[摘  要]伴隨著中國改革開放后經濟的持續快速增長，越來越多的國內外學者圍繞中國的財政分權問題展開研究。財政分權問題涉及到諸多因素，對其研究必須采用多層次的視角。既有的研究成果多囿于財政分權的某個局部層面，尚未見一個能夠解釋、分析中國財政分權問題的完整理論框架出現。

　　[關鍵詞]財政分權，地方政府，市場化改革

　　財政分權，從政府間財政關系的角度而言，是指通過法律等規范化的形式，界定中央（或聯邦）政府和地方各級政府間的財政收支范圍，并賦予地方政府相應的預算管理權限，其核心是地方政府具有一定程度的財政自主權。1980年代開始，在全世界范圍出現了一股財政分權的浪潮。據世界銀行統計，截至1990年代中期，全世界人口超過500萬的75個發展中國家中，有62個進行了程度不同的財政分權改革（世界銀行，1997）。伴隨著財政分權實踐的蓬勃興起，涌現了大量理論文獻。這其中的大部分研究集中于探討發展中國家和經濟轉軌國家的財政分權問題，而中國作為最大的發展中國家，在經歷了令人矚目的快速發展后，其財政分權問題被越來越多的學者所重視。已有的研究中國財政分權問題的文獻主要沿著下述幾條線索展開：

　　1.對財政分權和市場化改革之間次序問題的研究。新中國成立后，具有制度變遷意義的財政分權改革肇始于1980年代初“分灶吃飯”財政體制的實施。將中國的財政分權置于其市場化進程的宏觀視野中考量，學者們首先對于兩者之間的先后次序問題進行了研究。高培勇（2001）認為，在國民經濟調整的大背景下，分權化的財政體制改革先行一步，在改革啟動初期扮演著為推進整體改革“鋪路搭橋”的角色。賈康（2000）也認為，只有先從財力增量的分配格局入手，向地方政府放權，才能使傳統的體制有所松動，為以后計劃、物價、工資、企業等方面的改革提供空間。總之，多數學者的觀點認為“分灶吃飯”式分權體制的實施，是中國市場化改革的突破口，是中央出于經濟理性主動向地方進行放權讓利的產物，其目的是縮小國家干預范圍、增強市場經濟的調節作用。

　　胡鞍鋼和王紹光（1997）雖然也認同先行一步的財政分權對于中國市場化經濟改革所具有的積極意義，但他們認為，1980年后的分權化改革并非是中央純粹按照經濟理性所做出的決策。事實上，這種“放權讓利”是中國在1979和1980年連續出現巨額財政赤字，增收和減支皆不可行的背景下，為了緩解財政壓力，中央被迫向地方妥協的產物。

　　與前述學者們的觀點不同，黃佩華（1991）認為財政分權應當在市場化改革之后進行，否則會給地方政府帶來盲目發展經濟的負面激勵。按照黃佩華的觀點，中國1978年開始的經濟改革的重要特征之一是財政分權先于對計劃經濟體制的市場化改革，且中國的財政收入主要來源于工業部門企業繳納的稅利，這就給地方政府提供一種負面激勵：大力擴張地方工業規模，實施地區保護主義，以實現地區經濟增長和財政收入最大化。正是地方政府的這種行為導致了1980年代經濟運行的過熱。基于上述分析，作者認為，轉型國家的財政分權必須要選擇合適的時機，確定正當的順序，即中央向地方的財政分權應在經濟體制改革的基礎上進行。原因在于，只有先經歷市場化的改革，割斷政府和企業間的非正常聯系，企業才能擺脫政府附庸的地位，成為獨立自主的經濟主體。接下來再實施財政分權，就可以避免給地方政府提供“鋪攤子”的負面激勵，更可以有效地實現財政分權所帶來的諸多收益。楊燦明（1996）也持類似的觀點。他認為1978年以來的財政分權化改革不僅沒有從根本上解決分配層面的問題，反而帶來了市場分割、區域間交易費用提高及地方政府對地方企業控制加強等諸多問題。究其原因，主要是由于政企分開等其他層面的市場化改革滯后于中央向地方的財政分權，沒有把分配問題與整個宏觀經濟協調起來；其次，也是因為分權改革一開始并沒有把促進市場經濟發展作為明確的目標，改革在很大程度上只是對計劃經濟條件下政府間分權體制的量變。

