摘 要：作為發達國家的英國同樣存在著收入分配差距。英國政府為了調節收入分配差距，通過建立比較完善的個人所得稅、社會保障稅、遺產稅等稅收制度來調節高收入者的收入，通過建立社會保障制度、實施義務教育和反貧困措施來調節低收入者的收入，從而使收入分配差距的均衡調節取得了一定的效果。英國調節收入分配差距的財政措施對調節中國收入分配差距具有重要的啟示意義。

　　關鍵詞：英國；財政；收入；分配差距

　　英國是世界上最早完成工業化的國家，但收入差距問題也是最早出現且最為嚴重的國家之一。其收入差距有兩大特征：一是低收入者呈群體性。最低收入者主要為失業者、體力勞動者、婦女和兒童、老年人、病殘人、單身者及家庭成員較多者等群體。調查顯示，1978 年英國非熟練體力勞動者的失業率是熟練體力勞動者的2～3 倍，是專業人員和管理人員的6 倍。二是地區收入差距非常突出。由于地區間工業化和經濟發展水平不同，導致地區間收入水平存在較大差異。

　　北愛爾蘭是最窮的地區，英格蘭西北部、威爾士和蘇格蘭是次窮地區，窮人在這些地區廣為分布。

　　一 英國調節收入分配差距的財政措施

　　一般來說，為實現公平收入分配目標，可供政府選擇的政策工具一般有稅收、公共支出和公共管制等。羅伯特。J.蘭普曼（Robert J.Lanpman）在《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》中解釋“轉移支付（transfer payments）”時認為，稅收制度對于富人和窮人的收入分配只起輕微的調節作用，而政府支出在這方面所起的作用則要明顯得多。[1] 稅收在“劫富”方面有效，但在“濟貧”方面卻效用不大。只有使社會保障支出、義務教育支出與反貧困支出等公共支出同時發揮作用，方能奏效。因而稅收、社會保障、義務教育與反貧困是調控收入分配差距的主要財政措施。

　　1、稅收調節措施。稅收調節措施是指稅收在國民收入分配過程中，對個人收入的形成、分配、使用、財富積累與轉讓等實施全面調節的制度。稅收調節有直接調節和間接調節之分，屬于直接調節的稅種有所得稅與財產稅，屬于間接調節的稅種有商品稅。在所得稅中，由于個人所得稅從根本上體現了對高收入者多課稅，對低收入者少課稅或者不課稅的129 湖南文理學院學報（社會科學版） 第31 卷量能課稅原則，因而能有效地縮小收入分配差距，達到調節收入分配差距的目的。社會保障稅也可以對收入分配差距進行調控。在財產稅中，房產稅、車船稅、遺產稅（或繼承稅）和贈予稅都具有重要的調節收入分配差距的功能，但遺產稅（或繼承稅）和贈予稅實行累進稅率，規定了必要的扣除額，對獲得遺產或贈予財產多者多征稅，對獲得遺產或贈予財產少者少征稅或者不征稅，因而對縮小收入分配差距無疑更具調控功能。在商品稅中，增值稅是相對中性的，通常不具有調控收入分配差距的功能；而對某些特殊消費品或消費行為課稅，一般能起到調控收入分配差距的作用。英國于1799 年開征所得稅，是最早開征所得稅的國家。開征該稅的直接原因是英、法戰爭帶來的巨大財政壓力，因而也被稱為戰爭稅。在以后的幾十年中，所得稅多次隨著戰爭結束而廢止，又隨著戰爭的暴發重新開征。1874 年，所得稅終于成為英國一個穩定的稅種，并進行了大幅度的減免，個人所得稅的最高邊際稅率由過去的83%降為40%.在1994～1995 年度，英國對應稅收入實行三級超額累進稅率：1～3 900 英鎊征20%的稅，3 901～25 500 英鎊征24%的稅，25 501 英鎊以上征40%的稅。此外，英國早在1694 年就開征了遺產稅。

　　英國通過個人所得稅、遺產稅、社會保障稅等稅收來調節收入分配差距，其調節效果比較明顯。以個人所得稅為例，1994～1995 年度，1%的最低收入者稅前收入在3 690 英鎊以下，稅后收入在3 640 英鎊以下；10%的低收入者稅前收入在5 270 英鎊以下，稅后收入在4 980 英鎊以下；10%的高收入者稅前收入在26 100 英鎊以上，稅后收入在21 100 英鎊以上；1%的最高收入者稅前收入在68 400 英鎊以上，稅后收入在48 100 英鎊以上。[2] 這說明收入越高，稅前收入與稅后收入的差額就越大，稅收累進調節的力度也越大。

　　2、社會保障調節措施。社會保障調節措施是以國家或政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難時給予物資幫助，保障其基本生活的制度。社會保障之所以能夠調節收入分配差距，是因為社會保障作為一種再分配手段，任何社會成員的基本生活發生困難時，都可以均等地獲得社會保障的機會和權利。而且社會保障通過法律手段強制征集保障基金，再分配給低收入或喪失收入來源的社會成員，以幫助他們渡過難關。這在一定程度上彌補了個人收入分配上的不公平，從而實現收入分配差距的調節。

