一、我國經濟結構調整中存在的主要問題

　　我國經濟結構中存在的問題由來已久，涉及面廣，錯綜復雜，表現在產業結構、地區結構、城鄉結構、所有制結構、收入分配結構等多個方面，其中主要問題是：

　　1.產業結構總體格局不合理。世界各國經濟發展的歷史經驗表明，伴隨著經濟的發展和國民收入水平的提高，產業結構將發生相應的變化，這種變化呈現出明顯的規律性，即由低水平均衡向高水平均衡有序地發展。勞動力、資本在三次產業間的分布呈現出規律性的變化，按第一產業、第二產業、第三產業順序逐步轉移。產業結構的重心也按農業——輕工業——基礎工業——重加工業——輕重結合高技術加工業——現代服務業的順序演變，反映出產業結構演化的一般趨勢。

　　我國產業結構的發展與世界工業化進程中產業結構變化的一般規律有明顯差距。從產值結構看，我國第一產業的產值比重遠遠高于世界的平均水平，第三產業的產值比重則明顯偏低。1998年我國國內生產總值（以下簡稱GDP）中第一、第二、第三產業產值之比為18.6：49.3：32.1，其中第三產業產值占GDP的比重只有32.1％，不僅低于美國（72.0％）和日本（61.0％），甚至低于一些發展中國家，如巴西（62.8％）、印度（45.9％）和泰國（47.7％）等國家的水平。2000年我國GDP中第一、第二、第三產業之比為15.9：50.9：33.2.第三產業的產值占GDP的比重只有33.2％，仍然大大低于世界的平均水平。

　　從總體看，我國第一產業的產值占GDP的比重高于世界的平均水平，第三產業的產值占GDP的比重低于世界的平均水平，說明我國的國民經濟還比較過分地依賴農業，我國的服務業還相當落后，產業結構總體格局還停留在較低的發展水平上。從勞動力就業結構看，我國的農業仍然是國民經濟中最薄弱的環節，2／3的勞動力停留在農業領域，但農業防災、抗災能力差，糧食、棉花等主要農產品的增長不夠穩定，近年來又出現了農業增產減緩的跡象。

　　2.城鄉、地區之間經濟發展差距。目前我國城鄉經濟發展極不平衡，異致城鄉居民收入水平差距過大，形成“城市富、農村窮”的情況。近年來，城鄉居民收入差距還呈現出擴大的發展趨勢。城鎮居民和鄉村農民的收入差距，比率和絕對額都在擴大。

　　1978年，我國農村居民人均純收入為133.6元，城鎮居民人均可支配收入為343.3元，兩者相差209.7元，兩者之比為1：2.57.2000年，我國農村居民人均純收入為2253元，城鎮居民人均可支配收入為6280元，兩者相差4027元，兩者之比為1：2.79.城鄉居民收入差距呈現出不斷擴大的發展趨勢，直接導致了我國城鄉消費市場的嚴重失衡，直接妨礙了農村市場的啟動，成為我國國內消費需求增長放慢的主要原因之一。

　　我國地區之間經濟發展差距，還突出表現在東南沿海地區和中、西部地區經濟發展的差距。改革開放以來，由于改革開放的程度和經濟結構的差異，從全國范圍來說，東南沿海地區和中西部地區發展差距持續擴大，人員、資金、技術等生產要素更多地流向東南沿海地區，西部地區的經濟總量在全國經濟中所占的比重不斷下降。1978年東、中、西部GDP占全國GDP的比重分別是52.5％、29.7％和17.8％。到2000年，西部地區GDP占全國GDP的比重已下降到13.58％。這種“東部富、西部窮”，地區經濟發展差距過大的局面，也嚴重地影響了國民經濟的協調發展。

　　解決區域經濟平衡發展的一個重要途徑是發展城市經濟，國民經濟城市化是工業化的空間落實，城市化又可以進一步促進經濟結構的調整。但是，我國城市化進程明顯落后于工業化進程。目前，發達國家城市化水平平均在75％以上，發展中國家城市化水平平均為38％左右，而我國在1998年城市化水平僅為30.4％，巴基斯坦1995年已達到33％，印度尼西亞1996年是32％。據聯合國預測，2006年，全世界人口的一半以上將生活在城市中。城市化進程落后于工業化進程，是我國經濟和社會發展中的一個突出問題。雖然改革開放以來我國鄉鎮企業提供了一半以上的非農產業就業機會，但這些鄉鎮企業的就業職工大部分是“離土不離鄉”、“進廠不進城”的農民，他們并沒有真正地向城市集中，職業非農業化了，居民身份并沒有城市化，存在大量“兩棲人口”，造成中國城市化水平滯后，城市化進程滯后又導致產業結構調整困難。

