1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度。1996年9月28日由國家稅務總局制定的《稅務行政處罰聽證程序實施辦法（試行）》（以下簡稱《聽證程序試行辦法》）結合稅收工作特點，對行政處罰法規(guī)定的聽證制度作了詳細規(guī)定。由于該聽證程序試行辦法制定之初限于時間及技術原因，體例設置不盡科學，涉及實際操作的條款規(guī)定過于原則、簡單，部分地方難免存在一些疏漏。在實際執(zhí)行中存在頗多問題。如有的稅務機關恐懼稅務行政處罰聽證，從而盡量避免聽證；有的在適用《聽證程序試行辦法》時組織聽證的主體機關錯誤；有的則在聽證過程中程序出現(xiàn)嚴重錯誤等。修改和完善《聽證程序試行辦法》的工作已勢在必行，應當盡快開展。結合工作實踐，筆者認為完善《聽證程序試行辦法》的體例設置可考慮從以下三個方面進行。

　　一、正確看待聽證制度的社會價值，明確稅務行政處罰聽證程序的基本目的

　　稅務行政處罰聽證程序的目的在于弄清事實、發(fā)現(xiàn)真相，給予當事人就重要的事實表達意見的機會。其本質便是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。同時，稅務機關通過聽證可以使稅務機關對擬作出的稅務行政處罰行為進行反省和檢查，找出不足和缺陷，對稅務行政處罰行為進行自我矯正，彌補處罰行為實體上、程序上的缺憾，從而作出正確的稅務行政處罰行為。

　　聽證還是稅務機關有針對性地實施稅法宣傳的絕佳時機。通過稅務行政處罰聽證，可以使聽證當事人搞清事實、溝通意見，既提高了稅務機關自身的執(zhí)法能力，又能促進相對人依法納稅意識的提高。在聽證程序中，雙方享有平等的資格，處于平等的地位。通過公開的聽證程序，實施陽光行政，增加行政透明度，同時更有利于人民群眾的監(jiān)督。

　　在構建社會主義和諧社會的今天，聽證制度本身有著重大的社會價值并且在建設和諧社會中發(fā)揮著重大作用，它有利于監(jiān)督行政機關依法行使職權，且利于當事人依法維護其合法權益；有利于培養(yǎng)行政機關同公民之間的良好公共關系，促進行政管理秩序的改善；有利于對整個社會進行政策、法制的宣傳教育，培養(yǎng)整個社會的公正感，讓法律正義以看得見的方式實現(xiàn)，更具有說服力。

　　二、借鑒西方發(fā)達國家的行政聽證程序設置，健全完善稅務行政處罰聽證程序的基本框架

　　《聽證程序試行辦法》沒有采用一般規(guī)章的布局將條款規(guī)定細分，而是籠統(tǒng)地作了23條規(guī)定。這樣的體例設置是與《聽證程序試行辦法》從制定到出臺的時間緊、經驗不足等因素分不開的。由于部分條款的順序安排沒有考慮到連貫性，使整個《聽證程序試行辦法》體例顯得比較雜亂，容易影響到對條文內容的理解，不利于實際操作中對條文的檢索。這樣的體例設置，已經不能適應實際操作使用的要求。因此，必須借鑒西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序的設計，完善體例設置。

　　縱觀西方行政程序較為發(fā)達國家的行政聽證程序，一般涉及以下幾項內容：（1）聽證主持人；（2）當事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據(jù)制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度及具體行政聽證程序。結合現(xiàn)在我國其他部門對聽證體例的設置，建議修訂《聽證程序試行辦法》時，可以參考以下程序框架設計：第一章，總則；第二章，聽證適用范圍；第三章，聽證的告知、提出和受理；第四章，聽證的組織機關和聽證人員；第五章，聽證參加人；第六章，證據(jù)；第七章，聽證會的舉行；第八章，法律責任；第九章，附則。這樣，既傳承了《聽證程序試行辦法》的原則性內容，又有利于在該框架內加入已經經過基層實踐檢驗、必須增加的新內容。

