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稅收優惠現狀及其在西部的合理運用

來源: 徐崇波 編輯: 2006/10/23 10:14:24  字體:

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  改革開放以來,稅收政策的重要性越來越得到社會各界的認同,人們對稅收政策的運用也越來越充分。其中,稅收優惠政策因其調節經濟的靈活性、針對性和主動性,在實現吸引外資,支持下崗職工再就業,促進高新技術企業發展等諸多政策目標力一面,更是發揮了不可替代的作用。但是,由于政策和管理等力一面的原因,稅收優惠也帶來了一定的負面作用,利用稅收優惠和各種減免稅政策逃稅、避稅的情況比較普遍,且有愈演愈烈之趨勢,這不僅影響國家的財政收入,而且扭曲資源配置,給國民經濟帶來不利的影響。而今,為配合西部大開發戰略的實施,與之相關的一系列稅收優惠政策亦將陸續出臺,因此,如何借鑒以往稅收優惠政策的成敗得失,如何進一步完善現行稅收優惠政策,使稅收優惠這一重要經濟杠桿更好地為西部大開發服務,成為擺在我們面前的一個緊迫問題。

  一、現行稅收優惠存在的主要問題

  縱觀我國現行的稅收優惠政策體系,呈現出如下幾個特點:一是內外資企業的稅收優惠程度相差懸殊,外資企業在我國享受稅收上的“超國民待遇”;二是稅收優惠的形式單一,直接優惠多而間接優惠少;三是稅收優惠的結構不合理,東部多而中西部少,且產業導向不明確;四是稅收優惠管理權限不統一。由此,現行稅收優惠政策在實施中,產生了下列負面影響:

  (一)稅收優惠程度相關懸殊,不利于為各類企業營造公平競爭的稅收環境,尤其不利于國有經濟的生存和發展。據測算,我國外企的實際所得稅稅負僅為國企實際稅負的三分之一,明顯的稅負優勢,再加上外資企業原有的技術和資金優勢,使其迅速占領了許多商品的國內市場,對傳統民族企業造成了極大的沖擊。目前,我國一些主要產業部門(如電子、輕工)對外商的依存度達30%以上,有些行業幾乎已完全被外資企業所控制,如飲料、照相機、照明燈具、化妝品、輪胎、移動通訊業等。這些年來,國有經濟經營效益不佳,固然有其經營機制上的原因,但稅收優惠過于向外資傾斜,也是其發展不利的一個重要的原因。不僅如此,優厚的稅收待遇還助長了部分外企的惰性,使一批規模小、效益低的外企得以存活。

  〔二)稅收優惠的結構設計不合理,不利于國民經濟的均衡協調發展。首先,從稅收優惠的地區結構來看,經濟特區等沿海發達地區的稅負水平遠低于內陸省份。據統計,我國經濟特區的涉外企業所得稅綜合負擔率為5%,沿海開放地區為9%,而內地為15%.這種沿海與內地稅負的不平等,不僅使我國所吸引的外資項目主要分布在沿海地區,而且大量內地自身的資金也因追逐稅收優惠而流入沿海地區,從而進一步拉大了兩者之間的發展差距,與國家的區域發展政策相違背。其次,從稅收優惠的產業結構來看,一些主要的稅收優惠措施(如“兩免三減”等)未能與國家產業政策掛鉤,使稅收優惠的產業導向不明確。據統計,1984—1990年,我國吸引外資用于非生產領域的占50.6%,用于生產領域的占40.1%,其中用于能源、交通、原材料的僅占20%左右。而且吸引外資項目規模偏小,項目平均協議金額較低,大多數外資項目為低水平、勞動密集型項目的重復建設,如遍地開花的服裝廠、加工廠等即是這種狀況的真實寫照,從而進-步加劇了我國產業結構的不平衡,使原有“瓶頸”問題更加突出。

  (三)稅收優惠管理不嚴密,造成稅收優惠政策的運用缺乏總體規模控制和成本—效益分析。我國對外開放20多年來,還沒有一個權威的統計數字,來說明國家因實施稅收優惠政策而減少的財政收入(世界銀行曾通過估算認為我國1995年僅對外資企業的稅收優惠就損失收入約660億元人民幣,占當年GDP的1.2%)。正是由于沒有相關的稅收支出統計數據,使我們在制定稅收優惠政策時,往往容易只看到稅收優惠促進經濟發展好的一面,而對其成本—財政收入的減少則重視不夠,以至無法對稅收優惠措施的實際效果作出正確的評價,這也在-定程度上助長了稅收優惠的泛濫。其次,對稅收優惠的日常管理不到位,誘導納稅人鉆政策空子,采取種種手段套取稅收利益,形成新的逃、避稅途徑,典型的如各種假合資企業和假福利企業等。再次,稅收優惠管理權限不集中,不利于稅收優惠政策的規范統一。稅收優惠作為整個稅收制度的一個重要組成部分,應由國家立法機關統-制定,并且有長期性、穩定性和嚴肅性。目前,雖中央三令五中,但各地力一政府仍出于自身利益,采取種種手段,或明或暗地自行出臺稅收減免措施,相互競爭,不僅造成了稅收制度的混亂,也降低了稅收優惠的總體效果。

