農村稅費改革在我國進入全面推行階段，雖然取得了明顯的成效，但在理論和實踐上仍存在一些亟待回答和思考的問題，回答和解決這些問題將加快我國農村稅費改革進程，提高改革效果。

　　一、運用公共財政理論指導農村稅費改革

　　按照市場經濟要求構建公共財政基本框架，是當前財政分配體制改革的中心任務。農村財政是國家財政的重要組成部分，農村稅費改革是農村財政改革的重要內容。整個國家財政分配體制和運行機制的改革要以公共財政理論作指導，作為農村財政改革的重要內容，農村稅費改革必然要求以公共財政理論作指導。

　　長期以來，我國對國家與農民收入分配關系的調節，是以農業稅為基礎，輔之以必要的收費的“稅費并存”形式。如果說，過去我們依靠“稅費并存”解決了國家與農民的分配關系，確保了農村基層政權的正常運轉，起過一定的作用。但是隨著社會主義市場經濟體制的建立，這種“稅費并存”形式已不適應經濟體制轉型和公共財政運行機制的要求，在農村出現了縣、鄉政府隨意收費，費多于稅，農民負擔日益加重的矛盾，極大地損害了農民的積極性，制約了農民收入的增長，影響了農村社會穩定。按照市場經濟要求規范國家與農民的收入分配關系，在農村建立公共財政運行機制，要求從根本上改變過去“稅費并存”的調節機制，建立以稅收調節為主導的農村財政收入分配機制，杜絕對農民的亂收費，從法律和制度上確保農民負擔的減輕和農民收入分配機制的規范。

　　過去幾年，我們把建立公共財政基本框架的重點放在了城市財政，公共財政中政府提供的公共產品主要滿足城鎮居民的需求。而農村的公共產品，如興辦義務教育、計劃生育、優撫烈軍屬、復員退伍傷殘軍人、供養五保戶、訓練民兵，修建農村公路和農業水利設施，是為全國人民的共同利益服務的，屬于社會的公共需要。在城市這類公共需要是通過政府的公共財政予以保證的，但是在農村卻是向農民另外收費予以保證的。農民除了上繳農業稅、農業特產稅、牧業稅和屠宰稅等稅收以外，還要繳納鄉村兩級辦學經費、計劃生育經費、優撫經費、民兵訓練經費、鄉村道路建設經費、教育附加等，這顯然有違城鄉居民“權利平等、負擔均衡”的基本規則。因此，在農村推行稅費改革，就是要以公共財政理論作指導，建立以稅收為主導的農村財政收入分配機制，將過去長期由農民繳費負擔的農村公共產品，轉為由政府公共支出保證，建立符合市場經濟要求的農村公共財政運行機制，從法律和制度上規范國家與農民的分配關系。

　　二、正確認識和估價農村稅費改革中的財政壓力問題

　　縣、鄉財政困難問題早在分稅制推行以后就開始顯現出來，在農村稅費改革試點推開的地方，這一問題表現得更加突出。分稅制實施以來，由于增值稅的大部分和消費稅的全部被中央財政集中，國有企業所得稅按照行政隸屬關系被中央、省和市財政集中，縣鄉財政面臨的形勢已十分嚴峻。

　　1995年全國赤字縣超過60％，1997年西部地區的陜西赤字縣達到79％，新疆為93％，全國60％的縣和70％的鄉鎮不能按時給行政事業人員發放工資。農村稅費改革推開以后，特產稅率將取消，牧業稅征收標準降低，取消了屠宰稅和“三提五統”，雖然減輕了農民負擔，但相應減少了地方財政收入和鄉村財力，使縣鄉財政困難的狀況進一步惡化。特別是在一些以農業為支柱財源的西部地區表現得更加突出。原因是原來靠收費支撐的幾項主要支出沒有了收入來源，其中最主要的是農村基礎教育的投入和縣、鄉政權的正常運轉所需經費的供給。

