一、通過財政扶持農業促進農民增收

　　通過財政扶持農業政策促進農民增收，是國際上通行的一種做法。

　　（一）美國扶持農業的政策

　　美國農業以就業人口少、生產率高和農產品出口量大而著稱。美國農業之所以能夠快速穩定地發展，重要原因之一是政府在財政上給予了大力扶持。2002年，美國頒布新農業法，即《2002年農場安全與農村投資法案》，其核心內容是在1996年農業法的基礎上，增加對農業的補貼，在未來的10年時間里將聯邦補貼提高67%，總計達1900億美元。

　　美國對農產品的補貼主要有三種類型。一是支持性收購，又稱“營銷援助貸款和貸款差價支付”，與我國的糧食保護價收購類似。農場主按支持性價格（即貸款率）將糧食抵押給國家，獲得貸款收入；如果后來的市場價格低于貸款率，農場主可以放棄抵押給國家的糧食，而不需要償還貸款，貸款收入就成了銷售收入；如果后來市場價格發生了上升，還可以把糧食再要回來，拿到市場上去賣，而把所獲貸款收入加上適當的利息還給國家。二是直接支付，這是在1996年的農業法中提出的，政府對簽訂生產靈活性合同的農場主，從1996年開始的7年內每年給予固定補貼。在2002年的新農業法中，又擴大了直接補貼的品種。三是差額補貼（2002年新農業法中稱為“目標價格與反周期支付”），具體做法是：先由政府制定一個能夠保證農場主收入的合理價格作為目標價格，當市場價格低于目標價格時，政府就對農場主進行差額補貼，差額補貼幅度為目標價格與市場價格、貸款率兩者中的較高者之差。與價格支持政策相比，這是一種直接的收入支持政策。

　　金融信貸方面，美國通過法律組成了一個包括聯邦土地銀行、聯邦中間信貸銀行和合作社銀行在內的農業信貸體系，專門為農場主提供長期抵押貸款和中短期生產貸款，利率較低，貸款期限較長。同時，美國政府為了支持農產品出口，還經常采用出口信貸。

　　（二）歐盟扶持農業的政策

　　歐盟農業政策運行機制的核心是價格機制，價格機制由三部分構成，即目標價格、干預價格和門檻價格。目標價格是農業生產者可望得到的價格，干預價格是農業生產者可以得到的最低價格，門檻價格是歐盟之外的農產品到達港口時的最低進口價格。當谷物價格跌落到干預價格之下時，設在各國的干預中心就有義務以干預價格收購谷物，以確保生產者的最低收入。同時建立統一的農產品關稅政策，減少進口農產品對歐盟內部農產品的沖擊，或啟動談判機制，依靠歐盟的力量來協調農產品在進出口時的價格與數量問題。

　　1992年歐盟開始調整其農業政策，其中最主要措施是到WTO農業協定生效時（1995年），將歐盟主要農產品價格降到國際市場價格水平，農民因降價而遭受的收入損失由歐盟補貼。另外，還向農民提供土地休耕、保護農業生態和提前退休等方面的財政補貼。由于共同農業政策在1999年底到期，歐盟考慮到下一輪WTO農產品貿易談判的影響及國際農產品市場發展趨勢，再次修改共同農業政策（2000-2006年），即“2000年議程”改革方案。其重點是降低價格支持和出口補貼，減少政府干涉，更多地采取直接補貼農民收入的手段。具體內容是：兩年內（2000-2001年）將谷物價格支持減少15%，給農戶的直接收入補貼是其價格損失的50%；三年內（2000-2002年）減少20%的牛肉價格補貼，其中80%的價格損失采取直接收入補貼方式。此外，歐盟還設定了405億歐元的補貼額上限，以盡快取消對農產品的價格補貼，采取對農民直接的收入補貼政策。

　　（三）日本扶持農業的政策

　　由于資源的限制，日本對農產品進口的依賴性較大，因而政府對農產品價格干預程度較高。具體措施有：一些重要農產品，政府實行價格直接管制，如大米、煙草等由政府直接確定收購和進口；實行限制價格，規定價格的波動范圍，如食用油、食糖；對市場調節的農產品，建立農產品基金制度，用以彌補因價格下跌給農民帶來的損失。

