〔摘　要〕農村費改稅試點減輕了農民負擔，促進了農業的發展，也出現了新的問題。完善農村費改稅必須進一步改革財政、稅收體制，取消農業稅，在農村開征增值稅、消費稅、個人所得稅，實現城鄉稅制一致。

　　〔關鍵詞〕費改稅；統一稅制；農業稅

　　近幾年來，農村進行費改稅的試點工作，從試點情況看，取得了穩定農業、減輕農民負擔的顯著效果，但也有不完善之處。要真正解決農村亂收費現象，還必須在進一步改革財政、稅收體制上下功夫。本文試就統一城鄉稅制問題做一些探討。

　　一、農村費稅改革的成效和出現的問題

　　目前試點上的費稅改革大多數是采取規范籌資行為來減輕農民負擔，方式有三種：一是“稅費合一”，即將目前的農業稅和村提留及鄉統籌費合并為統一的稅，按合理的稅率，向農民一并征收。二是將目前對農民收取的村提留和鄉統籌費改為“農村公益事業稅”，作為地方稅種納入鄉級財政的預算管理，現行的農業稅繼續保留并不斷完善。三是既收稅又收費。農業稅和農業特產稅合并，同時收取一些公益事業費，但規范了收費項目，并制定收費標準的上限。實踐證明，凡經過改革試點的單位，都減輕了農民負擔，保護了農民合法權益，主要體現在：其一，切實減輕了農民負擔。如湖南津市2000年農民費稅負擔比1998年減少1937萬元，減幅為49%，2001年減少2109萬元，減幅為54%.其二，初步理順了國家與農民的分配關系，變不規范收費行為為規范行為。如有些試點單位將“五統籌”取消而提高了農業稅的稅率，使收費行為更加規范。其三，有利于農村公益事業的發展，便于集中財力辦一些公益事業。群眾急需要辦之事，仍可以在不超過上限的前提下，經村民委員會表決通過收費興辦。

　　但費稅改革過程中仍出現了一些不容忽視的問題：

　　1 因偷稅、漏稅農民違法的案件將增加。將各種收費項目合并成稅后，稅率會提高，貧困戶會納稅困難。按稅法規定，欠稅的要交滯納金、罰款，偷稅、抗稅屬違法，要負經濟與刑事責任，農村居民本來法制觀念、納稅意識就不怎么強，弄不好會增加犯罪違法的可能性。

　　2 財政缺口更加加大。從地域劃分，我國東部鄉村比較富裕，財政收入情況較好，中西部地區鄉村，特別是有些少數民族地區縣、鄉村財政狀況一般均不太好。改革后，由于“三提五統”的取消和稅費項目的減少，導致鄉村財政收入進一步減少，而開支都是剛性的，且這些開支如五保戶贍養，計劃生育，民兵訓練，鄉鎮道路建設都轉移到鄉鎮政府的預算開支中，加劇了鄉級財政收支的不平衡的矛盾，鄉級財政不平衡，又會將負擔轉移到縣財政。就拿津市來說，1998年鎮鄉財政總收入為4283萬元，改革后的2001年鄉、村兩級總收入為1908萬元，而測算的硬支出達2600萬元，收支硬缺口692萬元，相當于當年收入的36.2%.一般鄉村兩級無其他彌補財政收支缺口的手段，只得舉債度日。

　　3 會拉大發達地區與貧困地區的差距。貧困地區的農村往往超生現象嚴重，交通基礎設施差，水利設施失修，教育落后，地方病情多，過去維持這部分公益事業的資金主要來源于鄉、村兩級政府提留、統籌和農村勞動積累工及義務工，費改稅后的縣、鄉（鎮）財政基本上是“吃飯財政”，沒有可能投入大量財力來興辦這些公益事業，資金來源主要靠“一事一議”來解決。發達地區財力足，村民也富裕，資金有一定保證，欠發達地區、貧困地區鄉財力弱，農民也比較貧困，這樣愈來愈拉大的距離，發達地區愈發達，貧窮地區愈貧窮。

　　4 費改稅后增加了征稅成本。為了加強稅收征管，試點單位采取增設農稅員的辦法，組建農稅隊，每村一人，這樣就能及時了解稅收動態，規范征稅行為，但無疑也增加了征稅成本。本來收入就不能滿足支出的需要，又增人增事，開支就更大了，財政收支不是愈難平衡？

　　5 “一事一議”制容易產生以支定收，減負后反彈又增負。按現在有些試點單位的做法，某些收費可以規定上限由村民委員會表決，一事一議，村作為最基層的組織要辦的事很多，既然可以一事一議收取費用，如果要辦的事多，那就多議幾次，就可能會突破收費上限，弄不好，就會增加農民負擔。