　　3.地區性產業結構趨同。地區產業結構趨同化可以是市場選擇的結果，也可以是各地區違背地區分工，由于人為因素造成的，其結果是截然不同的：前者提高資源配置效率，后者降低資源配置效率。我國產業結構非合理趨同的主要原因：一是體制原因。二是地方政府行為。三是宏觀調控體系不完善。國家制定2010年遠景規劃過程中，征求各地區經濟發展建議時，有24個省、自治區、直轄市將電子列為支柱產業，23個省、自治區、直轄市將汽車列為支柱產業，16個省、自治區、直轄市將機械、化工列為支柱產業，14個省、自治區、直轄市將冶金列為支柱產業。長期以來，我國產業和企業組織結構中存在著低水平過度重復、分散、小規模等問題，其中最突出的是行政性條塊之間的重復建設，如曾出現過一個縣建設40多家水泥廠、一個省有十幾家汽車制造廠的情況。

　　4.加工工業生產能力過剩。目前所說的產品和生產能力過剩，主要是低技術含量、低附加價值產品和生產能力過剩，而許多高技術含量、高附加價值而又為社會所需要的產品和生產能力則供給不足，有些不得不依賴進口。過剩與供給不足并存是產品和生產能力結構中的一個顯著特點。據原國內貿易部等單位對全國443種工業消費品供求狀況的跟蹤調查表明，沒有供不應求的商品，均為供過于求或供求基本平衡。到1998年，幾乎80％的工業消費品供過于求。根據國家統計局公布的數據，目前我國的900多種主要工業產品中，有半數產品的生產能力利用率在60％以下。其中，紡織行業的過剩生產能力達60％，彩電生產能力已高出市場需求量60％，空調生產廠家的開工率只有30％，洗衣機的開工率只有42.4％。本來我國煉油能力已經達到2億噸，30％的能力已放空，但一些地區和企業還在擴大煉油能力。

　　5.行業集中度普遍過低。國內外經驗表明，鋼鐵、機械、電子、石油化工、汽車制造等產業均屬于規模經濟顯著的產業，行業集中度普遍較高。但在我國，這類產業的經濟規模都不容樂觀。美國《財富》雜志按2000年營業收入額排列的全球500強企業中，中國石化集團作為中國最大的企業僅排在第68位。說明我國企業普遍規模較小，不經濟。

　　汽車制造業，國際上公認的單個汽車企業的最低有效經濟規模為40萬輛至60萬輛。我國汽車生產廠家卻是極度分散，整車生產廠家仍然多達120多家，汽車改裝廠家多達500多家，汽車生產廠家的數目超過了美國、西歐和日本汽車生產廠家數的總和，居世界第一位，但生產規模卻非常小。我國年產量超過20萬輛的只有一汽集團、上汽集團和東風集團三家，與世界上大汽車公司的年產量都在100萬輛以上規模形成鮮明的對照。

　　鋼鐵企業，國內外專家公認的單個企業最小經濟規模標準是年鋼鐵產量300萬噸至500萬噸，而我國鋼鐵企業數量多，平均年鋼鐵產量規模只有5萬多噸，遠遠低于最小經濟規模標準。我國行業集中度普遍較低，規模經濟效益不能發揮，制約著國民經濟進一步快速增長和經濟結構的調整和升級。

　　6.消費結構的矛盾。人類的消費資料可以劃分為三大類：生存資料、發展資料、享受資料。我國城鎮居民吃、穿部分用的需求基本滿足，但在向以住、行和旨在提高生活質量的服務性消費為重點的需求結構升級中遇到困難，從而出現了低層次消費過剩，高層次消費不足的“消費斷層”現象。目前，社會上極度富有的人的年消費額只占其收入的一小部分，對這一部分人來講，除別墅、汽車、旅游等已在消費的項目之外，消費的進一步升級尚不明確。城鎮的中低收入者正處于新一輪消費升級的準備期，面對多項改革，不確定性增強，即期消費明顯減少；住房消費雖然已經開始啟動，但尚未成為真正消費熱點；汽車進入城鎮居民家庭還有很多問題沒有解決。對我國8億多農村居民中的絕大多數人而言，問題不是品種、質量、檔次的問題，而是收入水平偏低的問題。

　　從總體看，我國的恩格爾系數在50％左右，屬于溫飽型稍高，而世界上極富裕型國家的同類指標都在20％以下（如美國、加拿大等）。為拉動國民經濟的增長，促進經濟結構優化升級，我國消費領域急需解決的問題是如何啟動農村消費市場，如何促進城鎮居民將長遠消費轉化為即期消費、潛在消費轉化為現實消費、散點消費轉化為熱點消費（住房、汽車、旅游等）等問題。

　　7.所有制結構矛盾。改革開放以來，我國在推進國有經濟改革的同時，鼓勵多種形式的非國有經濟發展，所有制結構已經發生了重要變化。但是，目前國有資產的戰線仍然過長，功能錯位的問題在某些領域仍然很突出，使政府承擔著沉重的負擔和陷入巨大的社會風險逼迫之中。國有經濟布局結構調整的任務仍很艱巨。其他所有制形式也存在著規范、提高等問題。