　　為了適應農產品貿易自由化及WTO農業規則的要求，從1995年WTO成立開始，日本政府較大幅度地調整了財政支農政策，在WTO規則允許的“綠箱”政策范圍內，從過去以補貼生產、流通環節為主轉向補貼支持農業的公共性服務、農業基礎設施、農業生產結構調整等方面。以1997年為例，“綠箱”政策支出占當年政府農業預算支出的90%.信貸方面，日本農協承擔著為農戶籌集生產資金、發放貸款的任務，其信貸資金來源于農戶存款、發放債券和財政補貼三個方面，從而直接滿足農戶增加農業投入的需要。

　　（四）印度扶持農業的政策

　　印度在2003財年第三季度取得了10.4%的經濟增長率，其中貢獻最大的當屬增幅高達17%的農業。印度農業能夠取得如此突出的業績，歷屆政府對農業的扶持政策功不可沒。首先是增加農業投入，提高農產品價格，實行財政補貼。20世紀60年代中期以來，印度政府采取了提高農產品收購價格、對農產品和農用物資進行財政補貼的政策，通過規定糧食購銷價格、實施政府配售制度和建立緩沖庫存等措施來穩定和增加農民的收入。印度政府還嚴格規定了農機、化肥、種子等農業生產資料的價格，對之實行價格補貼政策，并低價甚至免費向農民提供最新農業技術。其次是發展農村金融合作，擴大農村社會機構信貸活動。印度農業信貸有三種形式：一是短期信貸，用于購買肥料、種子等生產資料，貸款期限15個月，無需擔保抵押，利率優惠10%.二是中期信貸，用于改善生產條件的投資，在5年以內，利率更低。三是長期信貸，主要用于農田保護、農村電氣化，期限5年以上。目前，印度90%以上的農業貸款是由農業合作銀行和地區銀行提供的。印度中央儲備銀行決定在未來5年內向農業部門提供5000億盧比（約合115億美元）的信貸資金，政府還計劃向70%的農民提供低息貸款，指導農民進行產業升級。

　　二、運用農業稅收優惠政策促進農民增收

　　國際上農業稅制及農業稅收優惠政策大體有如下四類情況：

　　（一）以農業產品為課稅對象，征收流轉稅

　　征收流轉稅的國家對農產品征稅時采取了兩個方面的優惠政策。一是免稅或零稅率。免稅是指僅免本環節的增值稅，進項稅收不能抵扣，一般也叫做“不享有抵扣權的免稅”；而零稅率是比免稅更為優惠的政策，除免除本環節的增值稅外，還可將進項稅收予以抵扣（或退稅），即免征各個環節的增值稅，又稱“享有抵扣權的免稅”。法國、德國、阿根廷等國都對某些農產品實行免稅政策，而英國、愛爾蘭等國則對大部分農產品采用增值稅零稅率的辦法。美國的情況稍微特殊一些，其流轉稅只有由州政府在零售環節征收的銷售稅和使用稅，農場主只是直接負擔購買生產資料的稅負。此外，還有一種農業投入物零稅率法。這主要是一些拉美國家的做法，是指對農業投入物不僅不征稅，而且其所有進項稅額都能得到退還，這樣農民購買農業投入物時幾乎不用負擔增值稅。當然，這也嚴格限制于專用于農業的投入物上，如飼料、種子、農藥、化肥等，而拖拉機、卡車等則不能進行補償。加拿大的商品和勞務稅對許多農業生產投入品也實行零稅率。二是低稅率。歐盟的大部分國家對農產品征收的增值稅實行低稅率。如意大利對農產品按4%的低稅率征稅（其他產品為10%或20%），法國對農產品主要按7%的低稅率計征（基本稅率為17.6%），荷蘭對谷物按6%的低檔稅率征稅（標準稅率為17.5%），西班牙的農業雖然同樣適用16%的基本稅率，但政府同時對農民銷售農產品給予8%的補貼（補貼納入稅基），這使得農業實際負擔的增值稅稅負大大降低。