　　2.對財政分權和宏觀經濟運行績效的研究。總體而言，對于1980年代初開始的財政分權改革的績效，多數學者的看法是，中央向地方權力的下放，地方收入留成比例的提高，強化了地方政府的利益動機，促進了地方經濟的發展（Qian和Weingast，1996；Qian和Roland，1999）。但也有學者指出，財政分權所帶來的這種激勵機制僅僅在沿海地區發揮了作用，中國經濟的高速增長主要是由這些地區帶動的。因為這些地區充分受益于外來直接投資的流入、濃厚的企業家傳統以及國有企業面臨的預算軟約束（Young，2000；Tsai，2004）。這一方面已有的文獻主要集中在分權與經濟增長以及分權和宏觀經濟穩定兩個問題上。

　　（1）與經濟增長相關關系的研究。關于財政分權對經濟增長影響的定量研究，學者們有著不同的結論。主要是因為在不同的研究中衡量財政分權的方法存在著差別。Zhang和Zou（1998）注重于財政資源在中央和地方間的分配，用人均省及省以下的財政支出與中央財政支出的比例衡量財政分權程度，并據此估計財政分權的影響。解釋變量中包括了勞動力增長、投資增長以及以實際稅率衡量的稅收。其研究結果表明中國的財政分權與經濟增長之間存在著負相關關系。與他們的結論不同，林毅夫（2002）等人認為財政分權積極地影響了中國經濟的增長。林毅夫的研究注重于地方政府對中央財政政策激勵的反應，使用邊際留成比例衡量財政分權，選擇了28個省級政府1970-1993年的數據進行研究，得到的結論是財政分權主要通過提高資源配置的效率而不是促進投資來推動經濟增長。馬駿（1997）同樣發現財政分權促進了中國的經濟增長。不同的是，馬駿選用的衡量財政分權的指標是省級政府的平均留成比例，而非邊際留成比例。喬寶云（2002）就財政分權對于經濟增長和財政資源分配均等的影響以及兩者之間的取舍關系進行了探索。他使用中國1985-1998年間分省的有關數據，建立聯立方程組計量模型，對經濟增長率、分配均等和財政分權之間的關系進行了估計。結果顯示，財政分權對于促進中國的經濟增長起到了重要作用，但這種正面影響并不是線性的。

　　（2）與宏觀經濟穩定相關關系的研究。Rajiv Lall和Bert Hofman（1994）在分析改革開放后中國宏觀經濟波動的財政根源時發現，實施財政分權后，中國的行政管理體制是一種特殊的雙重領導和條塊管理的體制。在這種體制下，地方政府官員負有雙重受托責任。1980年以來開始的放權讓利改革，強化了地方政府官員的權力和促進本地區經濟發展的激勵，地方官員的受托責任也產生扭曲：對本級政府負責成為其首要目標，“條條管理”讓位于“塊塊管理”。這種分權所帶來的財政后果是，中央收入比重的逐年下滑以及中央對地方財政赤字控制能力的削弱。這些負面的財政后果進而成為導致宏觀經濟波動的財政根源。然而，也有學者認為財政分權改革是維護中國宏觀經濟穩定的重要因素。Montinola（1995）認為“中國式的財政聯邦主義”在為地方政府發展經濟和展開競爭提供激勵的同時，也產生了一種保護改革的作用，這主要包括為中央政府的經濟攫取和其他非正規資源配置能力施加了一種可信的限制。錢穎一和Weingast也持類似的觀點（Qian and Weingast，1996），他們認為1980年代中國的財政分權改革確立了一種“維護市場”的財政分權框架，改革賦予地方政府管理本地經濟的責任，強化了地方政府預算約束。同時，改革也有助于消除地區間的市場分割，促進全國統一大市場的形成。與錢穎一等人的觀點不同，Li和Lin（1999）將中國的成功歸因于改革過程中“維護市場的威權主義”的確立。他們認為，中國經濟的高速增長得益于實現了在中央政治控制和協調下經濟分權化和地方預算自主間的平衡。