　　二、現行稅制與經濟結構調整不相適應方面的分析

　　“十五”期間我國經濟結構調整的主要任務已經確定：一是鞏固和加強農業在國民經濟中的基礎地位，引入現代工業管理辦法，提高農業生產專業化、市場化、現代化水平；二是加快工業改組改造和結構優化升級，把一部分我國具有優勢的傳統產業和產品用新技術武裝起來，提高內在質量，增強競爭能力，更多地占領世界市場的份額；三是大力發展服務業；四是加快國民經濟和社會信息化；五是進一步加強水利、交通、能源等基礎設施建設。

　　經濟決定稅收，經濟結構決定稅源結構，經濟增長決定稅收增長。稅收又對經濟結構有反作用，稅收制度建設對經濟發展具有重要的影響作用，當稅收制度建設順應經濟結構的變化與發展的需要時，稅收制度就能夠促進經濟結構的鞏固與發展，對經濟發展起到積極的促進作用；當稅收制度不符合經濟結構的變化與發展的需要時，就會阻礙經濟結構的鞏固與發展，會直接影響經濟的增長。面對“十五”期間經濟結構調整的目標和任務，我國現行稅收制度與經濟結構調整不相適應的方面主要有：

　　（一）稅負水平不合理。

　　國際上通用的稅收負擔衡量指標是宏觀稅負，指一個國家在一定時期稅收收入總額占同期GDP的比重。衡量一個國家稅負水平高低的方法主要有兩個，一是縱向比較，二是橫向比較。縱向比較，“九五”期間，隨著經濟的發展和稅收征收管理工作的加強，我國稅收收入連年大幅度增長，稅收收入占GDP的比重從1997年起開始出現明顯回升的趨勢，1997年為11.1％，1998年為11.8％，1999年為13.0％，2000年為14.1％，但是，2000年稅收收入占GDP比重也只是大體上恢復到“七五”末期和“八五”初期的水平（1990年為15.2％、1991年為13.8％），稅負水平并不高（見表1）。

　　橫向比較。目前經濟發達國家的宏觀稅負水平多在30％——40％，發展中國家的宏觀稅負水平總體多在10％——20％，我國宏觀稅負水平不僅遠遠低于經濟發達國家，也低于一部分發展中國家（1997年印度為16.2％，巴西為29.2％）。我國稅收收入占GDP的比重偏低，導致了稅收的財政職能和宏觀調控功能的發揮受到一定的限制，會直接影響我國經濟結構調整的力度。

　　我國的宏觀稅負并不高，然而從政府收入占GDP的比重，即“大口徑宏觀稅負”來看，又明顯偏高，一般估計納稅人的實際財政負擔在25％左右，高于大多數發展中國家的稅負水平。這反映了我國納稅人的非稅負擔明顯偏高，比重過大，導致總體財政負擔過重，納稅人難以承受。

　　政府公共收費是建立在與受益者進行直接利益交換基礎上的一種收入機制，是政府（特別是地方政府）公共收入的重要方式之一。政府公共收費也是世界各個國家普遍存在的現象，但收費收入占GDP的比重大部分都控制在10％以內。新中國成立以來，我國征稅與收費一直并存。在計劃經濟時期，收費項目并不多，數額不大，稅費之間的比例比較協調，收費方面的矛盾并不突出。改革開放以后，由于多種原因導致我國的收費逐漸增加，近年來呈現出急劇膨脹的發展勢頭。據初步統計，1999年，全國性的部門、行政事業收費及各類基金項目共有800項左右，總金額約6600億元左右，占財政收入比重約50％。我國省以下各級政府還普遍存在著不同程度的自定政策的收費問題，有的地區的收費總量甚至超過了稅收。收費的膨脹和亂收費的增加，對社會和經濟的發展產生了極為惡劣的影響，一是加重了企業和公民的負擔，不利于企業的發展，削弱了企業的市場競爭力；二是擾亂分配秩序，侵蝕了稅基，“費擠稅”的問題日益嚴重；三是影響了投資環境，特別是影響了外商投資的積極性；四是收費的膨脹和亂收費的增加還會引發政府部門行為的不規范，產生腐敗行為。

　　收費的膨脹和亂收費所帶來的種種弊端和危害，充分表明，推進稅費改革已經刻不容緩。但是，費與稅收的各自特性和作用又決定了完全的“費改稅”是行不通的，收費將在一個較長的歷史時期與稅收同時客觀存在。推進稅費改革，關鍵在于對現行稅費結構進行適當調整，通過進一步完善稅制，逐步提高稅收占GDP的比重提高。同時，切實采取有效措施，減輕企業和公民的非稅負擔，達到從總體上減輕企業和公民財政負擔的目標。

　　另外，從微觀稅負水平看，我國的一些稅種存在法定稅率偏高，實際負擔率偏低的問題。應通過減少不適當的或過時的稅收優惠，加強征收管理，適當降低法定稅率，逐步縮小法定稅率與實際稅率之間的差距，并使我國的稅率水平與多數國家的稅率水平相協調。