　　在縣鄉財政支出中最大的一項支出是中小學教育經費。據統計，全國大多數地方中小學教育經費支出要占到縣級財政支出的60％，占鄉鎮財政支出的70％。也就是說，占全國人口70％的農村人口義務教育是依靠農民繳納農業稅和“三提五統”費用支撐的，農民的義務教育水平決定全民義務教育水平，依賴農民自己提供的公共產品和縣鄉財政的投入興辦全民義務教育事業，不僅全民義務教育難以為繼，也與整個國家公共財政框架構造的要求不相適應，與農民目前收入水平所能承受的壓力也極不相稱。不僅如此，由于農村原來依靠“三提五統”支撐的各項事業支出將列入縣鄉財政預算，使因稅費改革減少財力的縣鄉財政面臨的壓力驟然增大，不僅農村義務教育投入難以保證，而且農村基層政權的正常運轉也會十分困難，前幾年因“普九”和“普六”教育及農村城鎮化建設欠下的巨額債務也因缺乏財力來源而無法償還，農村基礎設施建設所需的財力更是難以保證。如果中央和省級政府不能根據縣級財政的財力缺口較大幅度地增加轉移支付，農村稅費改革所產生的積極效用將被由此產生的負面效應所掩蓋，還會帶來縣鄉基層政權面臨癱瘓和廣大農民因義務教育不能享受、欠農民的巨額債務得不到償還、農村基礎設施等公益事業得不到發展等切身利益問題引發農村的社會動蕩，農村稅費改革的成果也將付諸東流。這也是前一階段因中央財政拿不出足夠的財力支持各省的農村稅費改革而不得不暫緩推行稅費改革的直接原因。對此中央和各級地方政府不能掉以輕心，一定要充分認識到農村稅費改革的難度和艱巨性，以充足的財力支持確保全國農村稅費改革的順利實施，也是一項使占全國人口70％的農民得到實實在在好處的德政工程和民心工程，是較大幅度增加農民收入的重要途徑。要周密籌劃，審慎推進，確保改革的成功。

　　三、農村稅費改革要處理好全國統一方案和各地因地制宜、區別對待的關系

　　像中國的任何一項改革所遇到的地區發展不平衡問題一樣，農村稅費改革同樣遇到這一矛盾，而且表現得更加突出。農村稅費改革既要強調總體實施方案在全國的統一性，又要充分考慮地區差別帶來的具體實施方案的差別性。因此，農村稅費改革方案的制定首先要強調統一性和總體方針的原則性。一是改革原則和指導思想的統一性。農村稅費改革的總體目標就是減輕農民負擔，增加農民收入，規范國家與農民的收入分配關系。這一大的前提是統一的，圍繞這一目標所確定的原則也應是統一的。如“三個確保”的原則，無論是什么地區必須毫不動搖地執行。二是減輕農民負擔目標的統一性。這個目標不是依據每個地方的具體情況確定的，而是根據全國的平均水平確定的，只有通過改革使全國達到這一目標，才標志著農村稅費改革的成功。在這一總體減負目標下，各地可以依據本地區實際情況確定地區的減負水平。三是實施方案時間和步驟的統一性。作為統一的改革方案必須要求各地在制定實施方案的時間表和分步實施內容相對統一，確保總體戰略推進的集中統一，也便于全國統一組織、統一部署、統一行動、統一監督。四是確定農業稅計稅要素的方法和依據要保持統一性。農業稅計征涉及到計稅面積和常年產量兩個基本要素的確定。如何確定計稅面積和常年產量必須規定統一的方法，只有基本要素的相對統一，才能確保地區之間改革的公平性和實踐操作的可行性，才能有效地防止各地自行其是所導致的基本要素的差別性，防止弄虛作假、瞞報少報等現象的發生。五是對處理農村稅費改革所涉及的配套改革內容的統一性。為了確保農村稅費改革的成功，各地都要進行相應的配套改革，如鄉鎮機構改革、農村義務教育體制改革、政府公共支出改革等，要服從中央的統一安排和規定，各地不能以任何借口而拖延配套改革的實施，所不同的可以在改革力度、改革具體操作上有所區別。

