障體系；對(duì)于流動(dòng)性較大而且今后不一定在城市安家生活的農(nóng)民工先不予考慮。這項(xiàng)工作比較細(xì)致，并且有一定難度，但這應(yīng)該是目前解決農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)工作，應(yīng)該抓緊做好。

　　⒊建立農(nóng)民工的工資保障制度。農(nóng)民工進(jìn)城的首要目的是要增加收入，這比給他們提供社會(huì)保障來(lái)的更加直接和實(shí)在。現(xiàn)在的問(wèn)題是農(nóng)民工應(yīng)該得到的勞動(dòng)報(bào)酬卻無(wú)法得到，再讓他們參加社會(huì)保障、繳納各種社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)就顯得勉為其難了。如果要在當(dāng)前的形勢(shì)下保障農(nóng)民工的切身利益，那么保障農(nóng)民工能夠如期得到他們應(yīng)得的工資是最現(xiàn)實(shí)的。因此，必須堅(jiān)決貫徹、嚴(yán)格執(zhí)行《勞動(dòng)法》，對(duì)惡意拖欠農(nóng)民工工資的單位和個(gè)人要下大力氣整治。

　　從長(zhǎng)期目標(biāo)看，應(yīng)該從以下幾方面做工作：

　　⒈抓緊制定有關(guān)民工社會(huì)保障方面的法律和法規(guī)。可考慮制定綜合性的面向全體公民的《社會(huì)保險(xiǎn)法》或針對(duì)民工的綜合或單項(xiàng)社會(huì)保障的法律與法規(guī)。目前區(qū)域性的有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的規(guī)章制度已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)，而農(nóng)民工流動(dòng)是一個(gè)全國(guó)性的現(xiàn)象。所以要把相關(guān)的法律法規(guī)提高到全局的角度，提高立法的級(jí)次和權(quán)威性。

　　⒉改革現(xiàn)行的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消針對(duì)民工制定的限制性就業(yè)政策。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善流動(dòng)人口管理制度。筆者認(rèn)為，戶籍制度的“二元結(jié)構(gòu)”是目前妨礙城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度性障礙，必須從源頭解決。

　　⒊最終的解決辦法還是要建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體系，這是解決農(nóng)村和城鎮(zhèn)社會(huì)保障差別的根本途徑。如果做到了社會(huì)保障體系的統(tǒng)一，所謂農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題就不在是問(wèn)題了。

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