　　6 田園荒廢的現象沒有根本杜絕。由于收稅是按田和人頭收費，“一事一議”，如防汛抗洪按承包的田土面積來算的，加之農藥、化肥成本高，一些貧瘠的田土，耕種虧本，一些農村費改稅后，普遍提高了農業稅稅率，增加了承包戶的負擔。農民只得棄農打工，棄農經商，田園荒廢，如安徽青陽縣的曾拋荒達1.2萬畝。

　　二、費稅改革過程中出現問題的原因

　　費稅改革前農民負擔過重，費稅改革后鄉鎮財政收支缺口加大，農村公益事業難辦，問題的癥結在什么地方呢？主要是三方面的原因：

　　1 貧困地區多，農民收入少。中西部地區的農村有盈利的企業太少，農產品商品率低，不能提供足夠的稅源，致使財政收入不多。而經濟體制改革后形勢逼人，農村建設、公益事業增加，財政收入入不敷出，只得靠亂收費、亂罰款、亂攤派來維持日益增加鄉、村支出。費改稅后可以減輕農民負擔，但并不能真正解決財政收支平衡問題。

　　2 財政分配體制不完善。1994年我國進行財政體制改革，實行了分稅制，在劃分中央和地方政府事權的基礎上，按稅種劃分各級政府財政收入，它包括分稅、分權、分征、分管等方面內容。毫無疑問，這種改革方向是正確的，它有利于理順并規范各級政府的財政分配關系，有利于調動中央和地方兩個方面的積極性，提高了中央財政收入占全國財政收入的比重；有利于中央對老、少、邊、窮地區的財政支援。但改革9年來，實際運行的結果也的確出現了一些需要完善和改進的地方，如老、少、邊、窮地區與發達地區的差距在擴大，三亂現象嚴重，農民負擔過重，這實際上是由縣及縣以下政府未能真正實現財權與事權相統一的結果，有辦事權，卻無相應的財政收入，本應由財政支出解決的問題，由于沒有資金來源要么停辦，要么攤派。停辦影響政績，攤派加重了農民負擔，政府左右為難。

　　3 城鄉稅制在設計上不統一。由于我國在稅制上城鄉差異較大，因而出現城鄉居民稅負不均的現象，相對而言，農民稅負占收入的比重要比城市居民高。就以現在開征的農業稅來說，從理論上講農民占用了土地，從事農業生產，取得了農業收入，應該交納農業稅，但它與城市開征的稅種比卻有許多的不同：其一，增值稅、營業稅是以增值額和營業額為課稅對象的，而農業稅以總收益即農產品收獲量而不是以農產品的銷售收入征稅，在工商企業如果沒有銷售額，營業額就不征稅，而農民哪怕未出售任何農產品也得交稅。其二，從性質上，不少學者把農業稅歸于收益課稅，但他與典型的工商企業的收益課稅也不同，工商企業所得稅是對剔除成本費用后的純收入征稅，而農業稅卻是對農業總收入課稅，不扣除成本。其三，工商企業的稅收一般是按實際發生額如銷售額，應稅所得額征稅，而農業稅是按常年產量征稅，一般情況下，減產不減稅，增產不增稅。這實際是包稅制。其四，再與個人所得稅比較，現在實行的個人所得稅盡管有待進一步完善，但它還是扣除了800元的基數后征稅（工資薪金所得），就是個體工商戶納的稅也是扣除成本，對城鎮居民考慮了他們的基本生活費用，為什么對農民就不應該考慮一下它們的基本生活費用和生產成本呢？城鄉居民同為國民，在稅收上待遇卻差異較大，如此看來我國早期制定的農業稅制已顯得有些不合時宜，需要改革。

　　三、統一城鄉稅制，實現稅負基本公平

　　我國是個農業大國，也是世界上為數不多開征農業稅的國家，開征農業稅后，城市、農村稅制不同，居民稅負有較大差別，欲想真正實現稅負公平，就應該創造條件，統一城鄉稅制。

　　1 統一城鄉稅制，城鄉同稅種。

　　（1）取消農業稅和農業特產稅。農業稅改革把屠宰稅、“三提五統”取消，但同時提高了農業稅的稅率，大約都維持在7%左右，改革前后的“三提五統”，農民的負擔大體上是“人田各半”，改革后大多采用按田土面積計征。相比之下，從事非農業生產的農民稅負較輕，從事農業生產的農民稅負較重。在“代金制”的條件下，農民負擔就更重，代金制以政府制定的糧食保護價收購計算的，而市場價要低于“保護價”，據安徽青陽縣干部反映，改革前農民賣100斤糧食就能繳納57元的農業稅，而改革后農民如果用早稻交57元農業稅，需169斤，不種早稻又無其他什么作物好種，所以出現了“拋荒”。農業特產稅是“據實征收”的，但由于市場價格波動大，會計核算資料又不健全，征收的成本高，有些地方改變征收環節只在生產環節征收，并提高了稅率，這樣做是將所有的農業特產稅直接由農民交納，銷售環節反而不納稅這顯然不合理，故建議取消農業稅和農業特產稅，在農業生產環節上一律免稅，農產品不上市不征稅，這樣有利于發展農業生產，杜絕“拋荒”。