　　3.對財政分權程度的研究。在這一問題上學者們的看法比較一致，即中國的財政已經過于分權。既有的研究主要是通過設計一定的指標體系來衡量財政分權的程度。趙志耘和郭慶旺（2005）在研究中所選取的兩類指標是地方政府收入自主權和地方政府財政支出占國家財政支出的比重。在地方政府收入自主權的三個衡量指標中，地方政府的稅收控制指數比較小，表明中國地方政府的稅收自主權較小，其他兩個指標——地方財政本級收入占國家財政收入的比重和地方財政本級收入占地方財政總收入的比重，都表明中國的財政分權程度已相當高。特別是第二類地方財政支出占國家財政支出比重的指標，充分反映了中國是一個財政高度分權的國家。

　　國際比較也表明相同的情況。王紹光（1994）認為分權存在底線。通過研究34個國家中央財政收支的情況，他發現盡管各國國情不同，但當今世界一國中央政府財政收入或支出不應低于財政總收入和總支出比重的50％或占國內生產總值的10％。如果某一國家在上述四個方面全部低于這些指標的話，就可以認為超出了分權的底線。他發現，前南斯拉夫在1980年代就超過分權底線，隨后即出現了國家的動蕩不安。而中國的上述四個方面也低于相應指標，表現為中央政府所應承擔的公共服務數量和質量能力十分低下。這表明，中國的“放權讓利”改革已經走過了頭，超過了分權的底線，需要作出新的制度創新和制度安排，才能避免出現最壞的結果。

　　盡管普遍認為，1994年的分稅制改革初步帶來了政府間財政分配關系的規范化、科學化與公正化（樓繼偉、李克平和項中新，2002），實現了提升“兩個比重”的既定目標（高培勇，2004），是中國政府間財政關系的一次重新集權化（EraDabla—Norris，2005）。但是，財政分權依然處于過度的狀態。由于過度分權， 1994年的分稅制改革沒有促進經濟增長，同時也沒有改善財政資源分配的均等（喬寶云，2002）。姚洋 （2003）也認為，適度的財政分權有積極的作用，但目前中國財政分權由于制度供給的失衡而遠遠超過了適度的界限，其后果是導致了各級政府對事權的推諉和由此而產生的矛盾在基層的積累、政府行為的商業化和機會主義傾向、地方公共品提供的分散化和小型化、地區差距的擴大，以及政府預算約束的軟化等諸多問題。

　　4.簡要評價和思考。通過對相關研究中國財政分權問題文獻的梳理，不難得到以下結論：第一，財政分權是一個復雜的問題，需要運用多種方法，進行多層面的考量。從研究方法看，以往的研究既有規范分析，也有實證分析；研究視角上，歷史和現實相結合，國際經驗和中國國情相結合。既有的研究不僅涉及到宏觀經濟穩定等經濟領域問題，也關乎政治體制和法律制度設計等政治、法律問題。這也從另一個側面說明了，財政問題不僅是一個經濟問題，也是一個政治問題、管理問題。對其研究和處理必須拓寬視角，不能拘泥于財政本身。第二，需要構建一個能夠解釋、分析中國財政分權問題的理論框架。目前，一些學者在研究中國財政分權問題時，往往直接照搬西方財政分權理論對中國情況進行分析，缺乏對中國特殊國情的深入考量。傳統西方財政分權理論建立在發達國家的基礎上，其關鍵性的前提，如成熟的代議制民主體制等，在中國并不存在，因此，正如Bahl所言，中國財政分權所獲得的“好處”不能用傳統的分權優點所解釋（Bahl，2003）。另一方面，也有部分文獻在立足中國國情的基礎上，對現行財政分權制度安排的弊端進行了中肯的分析，提出了具有可操作性的政策建議，但由于缺乏宏觀層面的理論指針，這些政策建議只能是局限于財權或事權劃分等方面的零敲碎打式的制度創新，尚未有能夠指導中國財政分權制度建設進程的系統化的理論出現。這一點也許正是下一步研究中國財政分權問題的關鍵所在。