　　英國是最早建立社會福利制度的國家，其一系列操作辦法對西方福利國家相關政策的形成產生過重大影響。早在1572 年，伊麗莎白女王決定在全國征收濟貧稅，1601 年頒布《濟貧法》。1765 年英國議會通過“斯品漢姆萊制度”，對低于最低工資限度的工人，由各教區予以津貼補助。1905 年，英國政府成立貧困調查委員會，并于1908 年開始頒布實施了《老年贍養法》、《職業介紹所法》、《國民保險法》等一系列重要社會福利法案。1924 年，英國政府公布特惠特利住宅計劃。1934 年，貝弗里奇出任英國社會保險和聯合事業部主席，向英國政府提出了《社會保險及有關服務》的報告，建議實施社會保險、社會救濟和自愿保險，主張建設“福利國家”。1944 年，英國政府采納了貝弗里奇報告中所提出的絕大部分建議，并在此基礎上于1946 年推出了《國民保險法》和《國民健康服務法案》。這些法案、措施為調節個人收入分配差距起到了有力的作用。

　　3、義務教育調節措施。義務教育調節措施是國家通過設立義務教育制度，在全國范圍內對全體學齡兒童實行一定年限的免費教育，通過教育機會的均等來提高人的勞動能力，從而達到縮小收入分配差距的目的。正如諾貝爾經濟學獎獲得者、美國經濟學家薩繆爾森所說：“在走向平等的道路上，沒有比免費提供公共教育更為偉大的步驟了。這是一種古老的破壞特權的社會主義。”[3]另一位諾貝爾經濟學獎得主、英國經濟學家米德也認為：教育是影響人們獲得收入能力的一種重要的投資，它可間接地對財產的分配產生意義深遠的影響。由稅收收入資助的公立教育，基本上體現了向窮人子女進行教育投資的傾向，是有利于公平的。[4]在英國，義務教育通常是地方行政當局的職責，但中央政府在義務教育總開支中占50%左右的份額，其余的由地方政府用稅收來彌補，學費與捐贈僅占8%左右。這是1902 年教育法確立后英國教育行政管理的獨特之處——中央和地方共同合作的“伙伴關系”。1965 年以后，中央政府的負擔升至60%，地方稅收與捐贈所占的份額分別降至36%和4%.因此通過政府財政措施的調節，低收入家庭的子女能夠享有高收入家庭的子女所能享受的教育資源和教育機會。與美國中央政府主要以專項補助給予州和地方學區以資助不同，英國中央政府主要采取“稅收資助撥款”的一攬子形式。它不指定資金的用途，但在資金的使用上仍然施以監控。各個地區因經濟水平的不同，得到中央政府的撥款數量也不同。從比例上看，英國中央政府財政轉移支付的力度大于美國聯邦政府。

　　4、反貧困調節措施。反貧困調節措施就是政府為了消除貧困、體現社會公平、緩解社會矛盾、維護政局的穩定、實現經濟的穩定與增長，運用財政工具對貧困人口或貧困地區進行救濟、補貼或者扶貧開發，以消除絕對貧困或解決相對貧困問題的制度。

　　英國確定扶持地區的標準是失業率，把失業率高于全國平均水平的地區確定為需要援助的地區，然后采取各種措施促進這些地區的開發和發展。英國政府解決收入的地區差別的辦法是鼓勵工人從失業多的地區轉移到發達地區。1928年，英國政府為此專門成立了“工業遷移委員會”，資助失業工人到其他地區工作。到1938 年，20 多萬工人得到資助。但這并沒有從根本上解決總數超過300 萬的失業人員的問題。為此，英國政府在1934 年和1937 年制定特別地區法（又稱特區法案），開始按照把“工作帶給工人”的原則解決區域問題，并將英格蘭東北部、西坎特伯蘭郡、威爾士南部和英格蘭中西部定為特區，對這4 個失業率高的特區進行財政援助，援助資金主要用于基礎設施建設，鼓勵廠商到特區投資，2006 年第2期 劉樂山 覃 曼 英國調節收入分配差距的財政措施及啟示 130并通過建立商業區來援助企業。這是英國區域開發政策的端。其政府傾向開始由對外遷移向加快高失業地區內部發展轉變，即把失業者遷移到發達地區轉變為在高失業率地區創造就業機會。此后，英國又通過多個法律來增加就業機會，扶持落后地區經濟發展。1984 年，英國政府把區域開發政策調整為：一是將援助分為兩類，即發展補助和選擇性援助；二是資金補貼，按就業成本和就業規模為企業提供補貼，鼓勵勞動密集型企業的發展；三是遷入企業可得到資金補貼；四是給服務業以地區性補貼。