　　三、結合稅務工作實踐，健全完善稅務行政處罰聽證的基本內容

　　（一）保障行政相對人的陳述權、申辯權和知情權，完善告知程序的規(guī)定

　　稅務行政處罰聽證程序是事中監(jiān)督機制，也是行政相對人的救濟途徑之一。行政處罰聽證程序應當充分保障當事人的陳述權、申辯權和知情權。《聽證程序試行辦法》依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，在第三條和第四條規(guī)定了實施稅務行政處罰聽證如何告知，但是對于《聽證告知書》的內容，當事人提出聽證申請的方式（書面還是口頭），如何確定聽證申請的時間均沒有作出規(guī)定，在實踐中難以操作。建議將《聽證告知書》內容確定為：1.當事人的違法事實和證據(jù)；2.行政處罰的理由、依據(jù)和擬作出的行政處罰決定；3.享有要求聽證的權利及提出聽證要求的期限。

　　《聽證程序試行辦法》第五條規(guī)定，稅務機關應當在收到當事人聽證要求后15日內舉行聽證，并在舉行聽證的7日前將《稅務行政處罰聽證通知書》送達當事人，通知當事人舉行聽證的時間、地點，聽證主持人的姓名及有關事項。只規(guī)定了一種告知方式，在人員流動性強的今天，實踐中不好操作。應當借鑒各地及各部門在實施行政處罰法的具體辦法中關于告知的規(guī)定，借鑒我國民事訴訟制度規(guī)定，在修訂《聽證程序試行辦法》時規(guī)定聽證前的告知可以采用三種方式：一是書面直接送達。二是郵寄告知。三是公告送達。

　　（二）明確職能分離原則，確定聽證主持人的超然地位，規(guī)定“聽證會組成人員”的產生方式，明確聽證員職責和人數(shù)。

　　行政處罰法第42條第1款第4項規(guī)定了職能分離原則，即“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人與本案有直接利害關系的，有權申請回避”。《聽證程序試行辦法》規(guī)定，稅務行政處罰的聽證，由稅務機關負責人指定非本案調查機構的人員主持。

　　但現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》規(guī)定過于粗放，因為“非本案調查人員”的范圍十分廣泛，可以是負責案件調查部門的其他人員，也可以是本機關其他部門的人員，還可以是機關首長。盡管國家稅務總局后來將聽證主持人定位于本行政機關的法制機構工作人員，仍難以避免這類人員與調查人員接觸及受到影響。由于稅務聽證主持人與案件調查人員同屬于一個稅務機關，有可能會在聽證會舉行前，與調查人員單方面接觸影響后來聽證會的公正性。特別是在法制機構人員擔任案件調查人員時，更難以避免這種情況。

　　現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》在主持人人選上實行的僅僅是行政機關內部不同人員和不同工作部門的局部職能分離，不是徹底的完全職能分離。由于只實行局部職能分離，而稅務聽證主持人與所屬行政機關具有從屬關系，其任命、任職、工資等待遇受制于稅務機關領導，沒有獨立地位。可能使稅務聽證程序流于形式。因此，為了保證職能分離原則的真正落實，必須在修訂《聽證程序試行辦法》時確立聽證主持人相對獨立和公正超然的法律地位。規(guī)定內部法制機構應當脫離調查職能，專職聽證和其他功能，體現(xiàn)行政機關內部的分工協(xié)作與互相制約，保證程序正義的實現(xiàn)。

　　“聽證會組成人員”這一概念，行政處罰法沒有規(guī)定，也沒有提及。《聽證程序試行辦法》雖提出這一概念，但沒有確定“聽證會組成人員”指的是哪些人員，從條文規(guī)定中也看不出“聽證會組成人員”的職責是什么。在實踐中有的地方把聽證組織者、聽證雙方當事人、聽證主持人等當作稅務行政處罰聽證組成人員，由于條文規(guī)定不明，造成職責不清，爭議很大。因此，應當對“聽證會組成人員”具體化，增強實踐中的可操作性。根據(jù)實踐經驗，結合《聽證程序試行辦法》確定的基本原則，筆者認為在修訂《聽證程序試行辦法》時，應當將“聽證會組成人員”的概念加以明確，確定“聽證會組成人員”是以聽證主持人為主、由“非本案調查機構的法制機構人員”組成的三人（含三人）以上的奇數(shù)小組。為保證聽證不流于形式，還可以借鑒人民陪審員制度，規(guī)定組織聽證的機關可以聘請本單位以外的具有相關專業(yè)知識的聽證員（律師、稅務師等）參加聽證。“聽證會組成人員”的職責是代表稅務機關組織稅務行政處罰聽證，在聽證結束后共同研究處理意見報稅務機關負責人。對于分歧意見較大的，可以采取投票確定最終處理意見。這樣可以避免由聽證主持人一人組織聽證活動而可能產生的困難、矛盾及偏差。

