關鍵詞：稅費改革   村組合并   壓縮村級開支

　　農村稅費改革于2000年開始在安徽全省和其他地區的部分縣（市）試點，2002年試點范圍進一步擴大，湖北等省也成為全省范圍試點的地區。隨著試點范圍的擴大，越來越多的人意識到了創建與稅費改革相配套的鄉村管理體制的重要性。

　　農村稅費改革是物質利益的重新分配，減輕農民負擔必然導致鄉、村兩級收入的下降。安徽省的抽樣調查表明鄉鎮平均減收約10%，村級平均減收為63%[1].鄉鎮一級為解決稅費改革導致的鄉鎮經費不足的矛盾，已經進行了或正在進行擴大鄉鎮規模，撤銷管理區、合并機構、精減人員、壓縮開支和將中小學教師工資的發放上劃到縣的改革，并已初見成效。由于村級組織減收的幅度遠遠大于鄉鎮，村級財力不足的問題也更為突出。因此，解決這一問題成為稅費改革的關鍵。

　　減輕農民負擔是稅費改革的主要目的，壓縮村級組織的開支便成為解決村級財力不足問題的主要辦法。由于安徽、湖北等中西部農村的絕大多數村無集體經營收入，農業稅附加和農業特產稅附加便成為稅費改革后村級收入的重要來源，村干部報酬、五保戶供養和辦公經費是其必須滿足的開支。由于五保戶供養和辦公經費占村級開支的份額小并且不能任意壓縮，減少村干部報酬就成為壓縮村級開支的主要途徑。

　　減少村干部報酬的方法不外乎三種：一是鼓勵村組干部交叉兼職，減少單個村的村組干部職數；二是減少每個村組干部的報酬；三是擴大村組的規模。

　　減少單個村的村組干部職數的好處是既降低了村的開支，又不降低單個村組干部的報酬，并不需調整村組的區劃。弊端是，兼職過多，會造成村干部之間相互約束力的減弱，不利于民主監督，很容易導致腐?。粫恋K村干部的專職化，不利于干部業務素質的提高，容易導致村級治理能力的下降；也容易造成新的黨“政”不分，不利于村民自治。以湖北省荊門市為例，2001年有1500多個村，村平有7個組，8平方公里，1400人，村平干部有9人，除書記、主任外，其他干部都是身兼兩職，既任村民組長，又任村委會或村支部的職務。如果根據量入為出的原則，在稅費改革后將村干部再減一半，就必然導致一人兼2個組長等身兼數職的情況。

　　減少單個村組干部的報酬而不減少村組干部職數雖能避免兼職帶來的弊端，但也很可能導致村中能人不愿當村組干部。正如有關學者指出，由于市場經濟和現代傳媒的結合，農民已日趨理性化[2].他們出任村組干部的動機不再是滿足自己的領導欲望或贏得公眾的尊敬，事實上，在社會上已不再將官職做為唯一身份的標志和農村已經干群關系緊張的世紀之交，當村組干部只會增大自己同公眾的矛盾，不可能贏得公眾的尊敬；也不再是為了將來的預期——使自己得到提升、養老或讓子女優先得到升學就業機會，早在1995年前后，村干部招聘為國家干部之路就被堵死，村干部沿行政階梯向上升的機會沒有了，更早的時候，國家就停止了將招工、招干、招生和招兵的指標直接分到村的做法，村干部為子女謀前途也不容易了；而是為了追求直接的現實經濟利益。農業比較效益低下，外出打工能夠獲得比在村內從事種植業高得多的收入，村中能人有更多的外出打工機會。因此，只有村干部的報酬能彌補因出任公職而不能外出打工的損失時，村中能人才愿意出來競爭村干部的職位。事實上，在湖北的某些地方，1998年以后已經將“三提”的絕大部分用來作村組干部的報酬，仍然無法調動村組干部的工作積極性，鄉鎮只好以容忍村組干部在經濟上有些灰色收入，來調動村組干部收糧派款的積極性[3].如根據稅費改革的需要，將村組干部的報酬減少一半左右，其報酬就會遠低于外出打工的收入，村中能人就不會愿意出任村組干部，村級治理就會出現混亂。