　　英國的區域經濟政策取得了一定成效。區域開發政策改善了不發達地區的經濟環境，增強了對資本和熟練勞動力的吸引力以及邊緣地區制造業的優勢，對英國經濟活動的均衡布局和區域失業差異的縮小，產生了積極的影響。

　　二 英國調節收入分配差距的財政措施，對中國調節收入分配差距具有如下啟示意義。

　　1、發揮稅收調節收入分配差距的作用需要有健全的稅制。在用稅收調節收入分配差距方面，英國充分發揮了個人所得稅、遺產稅和贈予稅等不同稅種相互協調配合的調節功能。但在我國，除了個人所得稅、消費稅與財產稅之外（這些稅制還不夠不健全），遺產稅、贈予稅和社會保障稅都沒有開征，加上個人所得稅實行分類征收，征管制度不健全，使得稅收調節收入分配的功能弱化。因此，我國要發揮稅收調節收入分配差距的功用，就需要建立、健全稅收體系和征管制度，完善稅制。

　　2、借助社會保障制度調節收入分配差距需要立足本國的經濟發展水平。英國已經建立起比較健全的社會保障制度，這是與英國發達的經濟相聯系的。但中國作為發展中國家，現今的經濟發展水平決定了社會保障項目設置不能過多，范圍不能過寬，標準不能過高，保障水平只能隨經濟發展水平的提高而逐步提高。當然，中國的社會保障可以是低水平的，但最低生活保障和基本醫療保險要盡快在城鄉分步實施。鑒于農村貧困問題更為突出，社會保障制度建設更為滯后，因此，應加快推進農村居民最低生活保障和基本醫療保險制度的建設，還要把不分城鄉、不分地區、不分年齡、不分性別和不分職業的全社會均能享受的社會保障制度的建設列入議事日程。

　　3、保證義務教育本身的公平性。從英國實施義務教育的情況來看，為了落實義教育的公平性，中央政府承擔的義務教育經費超過了50%.我國目前的義務教育經費則主要由縣及縣級以下的政府承擔。由于地方經濟發展的水平不平衡，這種主要由地方政府負擔教育經費的做法，不能保證全國所有兒童在義務教育階段得到同等的對待。無論是以機會均等、過程均等還是以結果均等的標準來衡量，義務教育的公平性均嚴重受損，使本來具有再分配功能的義務教育，不能起到調節收入分配差距的作用。因此，保證我國義務教育的公平性，特別是保證2010 年在全國農村地區全部實行免費義務教育，2015 年在全國普遍實行免費義務教育，目前的關鍵是中央和省級政府應承擔農村義務教育經費的70%左右，其中中央政府負擔30%，省級政府負擔40%.中央政府的經費不能搞一刀切，要實行地區差別，即主要投入中西部地區，確保中西部地區農村義務教育教師工資能夠按時足額發放；危房改造和校舍經費能基本得到保障。[5]當然，經費管理不必由中央和省財政負責，其經費可委托縣財政進行管理。

　　4、有目標、有資金保證，科學地進行反貧困。要做到“幫助真正需要幫助的人”，就需要按照一般的貧困標準確定扶貧對象和目標。對貧困、落后地區進行扶貧開發，需要有系列優惠政策的支持，但政策的實施要以財政手段為主，行政手段為輔。政府要通過投資補貼、就業補貼等財政刺激措施，引導發達企業向貧困地區遷移。同時，要根據貧困、落后的實際情況，或進行居民遷移，或進行產業結構的調整，使扶貧開發取得實效。

　　5、在調節收入分配差距的同時，還要強調效率。英國在調節收入分配差距的實踐中已經認識到：過高的邊際稅率有礙于市場效率，過寬過高的社會福利容易出現“大鍋飯”、“養懶漢”的現象，公費義務教育的教育質量難以得到保證，扶貧開發的補助需要引用市場原則，等等。因此，近幾十年來，英國對收入分配差距調節措施進行了較大調整。比如，降低累進所得稅的最高邊際稅率，適當削減社會福利開支，對義務教育資金加強監控等。因此，在我國調節收入分配差距的過程中，要吸收英國的經驗，要在調節收入分配差距的同時重視效率，要在注重公平中兼顧效率。

　　參考文獻：

　　[1]約翰。伊特韋爾，默里。米爾蓋特，等。新帕爾格雷夫經濟學大辭典（第四卷）[M].北京：經濟科學出版社，1996.735.

　　[2]郭才。國外稅收對個人收入差距的調節[J].改革與理論，1997，（5）：46.

　　[3]保羅。A.薩繆爾森，威廉。D.諾德豪斯。經濟學[M].高鴻業，等譯。北京：中國發展出版社，1992.1253.

　　[4]張馨，楊志勇，等。當代財政與財政學主流[M].大連：東北財經大學出版社，2000.215.

　　[5]劉樂山。取消農業稅后的農村義務教育經費分擔問題研究[J].中國教育學刊，2005，（1）：21～24.