　　（二）以農業收益為課稅對象，征收所得稅

　　各國對農業收益征收所得稅均有不同的優惠政策，最主要的形式就是對農業收入或所得做各種額外的扣除，實行優惠稅率或特別的結算方法。美國以所得稅為主體，所得稅制比較完善，美國聯邦稅制中對農場主的所得稅優惠政策有兩個方面：一是將大部分銷售的農產品劃入“資本項”，而不是“產品項”。美國所得稅法規定，個人資本增值在計征所得稅時，稅率是8%-28%，個人其他所得（包括產品銷售所得）稅率是15%-39.6%（不包括起征額前的零稅率）。很顯然，按照資本類納稅要實惠的多。美國政府將多數銷售的農產品劃入“資本”項，從而使農場主在銷售時享受到優惠稅率。二是在會計制度方面，鑒于在農業中往往無法精確計算產品的數量和成本，美國聯邦不要求農業部門使用權責發生制記賬法，允許其采用“現金記賬法”，農業生產者個人和農業企業也可以自主選擇對自己有利的記賬方法。在現金記賬法下，農場主實際收到出售農產品的貸款才形成納稅義務，而費用支出以后則可以在當年的收入中扣除。這樣農場主就能夠通過提前購買生產資料的辦法來減少納稅。與美國類似，韓國農業稅對取得農業收入的人按照農業收入減去免征額和基本扣除額之后的余額征收，基本扣除額為560萬韓元。

　　除上述“扣除法”外，農業所得稅優惠政策還有稅收減免政策。美國在1997年進行了大規模的稅收減免運動，其中包括同意農場主按三年凈收入的平均數申報個人所得稅，這有利于避免個別所得較高的年份適用較高的超額累進稅率。土耳其農業所得稅規定農民如果年收入低于15萬里拉，允許申報減免總收入的70%-90%.印度所得稅規定對農業所得免稅。韓國農業稅規定對應納稅額不足1000韓元的免稅。

　　（三）以土地為課稅對象，對農用土地征收土地稅，但實行較低的稅率

　　印度稅制以消費稅為主體，對農業專門設立了土地稅，由聯邦政府征收。在1951-1952年度，土地稅占到國家總稅收的17%.此后隨著許多新稅種的開征，土地稅比例逐年下降，到1989-1990年度僅占國家總稅收的1.7%，而當年農業占GDP的比重約為35%.巴西在農村獨立征收的稅種只有農村土地稅，征收范圍是農莊占有的土地，以一定的土地面積為征稅單位，根據當地的土地價格確定土地的計稅價格，1990年以后土地稅歸經濟財政計劃部征收。土地稅的稅率根據征稅單位的數量確定，實行累進稅率，一般為0.2%-3.5%，共有22個檔次。韓國對所有者自己耕作的農田和同一家族的不同家庭擁有的森林、田地，按土地估價管理部門估價的土地市場價值或租金價值的0.1%征收土地綜合稅，標準面積的牧場按0.3%征稅，超過標準面積的各類土地按5%征稅。

　　（四）則產稅中對農業的優惠政策

　　財產稅在多數國家主要是地方稅種，加上一些國家又賦予地方稅收立法權，因此各國制定的優惠政策也不盡相同。德國在對農業土地征收土地財產稅時，將農業用地與非農用地分開，采用不同的計稅方法，對農業生產用地征收土地稅A，根據土地質量將土地分為六等，相應評估出其產出價值作為計稅標準，適用6%.的稅率。加拿大的安大略省從1998年起以“農場財產稅”替代原來的農場稅收減免政策，對符合規定的農場財產類，按財產稅率的25%課征地方市政住宅稅和農地財產稅。在遺產稅和贈與稅方面，不少國家對農業用地有稅收減免或延緩納稅的優惠。如英國對農用土地免征遺產稅；美國盡管征收較高的遺產稅，但對農業生產者有特殊優惠，主要表現為：一是優惠的計稅方法，農業土地在計算遺產價值時，按照土地農業用途的收益估算，而不像其他遺產要按“標準市價”計算，后者則要高的多；同時繼承期滿10年后，繼承人出售其所繼承的土地，可以按照“標準市價”計算土地成本。二是延緩遺產稅的支付期限，農場主的遺產稅可在財產擁有人死亡5年后開始交納，并允許在一段時期內分期繳清，而一般遺產稅應在財產所有者死亡后9個月內繳清。日本的贈與稅規定，農業經營者將其全部土地贈與預定的農業經營繼承人（限子女），經稅務部門審批，可將贈與稅延期至贈與人死亡之日，而當贈與人死亡時，免除贈與稅，改按遺產稅繳納。