　　（二）稅制結構不合理。

　　經過1994年的稅制改革，我國初步建立起適應社會主義市場經濟發展需要的稅收體制。8年來，經濟形勢的發展對稅制建設提出了許多新的要求，現行稅制結構本身也還存在一些缺陷和不足，與當前經濟結構調整不相適應，具體表現是：

　　一是流轉稅、所得稅的比例不合理。由于受經濟發展水平和稅收管理水平的制約，我國稅制結構中流轉稅占絕對主導地位的狀況近年來沒有明顯的變化。2000年，增值稅、消費稅、營業稅和關稅四項稅收之和為8852.78億元，占全國稅收收入總額的70.2％；企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅、個人所得稅三項之和為2431 .17億元，僅占全國稅收收入總額的19.3％，流轉稅所占比重過大，所得稅所占比重過小。這種商品勞務稅過高配置的稅制結構，從政策效應看，政府過度依賴對商品勞務課稅，雖然有利于稅收籌集資金職能的實現，但同時極大地限制了所得稅調節功能的廣度和深度，使稅制結構在體現稅收公平分配功能方面的發揮空間十分有限。

　　二是其他稅種配置不夠科學、合理。例如，有些稅種重復設置，如企業所得稅與外商投資企業和外國企業所得稅，房產稅與城市房地產稅，車船使用稅與車船使用牌照稅未能合并；有些性質相近、征收有交叉的稅種未能調整，如增值稅與部分營業稅的部分稅目，城鎮土地使用稅與資源稅，筵席稅與營業稅等；有些根據經濟發展需要開征的稅種未能開征，如社會保障稅、財產稅、遺產和贈與稅等；對某些特定目的稅也沒有作出必要的調整，如城市維護建設稅、土地增值稅、耕地占用稅等。上述種種問題的存在，使得各稅種之間的科學合理地協調配合、充分發揮稅制整體功能作用受到一定的影響。特別是有些稅種的缺位，如社會保障稅等，會直接影響經濟結構調整的進程。

　　（三）主要稅種普遍存在與經濟結構調整不相適應的問題。

　　1.增值稅。我國實行生產型增值稅不利于產業結構調整與優化。第一，由于企業購入固定資產所含增值稅不能抵扣，銷售貨物時就存在重復征稅，實際稅負高于法定稅率問題。第二，不允許扣除固定資產所含增值稅，不利于企業擴大固定資產投資和技術更新，對經濟結構調整和產業優化升級產生了明顯的負面影響。第三，生產型增值稅造成行業稅負不均，不利于公平競爭。由于國民經濟各行各業的資本有機構成不同，資本有機構成高的企業外購固定資產多，所支付的稅款多，不能抵扣，稅負上升，限制了資本在各個行業之間的流動，降低了經濟結構調整的活力。另外，實行生產型增值稅不符合國際慣例，世界上大多數國家普遍實行的是消費型增值稅，從表面上看，我國增值稅的稅率是17％和13％兩檔稅率，并不太高。但是，由于生產型增值稅不能完全抵扣，即使對出口商品實行零稅率（按17％予以退稅），產品中仍隱含著稅金，削弱了我國商品在國際市場上的競爭力。

　　2.消費稅。現行消費稅的主要問題是稅目的設置與社會消費結構發展變化及國家的產業政策協調性差，不利于經濟結構的調整。一是征收范圍過窄，有些需要限制的奢侈品、高檔消費品和不利于環境保護的消費品，沒有納入消費稅的征收范圍或沒有從高稅率征稅；二是現行稅法中規定對一些非消費品和普通消費品征稅，如酒精、汽車輪胎和護膚護發品等，影響這些行業的發展。

　　3.營業稅。營業稅在促進第三產業發展方面存在的問題，一是鼓勵第三產業發展的政策不夠有力。對一些公益性較強、社會急需發展的經營項目，如金融保險業、旅游業等，給予的優惠扶持政策還不夠有力。環保產業作為社會新興產業需要重點扶持，沒有及時制定優惠扶持政策。二是對高消費調節不夠有力，如對高檔洗浴、高級美容美發、高級醫療服務、寵物服務等高消費特殊行業、項目，沒有用高稅率計征營業稅。

　　4.關稅。我國正式成為WTO成員之后，2002年關稅總水平已降低到12％，但與承諾的關稅稅率總水平降低到10％左右還有一定距離。另外，由于存在一些減免優惠政策措施，導致關稅名義稅率高，實際征收率較低的問題，沒有徹底解決。