　　擴大村組規模，就可以既保留每個村的村干部職數不變，避免兼職過多帶來的弊端，又可以不降低每個村組干部的報酬，避免報酬過低所造成的弊端。仍然以荊門市為例，如果將現有的村組分別擴大一倍，每個村的面積達到16平方公里，人口達到2800人，每個村仍設9個干部，每個干部的待遇保持不變，那么全市村級干部報酬就會下降一半，就大體可以解決稅費改革帶來的村級財力不足的問題。而且，村組規模的擴大還可相應降低辦公費開支。

　　村組規模擴大還解決了鄉鎮體制改革帶來新問題。鄉鎮合并和管理區撤銷后，鄉鎮的管理幅度迅速擴大，每個鄉鎮直管的范圍由原來的3-5個管理區變成目前的近40個村，大大妨礙了管理效率的發揮，無法實現管理效益的最大化。如荊門市在2000年撤銷管理區前，全市有71個鄉鎮，214個管理區，平均每個鄉鎮直管3個管理區。在2001年鄉鎮合并之后，全市有57個鄉鎮，1651個村（居）委會，平均每個鄉鎮管轄29個村（居）委會。如果將村的規模擴大一倍，平均每個鄉鎮就只管轄15個村，就符合行政管理幅度適中的原則了，可大大提高鄉鎮的行政管理效益，其中包括節約鄉鎮的行政管理費用。

　　農村稅費改革不僅使村組規模擴大成為最佳選擇，而且為村組合并創造了極為有利的條件。

　　首先，將各種稅費合并為稅，改“任務分攤”為政府稅務部門依法征收，使村委會有了在更大范圍內自治的能力。稅費改革前，村委會承擔著很多行政任務，主要集中三個方面，即稅費收取、計劃生育、計劃生產，分別占70%、20%、10%[4].沉重的稅費收取任務壓得村組干部喘不過氣來，根本無法擴大村組規模。因為村組規模越大，稅費收取的任務也越大。稅費改革取消了鄉統籌費等專門面向農民征收的行政事業收費和政策基金，取消了農村教育集資等涉及農民的政策性集資，取消了屠宰稅，大大減少了農民負擔的名目，減輕了農民負擔的總額。而且改革后的農業稅和農業特產稅，同用作村提留的農業稅附加和農業特產稅附加都由農業稅征收機關負責征收（可以由糧食、林業、供銷等部門在收購農副產品時代扣代繳），從根本上免除了村組干部收取稅費的沉重任務，大大減輕了村委會的行政負擔，即使村組規模擴大一倍，村委會的任務也比稅費改革前要輕得多。因此，同樣數的村組干部可以管理規模是原來2倍以上村組。同時，稅費改革將在3年內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，這實際上是要免除村委會最后一項“計劃生產”任務——組織出工，這也有利于村組規模擴大。

　　其次，五統的取消和三提與共同生產費的改革使村組不再是稅費的核算單位，減少了村組規模擴大帶來的利益沖突。稅費改革前，農民負擔的“三提五統”是首先以不超過村人均純收入的5%確定全村的總額，然后在村內以人口或田畝平攤到農戶，村是“三提五統”的核算單位；共同生產費年初預提是以小組上年使用金額按比例確定總額，再在組內平攤到農戶，年終結算也是以小組為單位，根據多退少補的原則在組內平攤，組是共同生產費的核算單位。村組做為核算單位，越大越可能導致負擔不均。稅費改革取消了五統，改革了村提留和共同生產費的征收使用辦法。村提留以農業稅附加農業特產稅附加方式按農戶承包的田畝面積及其常年產量計算；用于村內統一組織的抗旱、防蟲治病、恢復水毀工程等項開支的共同生產費，不再固定向農民收?。挥糜谵r村抗旱排澇的計量水費和電費等，按照“誰受益、誰出錢”的原則，由受益戶據實承擔。村組不再是稅費的核算單位。村規模的擴大不會導致農民負擔不公。村干部的減少，村級行政管理成本的降低，還會使村民負擔的總額下降。