　　三、經驗借鑒

　　世界各國的農業財稅政策雖然不盡相同，但有一點是基本一致的，即都對農業實行財政扶持政策和稅收優惠政策，其最終目的都是促進農民增加收入。從實施效果看，這些財稅政策也確實起到了促進農民增收的積極作用。可以國際上通用的“生產者補貼等值”（PSE）來說明。PSE是用來測度政府對農業保護力度的指標。表示政府資源調動政策從每100元農業生產者價值中補貼或抽取的資源數量，正值表示為補貼，負值表示為抽取。1996-1998年，相關國家的PSE分別為：韓國65%、日本63%、歐盟39%、美國17%.加拿大15%、澳大利亞6%.這種農業領域的“正補貼”、“正保護”政策，直接促使了農民的收入增加。

　　國際上通過財稅政策給予農民利益，使農民在資金充足和負擔減輕的前提下增加了收入，其中有許多好的經驗值得我們借鑒。

　　（一）政府從財政上大力扶持農業發展，促使農民增收

　　1.努力增加對農業的投入，使國民收入分配向農業傾斜

　　總體看來，國外多數國家對農業的財政投入不僅總量可觀，而且結構合理，這是我國應該借鑒的經驗。1996-2000年，如果按WTO協議計算口徑，發達國家對農業的支持總量占當年農業總產值的比重達到30%-50%，巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家約為10%-20%.按照相同的口徑，我國在這五年中的農業支持總量為1083億元、1267億元、1826億元、1709億元、2200億元，占當年農業總產值的比重分別為4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%.與我國農業的重要地位和發展要求相比，政府對農業的支持總量仍是低水平的。在WTO規則允許的12種“綠箱”政策措施中，我國只使用了6種（政府的一般服務支出、食物安全儲備、國內食物援助、自然災害救助、生態環境保護、地區發展援助）。從結構上看，1996-1998年我國政府一般性服務費用占“綠箱”政策總支出的67.5%，這些費用都是由政府機構花費的（在財政支出中表現為各類事業費），而同期的國際平均值僅為39.4%，這種差距說明我國農業投入的結構還不太合理。

　　2.健全農業補貼政策，減少對流通環節的補貼，建立對農民收入的直接補貼制度

　　美國、歐盟、日本等發達國家的長期實踐表明，政府的直接農業補貼不需要借助產品和流通過程，財政支出全部用于農民，其效果要遠遠好于間接補貼。發達國家的直接補貼政策不僅促進了農業的穩定發展，而且農業生產力的提高還為工業的發展提高了廣闊的空間，進而帶動了整個國民經濟的全面發展。1996-1998年，國際上直接轉移給農民的各種補貼占“綠箱”政策總支出的比例平均為25.5%，而我國同期直接轉移給農民的補貼僅占“綠箱”政策總支出1.4%（主要是自然災害救濟）。2003年起，我國對農民實行直補的改革試點在13個省區實施，補貼重點是糧食主產區，范圍是種植糧食、為社會提供商品糧的農戶。2004年中央一號文件公布后，黨中央、國務院相繼出臺了糧食直補、良種補貼、農機補貼、保護價收購等政策，其中直補成為重中之重，這是符合國際發展趨勢的政策取向。

　　另一方面，國外的農業補貼并不是一成不變的，而是不斷地在WTO框架下進行調整。為適應WTO的要求。多數發達國家對農業補貼的方式作了調整，對農產品的出口補貼、價格補貼等“黃箱政策”適當削減，同時以收入補貼這種“綠箱政策”加以彌補。在這方面，美國的不掛構的直接補貼政策最具代表性。這種補貼不違反世貿組織規則，屬于“綠箱”措施，大大加強了美國農產品的競爭力。我國加入世貿組織已經3年，因此必須學會在WTO游戲規則下靈活變通，改變低效率的價格支持政策，實行對農民和農業生產的直接補貼，逐步減少對流通環節的價格補貼，充分利用WTO的“綠箱”政策，增加農業科研和推廣、質量安全和檢驗檢測、農產品流通設施、農民培訓等方面的投入。這樣既可以切實增加農民收入，又符合國際扶持農業的基本規則，是一條可行的支農途徑。

