要外債指標控制在安全線以內。中國人民銀行和國家外匯管理局嚴格控制短期外債的規模，使短期外債在外債總量中保持合理比重，提高外債使用效益，改善商業銀行的資產負債結構。外匯管理局要加強和完善外債統計監測，提供及時、全面、準確的外債信息。通知要求強化對外借款的管理，嚴禁非法對外融資。國家對種種形式的對外借款實行全口徑管理，除國務院授權的政府部門有權籌集國際金融組織和外國政府優惠貸款外，其他政府部門對外借款必須經國務院有關部門批準；國內中資金融機構對外借款，必須有中國人民銀行批準的對外借款許可。以上單位對外借款，必須納入國家借用國外貸款規模，其中短期外債必須嚴格按照外匯管理局核定的余額對外籌措。

    1998年國務院機構改革之后，政府外債統一歸口財政部管理，實現了政府外債借、用、還的統一管理。政府外債按償還方式分為統借統還外債和統借自還外債，前者在由國家各借款窗口借入后，由中央財政承擔債務的還本付息；后者由各借款單位借入，轉貸給用款單位，由用款單位承擔債務的還本付息。

    1998年以前沒有統一的政府外債管理機構，政府外債實行分口管理，因而在上項目、辦擔保等方面，信息溝通不夠，缺乏一個能夠較好地掌握全部外債總數及分年度還款額負擔的部門，對外債來源結構、幣種結構、期限結構等，缺乏統籌規劃、科學論證和統一管理。多口管理極易在管理上“只見樹木，不見森林”，管理職權分散，難以對政府外債有一個綜合的、總量的、有效的和統一的管理。盡管大家都明白也都同意“誰借誰還”的原則，但對“誰”的理解卻不盡一致，從而在貸款償還上出現推諉、扯皮，甚至失去信譽。在地方也是如此。1998年以后，隨著中央政府外債管理機構的逐步統一，政府外債管理逐步實現了統一管理，但由于體制改革時間比較短，外債管理還沒有真正建立起一套統一監管的管理制度體系，而且政府外債同非政府外債仍沒有實現統一管理。

    由于政府外債管理體制中存在的固有的矛盾，致使政府外債管理中存在“急”、“浮”、“亂”、“僥”問題。“急”：急于上項目、急于借外債。由于各省利用外資缺乏統一的項目規劃、構思和設計，致使項目的分布和構成帶有很大的盲目性，都急于上項目，誰爭誰上，爭到什么上什么。對于借款上項目，前期準備不足，論證不夠，留下隱患。二是急于承諾。盡管作為政府外債是以政府財力為根據和保證的，但往往到了擔保、配套或還款時才找財政，前期溝通不夠，如一些教育、衛生等社會效益項目，本應在項目前期準備時就有財政參與論證評價，明確配套資金及還款資金來源，而很多項目并沒有這樣做，沒有與政府的承受能力、政府的財政預算合理銜接。“浮”：在可行性研究方面不細致，不深入，不扎實，分析的因素少，預測的時間短。可行性研究流于形式。對貸款項目的技術、經濟、財務、組織管理、社會及環境等方面的論證力度不夠；對不利因素、存在問題和可能存在的風險分析不透。責任心不強，重上輕管。各窗口部門和企業主管部門一旦將貸款弄到手和轉貸下去后，就又去忙上新項目。“亂”：政府外債管理中存在“二亂”：一“亂”是亂擔保。政府對外擔保混亂，缺乏明確、規范的擔保制度和有效的論證、監控、約束機制，管理較為混亂，形成大量隱性和顯性債務。對于統借自還的各種外債，國家窗口部門在轉貸給項目單位時往往要求國內企業或政府部門提供擔保，這對轉貸部門不僅有益且有一定道理。但由于政府沒有明確哪個部門有資格進行擔保及按照什么程序進行擔保，致使一些本不具備擔保資格的部門也代表政府對外出具承諾或擔保。再加上擔保單位往往法律意識差，責任意識淡薄，很少考慮擔保后所承擔的責任，所以一旦企業無力還貸，上級部門方知原來的擔保乃一紙空文，最終的債務包袱只能甩給政府，從而大大加重了財政負擔。二“亂”是亂借。未能在科學地測算和確定資金缺口結構的基礎上確定外債的合理規模及結構，借無章法，爭到什么上什么，而不是缺什么上什么，缺多少借多少。對借款主體的資格審查不科學和不嚴格，對誰來借，誰有資格借等沒有嚴格的規定。“僥”。對借債的責權利確定不嚴格，執行不徹底。對借款單位不還、還不起和不能及時還款的行為約束較軟，使借款單位產生拖而不還，不還有擔保單位扛著的僥幸心理。

