2011-01-06 11:40 來源:曲麗偉
摘要:在幾年的時間里,我國已經制定了一批重要的金融法律、法規和規章,初步做到了有法可依。但是,我們也必須清醒地看到,我國金融立法在某些方面存在滯后的問題。本文重點闡述了中央銀行的改革、商業銀行的改革、非銀行金融機構的改革等方面存在的法律問題,提出了一些相關見解。
關鍵詞:金融 法制建設 改革 法制問題
我國金融立法在某些方面存在嚴重的滯后問題;并且還隱藏著較大的金融風險隱患。因此,就完善金融法制和嚴格依法辦事而言,還存在很大的差距,如何把一切金融活動納入規范化、法制化的軌道,仍是我國今后一個長時期的重要任務。
一、我國金融法制建設存在的問題
1. 關于中央銀行的改革與法律問題
隨著社會主義市場經濟體制改革的深入和金融市場的發展,央行按行政區劃設立中央銀行分支機構的弊端日益突出。從我國暴露出來的諸多金融機構支付風險和重大金融違規案件看,部門干預、地方保護、人民銀行省地分支機構與地方各方面的利益關系等因素,嚴重阻礙了央行金融監管的獨立性、公正性和嚴肅性。這些問題與央行長期以來按行政區域設置人民銀行省級分行的管理體制有很大關系。
2. 關于商業銀行的改革與法律問題
當前,商業銀行政策突出的問題是,如何進一步實行政企分開,落實商業銀行經營自主權,切實增強自我約束和自我發展的能力,把國有商業銀行辦成真正意義上的商業銀行。
第一,如何強化一級法人管理,完善統一法人制度。
采取總、分行制的商業銀行,對外是一個獨立法人。從法律上而言,分支機構不具有獨立的法人地位,其民事責任由總行承擔。因此,分行之間不應有相互存貸的市場交易行為,不能變成多級法人制的銀行集團。多年來,我國各商業銀行,尤其是國有獨資商業銀行表面上是一家銀行,但由于各分行經營自主權過大,不僅分行之間相互進行市場交易,部分分行甚至未經總行授權就獨立對外簽約或投資組建新法人公司。
第二,如何處理商業銀行不良資產,并保證商業銀行依法開展業務。
從銀行角度看,龐大的銀行不良債權已成為國有商業銀行金融風險的主要部分,已成為金融體制改革中的最大難題。相當部分不良貸款和應收利息是呆、壞帳,無法收回。銀行系統資產質量與抗風險能力下降已成為危及整個宏觀經濟穩定的突出問題。
3. 關于非銀行金融機構的改革和法律問題
近兩年,我國已先后發生的中銀信托被收購、萬國證券被合并、光大國投因負債過重被重組、中農信、中創和廣東國投被關閉等一系列重大事件,反映了一些非銀行金融機構存在的嚴重問題。多年來,我國金融信托業運作不規范,偏離了以發揮中長期金融功能和財產管理功能為主的信托本業;采取種種手段與銀行爭存款,爭資金;將高成本的資金大量投向房地產、證券等行業,市場風險極大。
4. 關于證券、期貨市場和股份制改革運行的規范問題
近年來,我國證券、期貨市場一直存在大量違法違規行為。股市和期貨市場暴漲暴落,過度投機和金融犯罪行為時有發生,無一不同證券經營等中介機構的不規范行為密切相關,與我們相關的法律法規及配套的法規規章不健全有關。一些地方和部門把上市當作企業解困的辦法,把上市當成扶貧的手段,卻不注重按照《公司法》的要求轉換企業內部的經營機制,建立現代企業制度。
5. 關于市場準入的法律問題
對金融機構市場準入控制是實現有效金融監管的首要環節。目前中國市場準入方面突出的問題是:非法設立金融機構和非法從事金融活動的問題還相當嚴重。社會亂辦金融,嚴重沖擊了正常的金融秩序。從法律角度而言,一些地方和部門在防范金融風險的第一道防線-市場準入上就留下了很大的隱患。當前,要認真宣傳和堅決執行國務院《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》,取締非法金融機構和非法金融業務。
6. 關于市場退出的法律問題
從法律角度而言,加強金融監管本身不能也不應絕對保證不出現金融機構的倒閉。當前我國地方性金融機構的風險問題十分突出。對嚴重資不抵債、不能支付到期債務、已經或即將引發群眾擠兌的金融機構,要堅決依法關閉或破產,即采取市場退出的措施。1998年,中國人民銀行先后關閉了問題嚴重的海南發展銀行、中國新技術創業投資公司和廣東國際信托投資公司等。這表明我國政府為防范金融風險、加強對金融機構監管,對無力償債或是問題嚴重的金融機構不再采取以往的資產保全措施。這種果斷措施保護了債權人的合法權益,維護了金融體系的穩定,對地方和全國化解金融風險是十分必要的;同時對其他機構也起到了較好的警示。