　　（2）開征消費稅和增值稅。取消農業稅和農業特產稅后，在銷售環節開征消費稅和增值稅，將稅收負擔轉移到消費者，在具體設計稅率時可以區別對待，對原糧、棉花、食油銷售的增值稅實行低稅率，這不加重城鎮居民基本生活負擔，對餐飲業可分級課征，高檔消費從高計征，中低檔消費從低計征，銷售煙葉、釀酒用的糧食，可以考慮開征消費稅。原來只規定卷煙、煙絲等征收消費稅，稅收大多體現在工業生產和流通環節，沒有體現在原料生產環節，沒有充分體現農民的貢獻。

　　（3）開征個人所得稅。針對近年來農村少數專業戶收入奇高的現象，在農村也應比照城市開征個人所得稅，達到征稅標準的征收個人所得稅，達不到標準的，免交個人所得稅。改革后的農村稅制至少可以體現如下好處：第一，減輕農民負擔。如不銷售沒有現金收入者，就不必去借錢交稅。第二，增加了財政收入，據專家預測每年有3000億斤糧食進入流通領域，農林特產絕大部分進入流通領域，稅源比較充實，財政收入會增加；第三，有利于降低征稅成本。改革后只在銷售環節征稅，就不要每村設一個稅管員，這樣可以節約征稅成本；第三，可有效防止良田拋荒現象。征稅范圍從生產環節轉移到消費環節和流通環節后，種糧越多不見得就越吃虧，不種糧、靠買糧吃的農民也占不了便宜，這樣，可有效地防止良田拋荒現象的再現；第四，可防止農村兩級分化現象過分突出。個人所得稅的開征，即增加了稅源又可防止貧富差距過大。

　　2 統一城鄉稅制的環境和條件。農村費改稅是一項系統工程，不是單從哪一方面入手就可以解決的，而要從有關方面同時進行：

　　（1）完善轉移支付制度。1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉級財政支付能力在縮小。農業稅是屬于地方財政收入，而消費稅是中央財政收入，增值稅是中央和地方共享收入。農業稅取消，改征增值稅和消費稅后，鄉財政就沒有來源，鄉級財政的收入主要靠上級的轉移支付來保證。這就要求要測算好鄉級財政支出，按照現有的“分級管理、逐級轉移”的原則進一步完善中央對省、省對縣、縣對鄉的轉移支付制度，確保鄉政權的正常運行。

　　（2）調整縣、鄉財政支出范圍。基層財政的財權與事權不統一，事權大于財權，留下大量硬缺口。從目前鄉政府的事權中把屬于公共財政部分的開支上劃，把屬集體經濟組織的事權下放，如義務教育經費應上劃給縣級財政，民兵訓練屬國防性質的開支，也應列入中央政府軍費預算。而屬于村組織的一些公共福利事業應由村民委員會通過“一事一議”來解決，不要列入財政開支范圍。

　　（3）調整現有的稅務機構，加強稅收的征管力度。農業稅取消后，縣、鄉的地方稅務局的工作量將會大大減少，可以考慮將縣及縣以下國稅與地稅機構合并，統一管理，統一征收。同時要加大稅法宣傳力度，在農村普及稅法教育，查處惡性偷稅抗稅事件，確保稅收及時足額入庫。

　　（4）改進現有的對鄉政府干部考核辦法。政績是干部晉升的主要條件，有些干部為了出政績，不顧客觀條件的許可，搞一些政績工程、形象工程，這些工程對發展當地農業、改善人民生活、增加農民收入并無直接的效果。新聞媒體披露的換一個鄉黨委書記搞一個開發區，換一個鄉長又搞一個農貿市場，這種現象并不少見，結果是開發商得利潤，領導干部得“政績”，農民得“債務”，此風不可長。為官一任，造福一方，應該老老實實為當地農民辦實事，幫助農民提高生產經營技術，脫貧致富。為當地農民沒有帶來實惠，大量增加農民負擔的干部不得提拔重用。

　　任何事物的發展都有一個過程，農村費改稅工作也處于試點階段，統一城鄉稅制更需要比較長的過程，它涉及到現行稅法制度的修改，應該是有計劃有步驟的積極、穩妥地推行，切不可匆忙行事，帶來不必要的混亂。

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