    造成上述問題的原因是多方面的，就外債及政府公共外債管理體制方面的原因來看，主要有如下幾個方面：

    1.沒有統一的外債管理組織。各級政府沒有一個統一的外債管理機構以便對外債的規模、結構、借用還的外債全過程監督。多口管理極易造成無口管理和管理失控。

    2.財政模式尚未實現由單元財政向公共財政模式的轉化。建立公共財政與國有資本財政分立管理的雙元財政模式是我國財政體制改革的方向。公共財政同國有資本財政的混同管理極易使經營性、競爭性項目的還債風險轉嫁到政府身上。

    3.管理職能錯位。十幾年來的“分口管理”在管理上多有管理錯位現象。項目前期的關鍵是計劃部門和窗口部門，立項爭取工作主要由行業主管部門和計劃部門來做，而作為政府債務代表人的財政部門則參與較少；項目生效后，其執行工作則主要在窗口部門和行業部門的協助、指導下由項目執行單位完成，計劃部門無暇參與，財政部門參與也很少（世界銀行貸款項目除外）；項目竣工進入貸款的償還階段后，計劃部門、窗口部門（世界銀行貸款項目除外）不僅無制約手段，且因職責分工的關系，往往缺乏督促項目單位還款的動力和積極性，實際上成了財政部門的事。這樣的管理體制和分階段運作的管理模式，雖然從政府的角度看似乎均在政府內部，屬于內部分工、協作，但由于部門職責、利益格局的局限性，實質上必然影響政府外債的有效管理及良性發展。

    四、公共財政條件下政府外債管理體制與管理模式探討

    政府外債管理是一項系統工程。從根本上講，其管理的有效性是建立在體制的科學性基礎之上的，沒有一個科學的體制和有效的機制做保證，要真正做好這項工作是不可能的。當然，受中國國情的影響，我國的政府外債還應建立一個政府外債管理領導綜合體系，各級領導體系應由主管財政的領導及計劃、外資外貿、審計等部門的領導組成的領導小組構成。實踐證明，在我國凡是領導重視的事務，管理的效果就要好些。

    根據政府債務的特點，中央把政府外債逐步向財政集中已向我們明示了政府外債管理體制改革的方向。當然，國家對政府外債管理體制尚處于探索之中，無成熟的經驗可資借鑒。根據我們對這一問題的專門研究，我們認為，政府外債管理體制與管理模式應是：“統一監管、分工合作、三債分立、借用還統一、責權利明確”的體制及模式。具體來講：

    1.統一監管。

    國家應成立國家外債監管中心，統一監管外債（包括政府外債與非政府外債），這個機構設在財政部比較理想，這一方面是因為1998年的中央機構改革，已將世界銀行、亞行、日本輸銀及外國政府貸款的對外磋商職能統一納入財政部管理，另一方面還因為我國的外債中屬政府直接外債與政府擔保的外債占相當大的比例。對于政府外債來講，應由財政部成立專門機構統一監管國家政府外債及省級政府外債，這個機構又受國家外債監管中心的統一管理。各省也應成立統一的外債監管中心，省政府外債、省級以下政府外債由這個中心統一管理，同時協助管理省里由財政部統借統還的外債項目。省級以下政府也應成立外債監管中心，這個中心以掛靠在財政部門為宜。這一個外債監管中心負債外債的具體管理工作。政府外債管理中重大問題協調和領導由領導小組辦公室負責。

    2.分工合作。

    統一監管同分工合作并不矛盾。盡管政府外債都要依賴財政收入償還，但是政府的公共服務職能涉及到不同的政府職能部門，因此政府外債管理又涉及到許多政府部門，如財政、計劃、外匯、銀行等，這些部門應在政府外債管理上分工合作，而且是在外債管理中心統一監管下的分工合作。外債監管中心統一監管不等于這個中心包攬一切。隨著政府管理經濟方式的轉變，各政府部門均應向宏觀管理轉變。今后要在規范的基礎上，明確各級政府之間、政府各部門之間、政府與企業之間在外債借、用、還全過程管理中責、權、利的劃分，而且這一劃分應實現制度化。

    應對外債的全過程管理進行科學分工。各級外債監管中心對各級政府外債負責監管；下一級外債監管中心對上一級外債監管中心負責。省、市、縣政府外債管理部門負責根據本省、本市、本縣經濟發展規劃，利用外資計劃及當地的承受能力，以及所上項目的公共受益范圍和受益程度，積極篩選、準備、上報項目；就省級外債管理部門來講，則負責本級及本級以下級政府外債的債級審定、綜合平衡、匯總審核上報、爭取最高級別外債的項目，合理安排本級政府外債項目，嚴格審核本級以下債級項目。在部門之間，計劃部門負責按經濟發展規劃、國內生產總值水平及預期增長率、國民收入水平及預期增長率、國民生產總值水平及預期增長率、利用外資計劃等，確定本級經濟區域能夠承擔的外債總規模、結構等，篩選出合適項目并進行論證；財政部門的外債監管中心主要從項目的資金配套能力、財政收入狀況及預期增長率水平、償還能力、財務管理能力等方面論證，對政府能夠承擔的政府外債規模、結構等進行研究，并對政府外債的資金運行進行全過程管理；項目的行業主管部門則要注重于基礎配套設施、發展前景、運營管理等方面的論證及項目運營等方面的管理。這種職能分工要做到權、責、利明確，相互配套，且貫穿外債項目管理的全過程。