　　強調統一性，不是抹煞差別性。地區發展的不平衡，要求農村稅費改革在堅持統一性的基礎上，可以根據本地區的實際情況制定適應本地區的實施方案，體現因地制宜、區別對待的特點。承認差別性，原因是農村稅費改革涉及的兩個客觀條件存在巨大的差別：一是地區之間農民人均純收入的差別。2001年東部地區的廣東、江蘇、浙江等省農民人均純收入分別為3769.79元、3784.71元、4582.34元，而西部地區的貴州、西藏人均純收入分別為1411.7元和1404.01元，貴州和西藏人均純收入僅相當于前三省的1／3.說明西部地區農民減負的任務更繁重。二是地區之間人均財政收入的差別。2001年東部地區的江蘇省人均財政收入為777.9元，廣東省為1491.1元，浙江省為1085.4元，而西部地區的貴州省人均財政收入僅262.6元，西藏自治區人均財政收入為232.3元，貴州和西藏人均財政收入僅為江蘇、廣東、浙江人均財政收入的1／3至1／5，甚至更低。說明西部地區尤其是少數民族地區和貧困地區對農村稅費改革的承受力更加脆弱。因此，農村稅費改革在服從統一性的同時，要體現省情、區情，切實保證改革方案的切實可行。一是地方可根據省情和區情制定農村稅費改革減負目標。既要考慮降低農業稅負給地方財政收支的影響，又要考慮減負給農民帶來多大的實惠。也就是說，中西部地區可以把減負目標定得低一點，東部地區可以定得高一點。中西部地區特別是貧困地區可以分期分步達到減負目標，東部地區可以一步到位。為了減少東西部地區農村稅費改革的差別，中央財政要加大對中西部地區轉移支付的力度。二是確定農業稅計稅要素在內容上應允許有一定的差別。如山區、丘陵地區、平原的區別，水澆地、坡耕地、冷浸田、新墾地、建設用地的區別，應允許各地制定符合實際情況的計稅面積和常年產量的標準，但必須經省、自治區政府審核批準。三是農村稅費涉及的配套改革力度和具體步驟的差別性。在鄉鎮機構改革上，如何撤并鄉鎮機構、裁減多少人員、如何供應經費，應允許各地存在一定差別；農村義務教育體制改革是采取全部由縣財政供應經費，還是縣鄉政府按比例供應經費，應允許有一定的差別。農村公共財政支出范圍的核定也可以依據縣鄉財政供應能力適當加以區別，不搞“一刀切”。四是改革政策差別的省際間的協調。

　　比如減負低的地區農民會不會向減負高的地區流動，造成減負高的地區農民的積壓，需要中央制定合理引導農民工流動的區域性政策；盡管國務院已要求各省、自治區逐步取消農業特產稅，但是執行這一政策的進度在不同地區是不會一樣的，對于那些先行取消農業特產稅的省份生產的土特產品進入還未取消這一政策的地區銷售，就會出現要求補征農業特產稅的問題，需要中央制定取消農業特產稅相關配套政策加以協調，以促進農產品的流通。

　　四、鄉鎮機構改革與職能轉變

　　農村稅費改革帶來的直接問題是農村鄉鎮政權正常運轉的經費如何保證，龐大的鄉鎮政府機構和人員如何改革，鄉鎮機構在我國政權級次中如何發揮作用。這是擺在當前農村稅費改革中亟待解決的現實問題。

　　據統計，2002年全國有鄉鎮政府39054個，村民委員會694515個。即使按照每個鄉鎮100多位吃“財政飯”的行政事業人員計算，全國也有400多萬的鄉鎮干部。根據我們調查，目前鄉鎮干部包括中小學教師，每個鄉鎮在200——800名之間，按200名計算，全國則有800多萬的鄉鎮干部。按人均年工資8000元計算，就需行政事業經費640億元，而同期我國的農業稅收入僅320億元，遠遠不能滿足維持現有鄉鎮機構和人員的正常支出需要，不得不依靠向農民收費來解決機構正常運轉的經費需求。據有人估算，農業稅和向農民收取的各種費總額達到約2200億元，相當于2002年全國農業總產值的8％，按2002年全國鄉村總人口計算，農民人均負擔235.3元，也就是說，當年農民人均純收入的將近10％被當作稅費上繳了。造成農民負擔沉重最直接的原因，是鄉鎮機構龐大，承擔事權過多。從機構設置情況看，要求鄉鎮機構與縣、市政府機構設置對口，黨委、政府、人大、政協都要求設到鄉鎮，再加上“七站八所”都要在鄉鎮設置機構，而且每個機構都要求配備一定的編制，使得鄉鎮最基層政府成為了“五臟俱全”的機器，而這些機構設置和人員配備，都要求鄉鎮從自己征收的各種稅費中給予保證，上級政府通常不提供經費，鄉鎮政府只有依靠向農民收費來維持自身的運轉。從鄉鎮政府承擔的事權看，要承擔上級政府有關農村、農民政策的宣傳和貫徹任務，要組織鄉鎮的治安、計劃生育、中小學教育、鄉村道路建設、農田水利維修、農業稅及其“三提五統”的征管等。總之，凡是縣級政府所具有的事權，鄉鎮政府都要分擔。而事權范圍的無限擴大，導致人員編制的膨脹和鄉鎮財力的緊張。從以上分析可以看出，如果不對鄉鎮機構進行徹底改革，簡化鄉鎮職能，農村稅費改革就難以深化，減輕了的農民負擔還會再度出現反彈。