　　（二）加強農業政策性金融機構對農業生產的信貸支持

　　國外的農業政策性金融機構大都由政府控制，配合政府的農業政策，通過信貸手段支持農業生產與發展。就所有制性質而言，各國農業金融機構可分為三類：一是純粹的政府所有的金融機構，如美國的農民家計局、商品信貸公司、農村電氣化管理局，日本的農林漁業金融金庫，印度的國家農業和農村開發銀行，這類機構政策性強，從政府獲得較多資金，主要發放其他機構無法提供的農業貸款。二是民間合作性質的金融機構，如日本農協從事信貸活動的中央機構——農林合作中央金庫，韓國的“農協”等，這類機構具有群眾性、非盈利性，政府一般給予資助，成為向農民提供低息貸款的工具。三是政府官辦和民間協作相結合，法國的農業信貸銀行即為典型，其中央機構國家農業信貸銀行是公有性質的機構，而省級農業互助信貸銀行和地方農業互助信貸合作社均為合作性質的自治機構。

　　世界各國的農業政策性金融機構將財政與金融有機地結合在一起，通過農貸資金的運作，配合政府的農業政策。總的來說，其作用主要有：一是支持農產品價格，穩定農民收入，防止“谷賤傷農”。如美國的商品信貸公司，通過提供“無追索權貸款”，建立農產品“緩沖庫存”，以實物補貼支持休耕計劃、差價補貼、農產品結構調整等多種方法來穩定農民收入。二是彌補農業信貸資金缺口，為農業生產與經營提供必要的流動資金。如日本的合作金融系統中農業貸款額占其貸款總額的90%以上，而一般金融機構的這一比例只有0.3%.三是改善農業生產條件，增強農業后勁，促進農業現代化。如日本農林漁業金融公庫就在這方面發揮過積極作用，為二戰以后日本的崛起做出了突出貢獻。

　　我國目前以農村信用社為支持農業的支柱，但農村信用社本身因歷史原因存在許多問題，其扶持農業的能量還不能充分發揮出來。此外，農業銀行已經成為商業性銀行，支農職能逐漸弱化，而農業發展銀行作為政策性支農機構，也沒有真正起到應有的作用。同國外政策性農業金融機構的完善運作相比，我們還有很大的差距。因此應該借鑒國外的先進經驗，加快改革和創新農村金融體制，使政策性農業金融機構充分發揮支持農業發展和促進農民增收的功能。

　　（三）給予農業稅收優惠政策，使農民能夠輕裝上陣

　　通過農業稅收政策的國際比較可以得知，稅收優惠、稅制簡化和兼顧國情是世界各國制定農業稅收政策的共同理念，這些經驗可以作為我國農業稅制改革思路的借鑒，以便設計出一套與我國國情相適應的完整的稅制體系。

　　1.統一城鄉稅制，使農業在稅收方面享受到平等待遇。

　　城鄉稅制統一是歐美發達國家農業稅制的基本特征。在廣大的發展中國家，隨著農業產業化和市場化程度的提高，統一城鄉稅制也是大勢所趨。我國應當采取國際上的通行的做法，改革現行農業稅、農業特產稅制度為征收土地使用稅、增值稅、所得稅，對農業所得征收企業所得稅和個人所得稅，對農業產品取得的收入同其他行業一樣征收增值稅。這樣既不會有太多的額外成本，又可以推動工農業的協調發展，可謂一舉兩得。

　　2.對農業實施稅收優惠政策，切實降低農民的實際稅收負擔，以減負促增收。

　　無論在發達國家還是發展中國家，農業都是“弱質產業”，因此多數國家在征收涉農稅收時，都千方百計以減輕農民負擔為宗旨，盡可能地給予各項優惠政策，使農民在稅負較輕的基礎上增加收入。特別是在歐美發達國家，雖然從表面看來，農業生產者跟工商業者一樣要負擔各種增值稅、所得稅、財產稅等，但又通過各種各樣的扣除和減免政策，使農民的實際稅負減輕了許多。目前，我國農村生產力水平還不高，農民生活水平還比較低，尚有幾千萬人沒有擺脫貧困。要改變農村落后面貌，推進農村小康建設，就必須學習國外的合理做法，鞏固稅費改革的成果，進一步減輕農民的稅費負擔，使農民“無稅一身輕”，不斷增加實際收入。