7. 關于加強外債管理的法律問題
改革開放以來,我國外債工作取得了巨大成績,但是,其中存在的風險隱患也值得注意,如:外債增長速度過快;外債管理多頭對外;金融機構是國家外債風險和企業外債風險的中介和橋梁;外商投資企業的外債有可能成為嚴重金融風險隱患;部分外債項目效益不佳,償債困難;有的企業和金融機構利用其海外分支機構對外非法融資或變相借款,實際自己使用等。這些做法擴大了我國的外債規模,帶來了潛在的債務風險。必須從法律上進一步嚴格規定,要嚴格控制外債規模,加強資本項目外匯管理,對外債總量和結構實行統一監管,保持外債的合理規模和結構;嚴禁非法對外融資,國家對各種形式的對外借款實行全口徑管理;要嚴格規范境外融資擔保;要認真清理對外借款機構,切實保證償還外債。
8. 關于打擊金融犯罪的法律問題
金融犯罪是典型的市場經濟犯罪,與一般的經濟犯罪相比,具有更大的社會危害性。為進一步打擊金融犯罪,維護金融安全,1997年10月1日生效的新《刑法》增加了大量金融犯罪的規定,就金融犯罪做了專章規定,除證券、保險等方面的專門規定以外,還規定了貨幣、金融機構設置、信貸、集資、票證、外匯、洗錢、有價證券等方面的犯罪。金融領域中被犯罪化的行為多了,范圍廣了,刑罰重了。對金融安全的刑法保護充分表明了我國打擊金融犯罪的決心,但是我們也應看到,新刑法對于有些新型的金融犯罪規定空白或模糊,不易操作,司法機關在執行時,操作上就有難度。
二、完善我國金融法制建設的建議
1. 加強完善金融立法、強化金融執法的研究
我國金融立法在某些重要領域還處于空白階段,《信托法》、《期貨法》等,是金融監管亟待加強的重點。建議加快、加強金融立法特別是期貨、信托立法,健全、完善我國金融法律體系,盡快改變金融市場重要法律法規不全、某些重要金融活動無法可依的現象。
從維護社會主義經濟金融秩序的嚴肅性出發,必須強化金融執法。要賦予中國人民銀行、中國證監會、中國保監會等國家金融監管機構以重大的權力,并使之在運作上保持獨立性。建議制定《金融處罰條例》,以提高央行金融監管依據的法律效力層次,增強金融監管的力度。
要大力整頓金融秩序,堅決取締非法金融機構,嚴禁任何非法金融活動。要根據黨中央、國務院的部署,盡快及時完成對本地區本系統各種形式的非法集資活動的清理和查處。要狠抓金融隊伍特別是金融機構領導班子的建設,對金融機構和金融從業人員違法違規行為,要及時嚴肅從嚴處理。
2. 建立完善的金融監管體系,依法加強金融監管
就整個監管體系而言,國家對金融機構的監管是最高層次的剛性監管監督形式。目前我國實行的是中國人民銀行、中國證監會和中國保監會的監管體系。中國人民銀行新的管理體制運作后,央行要獨立行使監管職能,確保金融政策的權威性和連貫性。而以經濟區域設立的央行分支機構要突出依法監管、風險控制,強化整體監管功能,打破內部條塊分割、各自為政的傳統監管方式,形成監管合力。中國證監會今后應致力于建立集中統一的證券期貨監管體系。在對全國證券監管機構實行垂直領導后,中國證監會派駐各地的監管機構要迅速轉變觀念,轉變職能,把工作重點轉到加強對證券期貨業的監管、提高信息披露質量、防范和化解證券期貨市場的風險上來。中國保監會要依法查處保險企業違法違規行為,堅決取締非法設立的保險機構和保險中介機構,嚴肅查處高手續費、高返還、低費率等不正當競爭行為,建立保險業風險的評估與警系統,防范和化解保險業的風險。
3. 普及金融法律知識,增強金融法治意識
各級黨政領導干部和廣大企業領導,都要學一些金融基本知識和金融法律知識,加深對金融工作、金融法規和金融政策的了解,提高運用和駕馭金融手段的本領,學會運用法律手段管理經濟,增強維護金融秩序的自覺性和防范金融風險的能力。要把是否掌握金融法律知識、具備金融法治觀念作為金融系統干部和金融從業人員的必備素質,作為應當履行的義務,并作為考核晉升的依據。在加強金融法治意識的過程中,不僅要重視全社會信用觀念的建立,還要加強公眾和投資者的風險防范意識和合法投資觀念,從而為金融業的健康發展創造一個良好的法治環境。
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