　　5.企業所得稅。我國現行的企業所得稅制度由企業所得稅、外商投資企業和外國企業所得稅兩個稅種組成。

　　企業所得稅方面存在的主要問題，一是兩套稅制重復設置。內一套稅制，外一套稅制同時存在。二是應納稅所得額的確定標準不同。兩套稅制對計稅工資、折舊、壞賬準備金的提取、業務招待費扣除和捐贈支出等有不同的規定。如計稅工資，內資企業稅前扣除額一般每人每月不超過800元，個別經濟發達地區不超過960元，而外資企業則允許全部在稅前扣除。三是在稅率上有差異。主要是執行了向外資企業傾斜的普惠型的優惠稅率，執行的結果導致了外資企業的稅負低于內資企業。雖然內資企業與外資企業所得稅的最高稅率都是33％，但外資企業所得稅稅率中包含的3％地方所得稅大部分地區都是免征的。四是優惠的差異。生產型外商投資企業從開始獲利年度起，第一年至第二年免征企業所得稅，第三年至第五年減半征收企業所得稅。對設在經濟技術開發區的生產型外商投資企業，減按15％的稅率征收企業所得稅。除此之外，還有許多優惠。從而使外商投資企業所得稅實際負擔率只有12％左右，大大低于內資企業的24％的實際負擔水平。

　　6.個人所得稅。我國現行個人所得稅存在的主要問題，第一，實行分項征收制的模式，不能全面反映納稅人收入總額，也不能綜合衡量納稅人的負擔能力，不利于稅收公平。第二，稅率結構方面。對不同類別的所得，按不同稅率分別征稅，如工資、薪金所得和勞務報酬所得同是勤務所得，卻實行不同的稅率征稅（工資、薪金所得實行9級超額累進稅率，稅率為5％至45％；勞務報酬所得適用20％比例稅率），有悖于稅收的公平原則。同時，工資、薪金所得的超額累進稅率存在級距過多（9級）、大部分邊際稅率不適用的問題，使個人所得稅空背了高稅率之名。第三，現行個人所得稅沒有考慮扣除納稅人贍養人口、醫療費用、養老、住房、教育等負擔因素，對工資、薪金所得扣除項目少，標準較低，不利于調節貧富差距。第四，對個人投資入股的股息、紅利等征收個人所得稅，對私營企業業主稅后收益的個人分配征收個人所得稅，存在企業所得稅和個人所得稅重復課稅的問題。

　　三、促進經濟結構調整，深化稅制改革的政策建議

　　深化稅制改革，促進經濟結構調整的主要目標和方向應該是：以支持產業技術升級作為深化稅制改革的重點，繼續支持第一產業和第三產業的發展，同時要有利于第二產業企業的技術升級，為各類企業創造公平競爭的環境，促進產業結構優化和升級，保障國民經濟健康發展。深化稅制改革與調整稅收政策的主要建議是：

　　（一）調整稅負。

　　1.合理確定我國的宏觀稅負總水平，在近期內使我國的宏觀稅負水平逐步提高到20％以上。采取的具體措施主要有：一是通過稅費改革，加強預算管理，規范財政收入制度，調整財政收入結構，將所有財政性收入納入財政預算管理；加大財政收入中稅收所占的比重，降低其他收入的比重；財政上的各種基金、收費盡量并入稅收；在中央政府與地方政府稅收收入分配方式上，宜多采用共享稅方式，以有利于調動中央和地方兩方面的積極性；堅決制止任何截留稅收的現象。二是規范政府收費，使政府收費規模控制在占GDP比重的5％以下。三是適時開征新稅種，如社會保障稅、財產稅、遺產和贈與稅等。四是積極開發新的稅源，發現新的稅收增長點。

　　2.調整微觀稅負，解決某些稅種法定稅率偏高，而實際負擔率偏低的問題。這一問題突出反映在我國的大多數內資企業。如企業所得稅方面，目前我國企業所得稅法定稅率為33％，而從全社會的實際稅負看，約15％；從各種所有制結構的實際稅負看，國有企業約20％左右；外商投資企業約10％左右（連同“二免三減半”后的10年平均稅負）；民營企業約15％左右。縮小法定稅率與實際負擔率的差距應是調整稅負的方向。在當前我國財政形勢相對寬松的情況下，可以考慮適當降低主要稅種的法定稅率，通過稅種結構的優化和加強稅收征管，使我國與其他國家，特別是發展中國家、周邊國家的微觀稅負水平相協調；通過合理調整稅收政策，減少不適當的或者過時的稅收優惠。

　　3.要解決稅收負擔的不均衡問題。我國企業由于所有制、規模、所在地區、行業的不同，在稅收負擔上存在較大的差別。一般來說，國有企業、集體企業、“三資”企業、私營企業、個體戶的負擔呈逐漸遞減的不公平狀況。要改變這種局面，主要從三方面著手：一是清理整頓稅收優惠政策，實行國民待遇，使各類不同性質的企業在基本相同的稅負水平上面向市場進行公平競爭。二是根據國家產業政策，調整不同領域的稅收負擔，把國家重點扶持的企業，特別是國有企業的負擔降下來，以利于企業生產、經營和經濟發展。三是加強征收管理，堵塞漏洞，縮小各類企業間實際征收率的差距。