　　為此，應把深化鄉鎮機關和事業單位機構改革，轉變職能，作為減輕農民負擔，深化農村稅費改革的治本之策。一是轉變鄉鎮職能，簡并鄉鎮事權。認真思考、研究鄉鎮政府事權，不要管那些不該管、管不好也管不了的事情。要按照“市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦”的原則，明晰鄉鎮政府事權，主要管市場管不了且無法管的事情，從過去管農民、服務上級轉到服務農民上來。并且要科學、準確地界定鄉鎮事業站所的職能，并進行調配整合，將其劃分為履行行政職能的全額撥款事業單位和履行服務職能的自收自支事業單位，將后者完全推向市場。二是弱化鄉鎮政府的政權職能，把它作為縣級政府的派出機構。建議在各地找若干縣的鄉鎮試點改革。鄉鎮所履行的事權僅是縣級政府事權的延伸，而不是單獨作為一級政府發揮作用。在經費核算上，由縣級政府編制綜合預算，對鄉鎮經費實行“收支兩條線”管理。安徽阜陽市實行“鄉財縣管”，就是一種有益的嘗試。三是妥善安置分流人員。對鄉鎮機構中的分流人員，各地根據實際，通過“轉、變、退、送”等多種形式加以解決。“轉”是讓有一技之長的“七站八所”工作人員領頭辦企業，或搞科研示范，政府保留身份、工資并予以資金或政策支持：“變”是將鄉鎮涉農部門轉變為經濟服務組織，為農民增收致富提供更直接的服務：“退”是對到一定退休年齡的鄉鎮干部一律辦離退休手續：“送”是將分流干部送出學習深造，學成后自動與單位脫鉤。四是鄉鎮機構設置采取簡并和兼職相結合。既然鄉鎮是作為縣級政府的派出機構，就不能再設人大、政協，對保留的黨委和政府采取兼職的方式，盡可能少配備專職干部，書記和鄉長可以一人兼任，副書記和副鄉長可以兼分管工作的干事，有些工作比較繁雜、事務較多，可以再配備2——3名干事，如計劃生育、農技推廣和鄉鎮經費管理等。只有少設機構，多設兼職，才能簡并機構，轉變職能，提高效率，從根本上堵住農民負擔反彈的口子。

　　五、農村公共產品短缺是當前農村稅費改革中遇到的一個突出矛盾

　　過去農村公共產品是依靠農民自身的積累和基層政權的少量投入供應的，而廣大中西部地區的農民剛剛解決溫飽問題，不可能有多余的積累投向農村公共產品，鄉村基層政權的經費主要解決“人吃馬喂”問題，況且依靠農民自身的積累或者鄉村基層政權向農民收費解決農村公共產品的供應，違背了“公共產品”的特性，把本屬政府的事情轉嫁到廣大農民身上，無論從經濟學理論還是從道義上都是說不過去的。

　　過去農村公共產品供應，主要限于向農民提供中小學義務教育，還有少量用于農村道路維修、農田水利設施、農村治安、農業科技推廣等方面。但是即使為數很少的公共產品供應也主要是通過向農民收費和攤派完成的。近幾年，國家通過實施積極財政政策，靠擴大國債發行，增加了農村電網改造、公路建設、廣播電視轉播等方面的投入，如“村村通電視”、“村村通公路”等確實給農民帶來了實惠，在一定程度上改變了農村公共產品極度短缺的現狀。但是，這些投入客觀上帶有政府利益的傾向，沒有更多顧及農民的利益。農民急需的基礎教育、農業科技推廣、農田水利設施建設和維護、農村公共衛生醫療、農民貧困群體的救助等公共產品至今沒有多大改觀。如何改變當前農村公共產品短缺的現狀呢？

