內容提要：在我國，鄉鎮之所以背負沉重債務，主要原因是鄉鎮政府大量投資高風險項目。這種冒險的投資動機源于鄉鎮政府迎合上級政府的財政考核。鄉鎮政府希望從自己控制的項目中索取租金，以此作為官位晉升或保住職位的賭注。而上級政府設置財政考核這一讓鄉鎮政府鋌而走險的機制是為了最大限度地榨取制度租金。鄉鎮主要負責人由上級政府考察任命，鄉鎮財政收支的基數和范圍由上級財政確定。這些都成為上級政府控制和支配鄉鎮政府的權力基礎。

　　關鍵詞：鄉鎮債務、財政考核、制度租金

　　一、引言：鄉鎮為什么負債累累

　　經過20世紀80年代短暫的平靜，鄉村治理自90年代以來再度出現嚴重危機。除利用集體產權干預農戶生產經營、撕毀承包合同、侵占農民土地外，一些鄉村組織以各種方式對農民強征強收，以致引發干群關系對立、農民圍攻鄉鎮干部甚至砸毀鄉鎮政府的事件時有發生。直到2002年中央政府全面推行農村稅費改革、2004年大幅度降低農業稅稅率后，地方政府掠奪之手才暫時得以捆住，與農民的緊張關系才略有緩和。

　　本文討論鄉村治理中出現的另一危險現象，即沉重的鄉鎮負債問題。鄉鎮負債大部分是鄉鎮政府對銀行、信用社和上級財政的欠款。由于其公有產權性質，銀行和信用社沒有激勵追討債務，資不抵債的鄉鎮政府仍在繼續運行。這樣，鄉鎮負債就不如農民負擔問題引人注目。然而，鄉鎮負債暴露了鄉鎮政府濫用社會資源和政府信任、嚴重的短期化行為、以及上級政府可以向下級政府榨取租金等系列問題，成為說明當前政府管理體制存在著根本性缺陷的一個重要例證。而且，在目前中央政府關于化解鄉村債務的政策尚未明朗的情況下，基層政府為消減債務可能侵犯農民利益、加劇干部腐敗、激化社會矛盾（朱鋼，2004）、甚至動搖土地承包經營責任制①。因此，鄉鎮債務會成為今后惡化政府與農民關系的潛流。

　　鄉鎮債務自20世紀90年代初開始形成，至90年代末期才引起關注。此時，相當部分鄉鎮因債務數額過于龐大而積重難返。在筆者調查的湖南桃源縣，40個鄉鎮總計負債11.49億元，平均每個鄉鎮負債2900萬元。全縣每個鄉鎮都負債，其中，負債1000萬元以上的有23個，負債2000萬元以上的有15 個，鄉鎮負債最高的達10933萬元。在本研究樣本調查點，6個鄉鎮負債總額達22689.61萬元，平均每個鄉鎮負債3781.6萬元，相當于這6個鄉鎮平均財政收入396.23萬元的9.54倍（見表1）。此外，孫自鐸（2001）和祝保平（2001）在安徽的調查、邱運斌（2001）在湖南的調查、姜安榮（2001）在福建的調查、謝子平和王艷敏（2003）在江西吉、贛地區的調查都證實了鄉鎮負債的普遍性和嚴重性。

　　鄉鎮為什么負債累累？已有的調查將原因歸之為鄉鎮政府盲目興辦鄉鎮企業、脫離實際投資公共項目、完成上級各項達標工程等（孫自鐸，2001；邱運斌，2001），因為鄉鎮債務大部分源于集體企業虧損破產、道路水利建設及教育"雙基"達標。在所調查的6鄉鎮中，鄉鎮債務也主要來自鄉鎮企業、與鄉鎮企業密切相關的合作基金會、以及教育達標工程（見表2）。問題是，事前，鄉鎮政府知道鄉鎮企業和合作基金會屬高風險項目，上級政府指定的達標工程也注定得不償失。在明知必將陷入債務泥潭的情況下，鄉鎮政府到底受何種動機驅使，仍要興辦這些高風險和低效率項目？

　　本文認為，鄉鎮之所以背負沉重債務，主要原因是鄉鎮政府大量投資高風險項目。這種冒險的投資動機源于鄉鎮政府迎合上級政府的財政考核。鄉鎮政府希望從自己控制的項目中索取租金，以此晉升官位或保住職位。而上級政府設置財政考核這一讓鄉鎮政府鋌而走險的機制，是為了最大限度地榨取制度租金。鄉鎮主要負責人由上級政府考察任命，鄉鎮財政收支的基數和范圍由上級財政確定。這些都成為上級政府控制和支配鄉鎮政府的權力基礎。

　　本文接下來的內容是這樣安排的。第二部分考察鄉鎮政府的性質，說明鄉鎮政府為什么容易受上級政府控制和支配；第三部分是模型，分析鄉鎮政府在財政考核下的投資行為、以及索取項目租金面臨的約束條件；第四部分解釋當制度租金存在時鄉鎮政府為什么更趨向于投資高風險項目、上級政府為何要榨取制度租金。同時，用已有的命題解釋所調查的鄉鎮產生大量債務的主要原因；第五部分總結全文。