　　（二）優化稅制結構。

　　1.提高直接稅在整個稅制結構中的比重，逐步確立“雙主體”的稅制結構。近幾年來，流轉稅中的增值稅、消費稅在稅收大幅度增長中發揮了重要作用，顯示出強大的聚財功效，但流轉稅比重過大會影響到國家調控經濟的力度。從理論上講，直接稅在發揮政府調控經濟的功能會更明顯。當今市場經濟比較發達和成熟的國家一般在實踐中主要通過直接稅來調節經濟。隨著我國市場經濟的發展和完善，逐步提高直接稅占整個稅收的比重應是優化稅制結構的重點。特別是我國在完善市場經濟體系和調整經濟結構過程中還缺少影響政府宏觀調控的稅種，如社會保障稅、遺產和贈與稅等稅種，應積極推進這些稅種的適時開征。同時，要考慮合并內外企業所得稅，清理過時或已到期的稅收優惠，調整個人所得稅政策，擴大征稅覆蓋面，加大征管力度，減少稅收流失，以提高直接稅的比重，優化稅制結構，從而促進國家宏觀調控體系的完善。

　　2.科學、合理地設置稅種。停征和取消有礙經濟結構調整及與市場經濟發展不適應的稅種，如固定資產投資方向調節稅、土地增值稅、屠宰稅等；合并重復設置的稅種，如合并內外企業所得稅、合并車船使用稅與車船使用牌照稅；合并、調整性質相近、征收存在交叉的稅種，如將營業稅中的交通運輸、建筑安裝等稅目并入增值稅，將城鎮土地使用稅并入資源稅，將筵席稅并入營業稅；根據市場經濟發展需要開征的新稅種，如社會保障稅、財產稅、遺產和贈與稅、環境保護稅等。經過上述稅種結構的優化調整，從而使我國稅制結構既簡化又規范，有利于我國稅制整體功能的發揮，也符合世界稅制改革的發展趨勢。

　　（三）完善主要稅種。

　　1.完善增值稅制度。面對各國普遍實行消費型增值稅的現狀和我國加入WTO后企業競爭面臨的壓力，應盡快完成增值稅由生產型增值稅向消費型增值稅的轉型，以解決對資本性投資的固定資產重復征稅和出口產品含稅的問題，推動經濟結構的戰略性調整和企業技術進步。逐步擴大增值稅的征稅范圍，先將建筑安裝、交通運輸納入征稅范圍，解決增值稅鏈條中斷的問題和營業稅在征管上的交又與矛盾。同時取消增值稅各環節上的減免稅，減少征管的漏洞。

　　目前對增值稅轉型的具體方式有兩種傾向意見：一是一步到位，允許企業抵扣當年新增全部固定資產所含稅金，同時對現行的外商投資項目和國內投資項目進口設備免征增值稅以及外資企業采購固定資產設備退還增值稅的政策予以調整或取消。這種方式對財政收入影響較大。二是確定適當的抵扣范圍，只允許一般納稅人抵扣當年新增的固定資產中的動產部分（主要為機器、設備）所含的進項稅金。由于固定資產的存量部分是過去已經形成的，不予抵扣稅，基本上不存在影響企業新投資和技術進步的問題。對于新增固定資產中的不動產部分，如房屋、建筑物等不動產，雖然占了固定資產的很大部分，但它對技術進步、鼓勵創新的激勵作用卻并不大，遠不如機器設備；而對某些特殊行業（如水電業）會有一定的影響，但經國務院批準可采取特殊政策處理。以上兩種方式相比，我們認為，后者更適合我國現階段經濟條件和財政承受能力。如果把小規模納稅人新增固定資產和一般納稅人新增的固定資產中一部分用于非生產、經營等不予抵扣稅的因素排除后，再加上把取消外商投資企業購買國產設備退稅的特定稅收優惠及一些過渡性的增值稅減免優惠的陸續到期等增稅因素考慮進去，那么增值稅轉型影響的減稅并不大（有一種觀點認為這一方式影響增值稅減收約200億元），這不僅有利于增值稅轉型的積極作用的發揮，而且對稅收收入影響不大，有利于減輕財政上的壓力，促進經濟結構的調整，增強企業競爭力。

　　2.完善消費稅制度。消費稅是一個具有一定調節作用的稅種，它除了可以取得一定的財政收入外，還能體現國家的產業政策和消費政策。消費稅征收對象應該是非大眾日常消費品，這個概念本身具有動態特性。適時調整消費稅征稅項目要與消費水平和消費結構保持動態協調，通過調節消費結構來引導產業結構。當前消費稅改革的重點要解決部分稅目、稅率的過時和缺位問題。

　　（1）對明顯與國家產業政策和擴大內需政策相矛盾，又抑制消費和投資增長的稅目應予廢除，包括酒精、汽車輪胎、護膚護發品等。同時，適當考慮降低摩托車消費稅的稅率，由現行的10％調到5％。

　　（2）新增稅目應包括某些奢侈品、高消費產品（如高爾夫球設備、寵物用品等）和不利環保的消費品（如一次性塑料制品），并參照世界各國的做法，適當提高一些消費品（如煙、酒類產品）的稅率。