　　1.把發展農村經濟，增加農民收入作為全面推進農村小康社會建設的根本出路。在農村土地經營方式上，逐步引導農民從一家一戶的承包經營向若干農戶互助合作的集約經營轉變，或者建立正常承包土地流轉制度，將農業生產用地適度集中于擅長科技種田的專業戶，提高種田農戶的規模效益，讓轉包農戶投身于農村工副業生產或進城打工。在農業結構政策上，鼓勵、引導農民根據市場需求調整種植結構、政府更多地向農民提供農產品的市場需求信息，以增加農民的經營收入。在非農產業上，一方面引導農民從事農產品加工活動和農產品流通服務活動，使農民從農產品加工和農產品及農民生產生活的流通服務中取得更多的服務性收入；另一方面合理組織農民進城從事城市服務業，國家應對從事農產品加工與服務和進城打工的農民提供相應的政策優惠。根據國家財政狀況，盡可能多地安排對農民退耕還林和生產主要農作物與牧產品的直接補助，不僅保證對退耕還林資金和實物補助的到位，還要保證按保護價收購農民糧食和畜產品，但是對農民種什么、養什么，要有政策指導并根據市場需求的變化加以調整。

　　2.中央和地方財政共同建立對農村義務教育的專項轉移支付制度。農村稅費改革以后，縣、鄉財政的財力受到削弱，完全由縣或鄉政府承擔農村九年制義務教育的經費已不太可能。九年制基礎教育關乎國民基本素質的培養，屬于非盈利性、非競爭的“公共產品”，不能依靠向農民收費來解決經費保障問題，而應由國家財政提供經費。在當前縣、鄉財政比較困難的情況下，建立中央與地方共同的九年制義務教育專項轉移支付制度尤為迫切和重要，可以按照各級財政的財力狀況，決定中央與地方各級財政分攤基礎教育經費的比例，比如，按“三、三、二、二”比例分擔，即中央供應30％，省供應30％，地市供應20％，縣供應20％，或者根據不同地區、不同級次財政的財力狀況，分別核定負擔比例，確保農村九年制義務教育的經費供應。制定和倡導農村社會辦學的優惠政策，吸引各種社會資金承辦農村基礎教育，減輕政府財政的資金供應壓力。

　　3.調整財政支農資金的使用方向，更多地轉向農村公共產品的供應上。目前財政支農資金的渠道很多，多用于直接農業生產的支持。國家應將各種支農資金加以整合，或歸口國務院農業資金管理委員會統一協調使用，并將支農資金的使用方向由過去用于農業生產轉向增加農村公共產品的供應，如增加對農田水利設施建設和維護、農業科技推廣、農村公共醫療衛生設施和隊伍的建設，農村貧困群體的社會救助，農村供電和道路的維護等方面的投入，真正解除農民的后顧之憂，促進農民生產和生活環境不斷優化，從根本上改變農村落后的面貌。

　　4.加快農村新型合作醫療制度改革的試點，解決農民因病致貧、因病返貧問題。傳統的農村合作醫療制度在過去多年農村聯產承包責任制推行過程中逐步解體了，達到溫飽和小康水平的農民因病致貧、因病返貧的問題日益突出。

　　為此，國務院有關部門下達了關于建立新型農村合作醫療制度的通知，要求從2003年起，在各省、自治區至少選擇2——3個縣進行試點，總結經驗逐步推開。新型農村合作醫療制度采取以農民家庭為單位自愿參加，集體扶持，中央和地方財政給予補助的方式建立，農民個人繳費每年不能低于10元，中央和地方財政對參加合作醫療的農民資助不低于人均10元，同時鼓勵社會團體和個人資助新型農村合作醫療制度。同時，各級衛生部門要做好農村合作醫療報銷基本藥物目錄，科學合理地確定農村合作醫療基金的支付范圍、支付標準和額度。主要用于農民大病的防治，確保有限合作醫療基金的有效使用。各試點縣及上級財政要加大對農村新型合作醫療制度的支持力度，并與有關部門一道發現試點過程中的問題，及時調整、修正，為全面推行這一制度積累經驗。

　　5.建立健全農村貧困群體的社會救助制度，有條件的地方可進行農村居民最低生活保障制度改革試點。在農村無人贍養的“五保戶”和因災、因病致貧的家庭，或者因喪失勞動能力缺乏基本的生活保障，或者看病吃藥、小孩上學都無法保證。如果對這些貧困群體不進行社會救助，勢必形成社會不穩定因素，也與我國經濟基本達到小康水平不相適應。為此，中央和地方各級政府應該增加對農村貧困群體的社會救助投入，東部較發達省、市可率先建立農民最低生活保障制度，可以根據一個縣的經濟發展水平和農民最低基本生活消費所需的資金，確定一個縣的農民基本生活保障線，使農村貧困群體基本生活得到保障，不僅是當前農村社會救助制度的一次重大改革，也是認真落實江澤民同志提出的“三個代表”重要思想的具體體現。