　　二、結論性評論

　　鄉鎮之所以負債累累是因為鄉鎮政府大量投資高風險項目。這種冒險的投資動機源于鄉鎮政府迎合上級政府的財政考核。鄉鎮政府希望從自己控制的項目中索取租金，以此晉升官位或保住職位。上級政府設置財政考核這一讓鄉鎮政府鋌而走險的機制是為了最大限度地榨取制度租金。

　　鄉鎮主要負責人由上級政府考察任命，鄉鎮財政收支的基數和范圍由上級財政確定。故此，鄉鎮政府必須服從上級政府的意志。鄉鎮負債只是財政考核體制弊端的一個方面，平攤特產稅和屠宰稅、虛報農民收入以多提"三提五統"、克扣教師工資、財政空轉、買稅賣稅、財政造假等都是鄉鎮政府在財政高壓下被迫采取的歪門斜道。

　　筆者不同意所謂鄉鎮負債是因為鄉鎮政府決策失誤，盲目興辦鄉鎮企業和合作基金會的觀點。

　　鄉鎮政府興辦鄉鎮企業和合作基金會的意圖一開始就非常明顯：盡可能多地獲取財政收入，盡可能多地將貸款風險轉移給銀行和信用合作社。鄉鎮政府這種作法是為了攫取公有產權中的制度租金，與國有企業、其它各級政府的行為毫無二致。我們也不同意當前主流的、將鄉鎮財政問題歸之為收入不足及財權事權劃分不清的觀點。收入不足、財權和事權劃分不清只是問題的表象，試圖以這兩種思路來解決鄉鎮財政問題無異于緣木求魚。因為首先，在社區居民缺乏表達公共品偏好渠道的情況下，我們無法知道公共品需求的高低及所需財政收入的多少；其次，在鄉鎮政府容易被上級政府管理和控制的制度環境下，單獨討論鄉鎮的財政收入沒有意義；第三，在缺乏憲政和選舉的制度保障下，尤其是上級政府掌管下級政府主要官員行政遷升的體制中，上下級政府之間的財權和事權永遠劃分不清楚。即使有形式上的劃分，這種劃分也是一種不可信承諾。

　　本文討論的是鄉鎮債務，制度租金只列舉了銀行、信用社和合作基金會的金融租金，土地制度租金和管理農民的制度租金完全沒有提及。土地制度租金是指，由于國家從法律上刪除了農戶對土地的所有權，并對農民交易土地的權利做嚴格限制。結果，基層政府和其它勢力有借口侵占農民土地權利，農民在集體產權束縛下根本無力對抗外界對其土地的剝奪。管理農民的制度租金是指，由于農民沒有選舉基層政府的權利、沒有表達自己偏好的渠道、沒有監督地方政府行為的正常程序和手段，地方政府以父母官、農民集體利益代表自居，以提供公共品為由，高價向農民索取各種費用。農村稅費改革和降低農業稅稅率政策推行后，加之中央政府主要領導人三令五申不許農民負擔反彈、以及媒體和大眾輿論的高度監督，地方政府榨取管理農民的制度租金的行為暫時得以收斂。但是，地方政府和有政府背景的部分商人一直在千方百計地剝奪農民土地、榨取土地制度租金，常見的做法便是興辦工業園、科技園、產業化、土地股份合作制等。這就說明，今后，部分農民的福利水平可能出現惡化，地方政府與農民的關系仍將處于緊張狀態，農民權益和鄉村治理仍將是中國政治、經濟和社會的焦點問題。

　　本文將鄉鎮負債最終歸之為上級政府即縣（市）一級政府為榨取制度租金�？h一級政府為什么要竭澤而漁？Qian and Weingast（1997）認為，中國漸進式改革成功的要點是采用了地方分權，形成了市場保護型聯邦制。中央允許地方政府自主決策和實施財政包干制后，地方政府有激勵投資基礎設施以吸引資本（Qian and Roland ，1998），改革低效率的公有制企業（J in，Qian and Weingast，2001）。然而，我們調查發現，自20世紀90年代以來，中西部地區地方政府對經濟的掠奪傾向明顯強于保護和支持傾向。鄉鎮債務主要是20世紀90年代形成的，農民負擔問題也在90年代最為突出。陳抗、Hillman 和顧清楊（2002）將地方政府這種掠奪行為歸結為1994年實行的稅制改革。認為分稅制后，中央政府獲得了大部分預算收入，地方政府失去了發展經濟、涵養稅源的積極性。通過收費、攤派、腐敗等方式獲取收入更加有利可圖，結果，地方政府援助之手變成了掠奪之手。但是，不能忽視的另一方面是，20世紀 90年代以來隨著市場競爭加劇，中西部地區在技術、基礎設施、政策環境等方面明顯處于劣勢，經濟因此也就失去了活力。地方政府這種明顯的掠奪行為到底是源于稅收制度、市場競爭、還是體制固有的弊端，仍需我們進一步研究。