　　第三，“一事一議”能保障村民不因村組規模擴大而降低參與機會。稅費改革前，村內興辦集體生產和公益事業，可用三提中的“公積金”列支的。村委會常常不經過村民大會或村民代表會議討論通過；組內修復水毀工程、挖水渠和筑道路也可用共同生產費開支，不需要讓村組的大多數村民同意。因此，村組規模越大，越不利于村民民主監督，每個村民的民主參與機會就相應的越低。稅費改革后，村內興辦集體生產和公益事業所需資金必須由村委會年初提出預算，經村民大會或村民代表會議討論通過后，報鄉鎮農經管理部門審核，由鄉鎮政府批準并報縣農民負擔監督管理辦公室備案，才能向農戶收取；組內修路、挖渠等所需資金也需經組內的村民會議討論通過方可收取。村民不知道或大多數村民不同意的籌資，村民可以拒絕交納。因此，村組內籌資興辦的一切公益事業和集體生產，村民都有機會參與決策，不會受村組的規模擴大的影響。

　　此外，農村的交通通迅水電等基礎設施的改善，也為村組規模的擴大打下了堅實的物質基礎。我國大部分農村的村、組是由原生產大隊、生產隊變換而來的，其規模是與1970年代的集體生產和交通通訊狀況相適應的。改革開放后，鄉村道路通訊建設取得了很大成就，如今絕大多數農村通了公路，幾乎所有的農戶都擁有了自行車，近半數的富裕農戶擁有了摩托車等機動車輛，大多數相對集中的居民點安裝了程控電話。如湖北沙洋縣2001年每100個農戶擁有自行車、摩托車、程控電話數分別為95輛、44輛、22部。交通通訊的發展，大大縮小了農村的地域空間，便利了村民的交往，提高了村兩委的管理和服務的交通。目前，絕大多數村民在生產和生活中已經因鄰近村組的村民建立了廣泛而密切的聯系，相鄰村莊已成了一個熟人或半熟人的社會。如果將相鄰村組合并，使其規模擴大一倍，不會給村民的生產和生活帶來不便。即使按目前普通擁有的自行車的行駛速度計算，村民騎自行車在規模擴大一倍后的新村的兩端之間往返，也會比在舊村的兩端間步行所需時間短。事實上，目前農村小學的布局經過調整后，大體上為3-5村一所，適齡兒童的入學率并沒有受到多大影響。如沙洋縣2001年有368個村，只有農村小學（含鄉鎮中心小學）83所，平均每4村擁有一所小學，小學適齡兒童入學率、畢業率仍然分別保持在100%、98.6%.

　　當然，村組規模并不是越大越好，村組的規模應適中，應根據人口分布情況、村民間聯系的程度、村內的交通狀況和村民的出行方式來確定。村的人口以2500左右為宜，村兩端的距離應不超過普通村民1小時出行的距離，如普通村民出行以騎自行車為主，而自行車在村內道路上行駛的速度為每小時10公里，合并后村兩端的最大距離不超過10公里。村組合并應嚴格按照《村民委員會組織法》規定的程序操作，以村民自愿、方便村民自治、有利于村民生產生活為原則。村組合并還應妥善處理村集體資產，不能瓜分集體資產，也不能平攤集體債務。只有這樣，才能使村組合并發揮鞏固稅費改革成果和促進村民自治的作用。

　　參考文獻：

　　[1]祝保平。農村稅費改革試點的進展、難點及思考[J].中國農村經濟。2001.2.

　　[2]賀雪峰。論村級權力的利益網絡[J].社會科學輯刊。2001.4.

　　[3]賀雪峰  王習明。村組干部的更替與報酬[J].北京行政學院學報。2002.2.

　　[4]徐勇。村民自治、政府任務及稅費改革[N].世紀中國。2001.8.10。