  此外,現行稅收優惠制度雖然加強了間接優惠形式的運用,但以定期減免稅和優惠稅率為主的狀況并沒有得到根本改變,直接優惠雖然操作簡單,但它直接減少了稅基,給政府帶來較大的收入損失,而且減免稅款中有相當部分用于消費和集體福利,起不到應有的鼓勵投資的作用,與國外廣泛運用投資抵免與加速折舊等間接優惠形式形成鮮明對比。

  二、稅收優惠在西部大開發中的合理運用

  借鑒歷史經驗,如何在制訂新一輪西部大開發稅收優惠中,趨利避害,更好地發揮其在引導投資、吸引技術和人才力一面的作用,筆者認為,必須著重從整體上對稅收優惠體系進行認真規劃。

  (一)在優惠對象上,不分內外,一視同仁。如果說,改革開放初期對東部沿海地區的外資經濟給予全面優惠是不得已而為之,那么,在新歷史條件下的西部開發,絕不應僅僅是對外資的開放。經過二十多年的經濟發展,廣大東部地區已積累了相當可觀的物質基礎,如何充分吸收和利用東部地區的現有資金,從現實的角度來說,具有更大的重要性和緊迫性。因此,必須統一對內對外的稅收優惠政策,給內外資企業一個平等競爭的舞臺,并把引資的重點放在國內資本上,使西部的繁榮最終建立在民族經濟發展壯大的基礎之上。

  (二)在具體優惠措施的設計上,統籌規劃建立系統合理的科學體系。首先,在優惠項目上,應與國家產業政策緊密結合,同時參照西部地區資源開發和環境保護等方面的特殊要求,促進西部地區產業結構的調整,扶持優勢產業,培育特色經濟,尤其是要避免東部開發過程中出現的盲目引進、重復建設,否則,不僅浪費了寶貴的資源,而且還將加劇原有的產業結構矛盾。其次,在與東部地區的優惠政策銜接上,考慮到東西部的現實差距,應在逐步清理東部地區現有稅收優惠的同時,使稅收優惠適當向西部地區傾斜,力度適當加大,以促成東部資金回流到西部投資。再次,在優惠的稅種上,不應僅僅局限企業所得稅。當代社會,經濟的競爭實質是人才的競爭,如能對投身西部建設的高科技人才和技術人員在個人所得稅方面給予相應的稅收優惠,相信對吸引人才將起到一定的積極作用。最后,在稅收優惠的設計上,還應特別注重提高引資的質量,將一些主要優惠措施與投資規模和技術水平相掛鉤。

  (三)在稅收優惠的管理上,統一立法,建立稅收支出預算。首先,如前所述,對稅收優惠幾乎不計成本是我國稅收優惠制度的一個致命弱點,也是隨意減免的一大癥結所在。事實上,稅收優惠作為對正常稅制的偏離和國家對應有收入的放棄,其本質是一種特殊的財政支出,即稅收支出。自1968年美國公布了第一個稅收支出預算以來,絕大多數發達國家都建立了完整的稅收支出預算制度,許多發展中國家也正嘗試編制自己的稅收支出表,以控制稅收支出總量,精確稅收支出的數量分析,更好地考慮稅收優惠的實際效果。同時,將稅收支出納入預算管理,還有利于人們對政府財政支出進行全面的監控。其次,集中稅收優惠權限,確保優惠政策的統一。目前,東西部在稅收環境上的差別(經濟特區除外),有相當部分來自東部地區自行制定的一些稅收減免和先征后返,從而造成東部的實際稅負低于西部地區。這種實際稅負的差距,一定程度上增加了西部地區的引資難度,所以,認真糾正這些越權和變相減免優惠,集中減免稅權,是為西部創造一個相對平等稅收環境的必要前提。同時,對西部地區內部各省市之間,也應保證稅收優惠政策的統一,防止相互之間的不良稅收競爭。再次,加強日常稅收優惠的審批管理。西部地區自身克服急于求成心態,絕不能為了引資而放松收優惠的審批管理,破壞稅法的嚴肅性,否則,稅收優惠的效果將大打折扣。

  (四)在稅收優惠賦予時,應與地方所承擔的義務對應。稅收是政府參與國民收入再分配的權力,這項權力也同時賦予了政府嚴格承擔的義務。西部稅收政策的優惠,必須同西部12省區政府所承擔的義務嚴格對應。現在以西部12省區以西部企業經營環境不如東部優越,企業效益差為依據,向中央提出減免企業所得稅。筆者認為在-定范圍內實行稅收減免是可行的,但西部稅收政策的優惠必須調動西部的創造性和積極性,必須刺激增加西部投資的來源。為此,優惠的稅收政策在稅種、稅率、計稅基數、納稅環節等力一面要同這淚的嚴格相對,且在稅收優惠的形式上,逐步增加間接優惠的比重。例如,西部稅收按現行稅種、稅率對捐助科技、教育、生態環境項目的予以全額減免;西部也可提高地力一在中央與地力一共享稅中的比率,但這一部分稅款必須用于中央指定的投資項目,這一做法可調動地力一創造稅源的積極性,同時也加大了地方政府使用該項資金的責任心。

  最后,不容忽視的是,在西部大開發中,稅收的基本任務是保證西部地區財政收入的穩定增長,為西部開發提供有力的財政支持。由于歷史和客觀條件的限制,西部地區現有的財力比較薄弱,稅收優惠的空間相對有限,因此,就目前來說,西部地區首先要充分利用好現有的各項稅收優惠政策,同時積極創造良好的稅收之外的其他投資環境。

  [參考文獻]

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