    3.三債分立。

    將外債分為政府公共外債、國有資本外債、其他外債三大類，分類統一管理，分類設償債風險基金。鑒于我國社會主義市場經濟的不同特征，政府公共外債、國有資本外債可以歸財政部門分類統一管理，分類設償債風險基金。公共外債是最終通過公眾負擔的外債，是通過財政收入償還的外債，故政府公共外債的借用還應納入公共財政預算管理，政府外債的借款規模與結構、借款使用投向等的確定，借款的資金配套、借款的本息償還、借款的日常財務管理等，應自始至終納入政府的預算管理。國有資本外債是國有資本承擔償還責任的外債，國有資本是經營性資本，對于市場性、經營性的國有資本承擔的外債，應由國有資本承擔還本付息責任。國有企業法人以其國有資本承擔外債的還本付息任務。對于在外債償還過程中出現的風險，可以通過在國有資本財政中設立的風險基金協調解決。為了防范金融風險與債務危機和加強外債的管理，對于其他外債也應專門設立統一機構進行統一管理。

    4.借、用、還統一，權、責、利明確。

    外債是一種債權人、債務人權利與義務非常明確的一種契約性的債務，既然如此，只有實現借、用、還統一，權、責、利明確，才能真正保證外債資金的科學和健康運營。這個原則既是政府外債又是非政府外債管理體制的內核。

    “借”包括以下問題：誰來借，借什么，借多少，如何借，向誰借，用啥借（用什么擔保）等問題。政府外債最終要用到政府承擔職能的地方。政府外債應由政府統一借，對于借款的規模與結構，應由外債監管中心組織各方力量充分論證。“用”包括以下問題：誰來用，用什么，用多少，如何用，用在哪兒等問題。政府外債的管理中，借是最重要的一關，而借多少的問題是最重要的問題。此為問題之源。如果借款的規模把握不當，再好的外債管理體制與管理政策也枉然。借多少的問題看似一個借債的“量”的問題，而實際上在這個“量”的問題之后確定“量”的過程就涉及到大量的管理體制與管理模式的問題，如誰來確定量，如何保證量的準確，量的分解等等問題。

    要按照雙元財政的要求，合理確定和把握貸款的投向，即借用政府外債應主要用于農業、城建、交通等基礎產業和基礎設施建設上。

    要嚴把用款關。各級政府外債監管部門要以資金、財務、債務為主線開展各項工作。在貸款資金上要負責貸款轉貸、提款、專用賬戶或貸款專戶的管理，在配套資金上要負責落實、安排和撥付的管理，在貸款償還時，負責管理貸款回收資金、財政還貸準備金和監控項目單位的還貸資金。

    “還”包括以下問題：誰來還，還什么，還多少，如何還，用什么還等問題。根據借用還統一的管理機制要求，還款應由財政統一償還。要逐步實行由外債監管中心統一實施外資、內資及貸款償還資金的統一管理。實行監管中心向預算口提出外債項目所需管理費、配套資金、償還資金的支出計劃，按照項目實施情況和貸款資金的到位情況掌握各種資金的支出管理，這樣做有利于全面了解項目所有資金的到位和支出情況。強化項目財務資金的監督，避免資金的失控和浪費，也有利于項目的執行和貸款的償還。

    在還款問題上應進一步強化還款約束。在貸款償還階段，政府外債監管中心應協助項目單位全力抓好項目的運營管理，提供有關信息和政策指導。及時了解掌握債務人經營和財務狀況，從辦法和協議等措施上予以約束和規范。要實行對項目單位重大事項如對外投資、合資、兼并、破產、利潤分配和領導人變更等的報告制度，使之處于債權人和擔保人的管理監控之下，以避免逃債現象的發生。

    要制定嚴格的還款準備金制度。要強化各項目單位作為還債主體的責任，在政府外債監管部門的監管下將回收的貸款資金、項目本身收益、固定資產折舊、存款利息及項目單位的其他收入等實行專戶儲存，專項用于貸款的償還。各級政府在安排每年的財政預算時，應充分考慮償債的因素，在財政每年安排的技術改造、基本建設以及有關部門的專項資金中集中一部分，或從預算中單獨安排，建立還貸準備金。還貸準備金主要用于償還本級的純社會效益型外債。還貸周轉金主要用于下級債務人一時還款困難時的臨時墊付周轉。

    權、責、利明確后，重點就在于使其制度化，在于執行上，而執行的好壞關鍵在于外債管理制度的建設、執行及良好的運行機制。沒有好的管理制度與制約機制，再好的管理體制與管理模式都是紙上談兵。