　　3.調整營業稅政策。營業稅的調整內容主要是調整營業稅的征收范圍。旅游業、金融業、保險業、證券業作為第三產業要大力發展，建議對這些行業的營業稅稅率適當降低，以降低價格，進一步刺激消費；但對高檔的娛樂業（如高爾夫球俱樂部、夜總會），服務業（如高檔洗浴、美容）征收的營業稅，應實行較高的稅率，以調節高消費；環保產業作為新興產業要重點扶持，對其投資和收入以及利潤的征稅，稅率應該從輕，鼓勵其盡快發展。

　　4.調整關稅政策。我國加入WTO后，將履行自己的承諾，到2005年關稅稅率總水平降至10％左右。在此背景下，應根據WTO有關規則，調整現行的關稅結構和關稅政策，發揮關稅的保護作用。我國可以充分利用WTO對發展中國家的特殊優惠措施，借鑒國際經驗，建立特殊的關稅制度，依法維護自己的利益，利用關稅手段對國內工業實施保護措施。特別是對涉及國家安全、社會公益、傳統民族工業、特殊自然資源、幼稚工業和支柱產業等應加以重點保護。同時應清理關稅優惠政策，對那些不符合市場經濟公平競爭規律的關稅減免政策要停止或調整，使名義稅率與實際稅率相接近。這既可以避免稅基被侵蝕，又可以按照國家的產業政策要求，把關稅優惠的重點由地區轉向產業，促進我國產業結構的調整和產品的升級換代。

　　5.統一內外資企業所得稅稅制。依照國民待遇原則，以外商投資企業和外國企業所得稅法為基本標準改革現有企業所得稅，實現內外兩法的合并。改革要按統一規范的原則進行，科學界定納稅人和征稅范圍、統一稅基、統一稅率、統一優惠政策，參照國際慣例，規定稅前扣除范圍和標準，重點清理并消除帶有歧視性的稅收政策，解決好外資企業優惠多于內資企業、非國有企業優惠多于國有企業的問題，實現對內、外資企業的稅收平等待遇，提高內資企業的市場競爭力。同時，適當降低企業所得稅稅率，可考慮稅率定為20％——25％。

　　在統一內外資企業所得稅稅制的同時，完善我國企業所得稅優惠政策，除保留特定區域（如我國西部地區）優惠政策外，逐步取消其他地區性優惠政策，為不同地區和各類企業創造公平的競爭環境，同時，根據國家產業政策導向，對高新技術產業、新興產業，實行稅收優惠，推動產業的優化和升級。所得稅的優惠方式由已往以直接減免稅為主改為以直接減免稅和間接減免稅并重，間接減免稅可選擇加速折舊、投資抵免、費用扣除、科研開發基金等優惠方式。

　　6.完善個人所得稅稅制。隨著市場經濟的發展，我國個人收入呈現多元化、多渠道發展變化，為更好地發揮個人所得稅在調節個人收入分配，防止貧富懸殊，促進社會公平，穩定社會秩序，增加財政收入等方面的積極作用，應改革現行個人所得稅稅制，以綜合與分類相結合的征稅辦法（即綜合分類稅制）取代單一的分類制。從目前我國對微觀經濟管理水平和稅收征管水平看，我國還不具備像發達國家普遍采用綜合稅制的基本條件，而近期更適宜實行綜合分類稅制。這一模式的具體辦法是，在進一步規范目前分類所得的基礎上，先以源泉預扣辦法預征分類所得稅，在納稅年度終了時，由納稅人申報其全年綜合的各項所得，由稅務機關核定其應稅毛所得額、調整所得額和應稅凈所得額，并據以計算出年度應納稅額，對年度內已納的稅額作結算調整，多退少補。這樣做，可以將個人的多渠道收入綜合納入個人所得稅的調控范圍，加大對個人所得稅稅源監控力度，有利于衡量納稅人的負擔能力，達到納稅公平。同時，對個人所得稅的稅制要素進行以下改革：

　　（1）簡化稅率，調整邊際稅率。在稅率和稅收級距設計上要堅持中低收入者輕稅，高收入者重稅的原則，減少稅率檔次，加大稅率級距差別，縮小邊際稅率差異，以調節高收入，縮小貧富差距。可考慮將我國現行的對工資、薪金、勞務報酬、財務租賃、生產經營所得等經常性所得合并為綜合所得，設五級超額累進稅率，稅率調整為10％至40％；對其他非經常性所得，如稿費所得等其他六項仍按分項所得計算，稅率仍采用20％的比例稅率。

　　（2）合理確定費用扣除項目和扣除標準。扣除項目應包括納稅人為取得納稅所得發生的支出、基本計生費用和特別扣除費用，扣除標準要考慮納稅人的婚姻狀況、贍養人口、年齡和健康狀況、醫療、教育費用等因素，并根據收入、物價水平等因素適時調整。對于在特定地區工作，從事特定工作人員，可按國家政策適當增加扣除項目或適當提高費用扣除標準。