　　（三）體現(xiàn)程序公正，彌補疏漏，規(guī)定當事人除有權對聽證主持人申請回避外，還有權對聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人提出回避申請

　　回避是程序正義的應有之義，回避制度是為了保證案件公正審理而設立的，它是自然公正原則在現(xiàn)代法中的引申，對實現(xiàn)執(zhí)法公正有著重要意義。在《聽證程序試行辦法》中，只規(guī)定了當事人可以對聽證主持人提出回避申請，而對于聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人，沒有規(guī)定當事人是否可以提出回避申請。這是當初制訂《聽證程序試行辦法》的疏漏。因此，應當在修訂《聽證程序試行辦法》時規(guī)定聽證主持人、聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人不是本案調查人員、當事人、本案調查人員的近親屬；擔任過本案的證人、鑒定人的而又與本案的處理結果有利害關系的，應當自行回避。當事人及其代理人有權申請回避；同時還應當規(guī)定對當事人申請回避的決定權，規(guī)定當事人申請聽證員、書記員、翻譯人員、鑒定人、勘驗人回避的，由聽證主持人決定；申請聽證主持人回避的，由舉行聽證會的行政機關負責人決定。

　　（四）嚴格執(zhí)行案卷排他性原則，明確聽證筆錄在行政處罰中的作用和地位

　　案卷排他性原則是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當事人未知悉和未論證的事實為依據(jù)。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利于己證據(jù)的權利。在2005年7月1日實施的行政許可法已經確立了聽證筆錄排他性原則，因而這一原則也應當成為《聽證程序試行辦法》增加的新內容。

　　根據(jù)我國行政處罰法有關規(guī)定，聽證應當制作筆錄，筆錄應交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。《聽證程序試行辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動，應當由記錄員寫成筆錄，經聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務機關負責人審閱。可見行政處罰法對聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定。《聽證程序試行辦法》對于聽證筆錄在稅務行政處罰決定中應起何作用，也沒有明確。如果不規(guī)定聽證筆錄在行政處罰中的作用和地位，那么，聽證程序也就只是稅務機關實行法治的裝飾品，當事人的合法權益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務機關根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請才正式啟動的，如果稅務機關在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經當事人質證，當事人的意見可能未得到充分聽取，將會根本上有悖于聽證是“聽取當事人申辯和辯解”的內涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。行政訴訟法已經規(guī)定人民法院只能以經過當事人質證之后的案卷材料作為證據(jù)。所以，現(xiàn)行的稅務聽證程序中也應當加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”的規(guī)定，強調聽證筆錄的排他性規(guī)則，規(guī)定與認定案件主要事實有關的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質證和辨論進行認定，強調稅務機關不得以未經聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)。規(guī)定聽證中收集的證據(jù)和相關文件構成案卷，行政機關的最后裁決只能以案卷作為依據(jù)。只有這樣，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務行政管理相對人權益方面的積極作用，防止聽證程序流于形式，從而促使稅務行政處罰決定公正、公平和公開。

　　（五）為保證聽證質量，作為對案卷排他性原則的制度保障，應規(guī)定《聽證報告》的統(tǒng)一格式及內容要求。

　　現(xiàn)行《聽證程序試行辦法》沒有規(guī)定聽證報告統(tǒng)一的格式及內容要求。在實踐中，各種樣式的《聽證報告》都出現(xiàn)過，有的過于簡單，無法反映聽證中發(fā)現(xiàn)的各種問題。有的雖然篇幅很長，但沒有反映應當反映的內容，更沒有起到為最后裁決提供依據(jù)的作用。因此，應當在修訂《聽證程序試行辦法》時，對聽證報告的內容作出決定。《聽證意見書》最起碼應當載明下列事項：1.案由；2.聽證主持人、聽證員、記錄員、聽證參加人情況；3.聽證舉行的時間、地點和方式；4.案件調查人員提出的當事人構成違法的事實、證據(jù)和處罰建議；當事人陳述、申辯的內容；雙方爭議的焦點；5.認定的證據(jù)及對本案處理的意見；6.聽證主持人的簽名和意見出具日期。