　　（3）規范應稅所得，嚴格控制減免稅。現行個人所得稅的課稅范圍過窄，僅例舉11項，應適時擴展。對于一些個人的福利收入和從事農業、林業、牧業、漁業、養殖業等的個人收人超過扣稅標準的所得應列為征稅對象。對屬于常規課稅項目的國債利息、省政府和部委以上單位的獎勵、股票轉讓等應考慮納入計稅范圍。取消對偶然所得中一次中獎收入不超1萬元免稅的規定。個人投資入股的股息、紅利的所得稅處理，目前國際上通常的做法有三：一是采用歸集抵免法；二是對利潤征了所得稅的，不再征個人所得稅；三是采用低稅率征稅。第一種做法雖然能夠消除重復征稅的問題，但由于計算復雜，目前我國尚不具備對個人賬目全面監控的手段，因而暫不宜實行。第二種做法征稅界線分明，但國家對個人投資收入缺乏調控，影響了個人所得稅的覆蓋面。我們認為，我國現階段宜采用第三種做法，在征收企業所得稅后，對計算個人所得稅時適當降低稅率，由現行稅率20％降至10％或5％，以降低個人投資所承擔的過高稅負，減輕重復征稅，刺激投資。

　　（4）完善代扣代繳與自行申報制度，建立納稅人編碼制度。個人所得稅征稅方式的改進能否取得成效關鍵在于建立健全個人所得稅稅源監控機制。要在繼續完善代扣代繳與自行申報制度的基礎上，盡快建立納稅人編碼實名制。以信息技術手段為支持，加強與銀行、工商行政管理部門、海關、公安、法院的配合，對納稅人的賬戶、號碼等實行全面的監控，防止稅源流失。

　　（5）開征社會保障稅。根據我國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要提出的深化財稅體制改革，適時開征社會保障稅的要求，在促進我國經濟結構調整的進程中，應盡快制定和出臺與市場經濟體制相適應的社會保障稅。當前，發達國家的社會保障稅占稅收總額的比重普遍呈上升的趨勢。在不少國家中，這種稅已經超過個人所得稅而成為第一大稅種。我國要積極創造條件，爭取早日升征。因為，產業的優化升級要遵循市場規律，必然要建立企業優勝劣汰的機制。企業破產、企業兼并不可避免，職工下崗分流，肯定會有更多的企業員工走向社會。面對越來越多的下崗職工隊伍，除了開展必要的再就業服務工程以外，更重要的是要解決好下崗職工的社會保障問題，為企業免除后顧之憂，否則難以進行產業結構的調整。目前，我國的社會保障體系在資金籌集和管理制度等方面很不健全，還遠遠不能適應經濟結構調整的需要，特別是不能適應國有企業改革發展的需要，開征社會保障稅勢在必行。

　　（四）加大稅收優惠政策的科技導向。

　　發展高新技術是經濟結構調整和產業優化升級的原動力，針對高新技術產業具有前期開發費用投入大、技術含量高、人工費用高、原材料等物資消耗相對較少等特點，可以考慮采取多種鼓勵科技創新、增加投資的稅收優惠措施：一是在不轉變增值稅類型情況下，可以考慮擴大高新技術產業的進項扣除范圍，如無形資產研制或購買費用。還可以考慮降低高新產業的銷項稅率等措施給予支持。二是在企業所得稅方面，可以提高高新產業科研人員的計稅工資標準，準許在稅前列支。對未能實際轉化為成果的高新技術開發費用經過核實也可考慮列入成本。還可考慮對高新科技的機器設備給予縮短折舊年限等鼓勵政策。三是在城鎮上地使用稅、房產稅、個人所得稅和營業稅等方面也應采取相應減免措施，特別是在優化個人所得稅時，一方面要考慮加大對科技人員的稅收支持，對科技人員的科技收入、獎勵收入以及以技術入股的股份收入，實行減免個人所得稅的政策，以促進形成合理的激勵企業技術創新者利益機制；另一方面，對投資者投資于高新技術企業的股息、紅利分配也考慮給予一定的減免個人所得稅的優惠。四是為了鼓勵高新技術在國內的開發與利用，可以考慮對跨國公司的研究與開發活動給予稅收返還等特殊優惠，以加速高新科技在本國開發與利用，還可吸引跨國集團總部機構的遷入，進一步推動高新技術產業的發展。

　　（五）完善出口退稅制度，加大對產品出口企業的稅收優惠力度。

　　目前我國的出口退稅制度尚不完善，缺乏有效扼制出口騙稅的措施，出口退稅實行指標化管理，使我國有相當多的出口企業的產品不能享受徹底的退稅，在一定程度上削弱了我國出口產品的國際競爭力。因此，要加快“金稅工程”和“金關工程”建設，利用計算機管理，強化出口退稅制度，建立科學、合理、統一的退稅機制，盡快取消出口退稅指標，按照國際上通行的出口產品零稅率的做法，將我國出口產品退稅率一律提高到與征稅率相同，使我國的出口產品以不含稅價格進入國際市場。另外，我國現階段出口退稅僅限增值稅和消費稅，而依據WTO規則，可退稅的間接稅還包括營業稅、農業特產稅等，因此，我國還應進一步加大出口退稅的力度，以提高我國出口產品在國際上的競爭力。