目前，在國際經濟動蕩和調整中，中國經濟的運行和發展一方面保持了相對的穩定，另一方面也存在著不少隱憂，值得人們認真研究和冷靜思索。這里僅就財政改革和財政政策的兩個問題作一點討論。

　　1、關于稅收增收的問題

　　據報導，1998年，全國工商稅收完成8551.74億元，比上年增收1003.36億元。為此，國家稅務總局向國務院報喜，國務院也表示祝賀。單就稅務工作來說，完成了保八百（億）爭一千（億）的奮斗目標，且是在相當困難的情況下實現的，說明稅務工作者付出了辛勤的勞動，作出了出色的成績，的確是可喜可賀。但是，如果從另一個方面來看，不一定值得慶賀，也許還有很多值得憂慮之處。

　　大家知道，去年以來，為了阻止經濟增長不斷下滑，政府采取了一系列剌激經濟的擴張政策，從中央3號文件，到三次降息，特別是8月份增發1000億國債，同時銀行配套1000億，地方配套500億，全部投入基礎設施，其力度不可謂不大。隨著大力度的財政啟動和投資拉動，第四季度的經濟增長明顯回升，保證了原定增長目標的基本實現。但是，由于單純的投資啟動，而消費增長乏力；特別是政府投資單兵獨進，而民間投資仍不活躍；再加上集中投資的效應遞減，因而，經濟啟動的實績與決策者的預期存在著明顯的差距。這不能說與我們的政策操作全無關系。

　　首先，從理論上來看，財政擴張政策可以從兩個方面來實施：一是增加政府支出，包括通過增發國債和擴大財政赤字；二是減少稅收收入；或者二者兼施。但是，去年的財政政策卻出現了矛盾的情況。從支出看，是擴張性的，但從稅收看，卻是收縮性的。這一點，我們在第三季度的宏觀分析報告（見《中國證券報》1998年10月24日）中已經有所揭示。實踐證明，我們的擔心并非多余。從這里也許可以為目前的政策用語找到某些依據，我們在發債和降息的同時，為什么宣布不改變原來適度從緊的政策？為什么不用擴張性財政政策的明確用語，而使用漠糊的“積極財政政策”一說，其奧妙就在這里。也許是鑒于1998年稅收增收的不利效應，財政部已經公開發布，1999年計劃的稅收增長率為65%，赤字1053億，應當說，這是一個積極可行的擴張性的政策選擇。

　　其次，1998年的GDP的增長率為7.8%，其中，工業增加值的增長率為8.8%，而工商稅收的增長率達到了13.3%.稅收增長明顯超過了經濟增長。不僅如此， 經濟增長是按不變價格計算的，而稅收增長是按現行價格計算的，而同年的物價指數比上年下降了2%，如果再加上物價的影響，二者的差距更大。雖然“加強征管，堵塞漏洞，懲治腐敗，清繳欠稅”是構成稅收增長的重要因素，但是，稅源不足是十分明顯的。在稅源不足的情況下實現了稅收的大幅度增長，有無橫征暴斂、竭澤而漁的事情發生，我們不敢妄斷，但是據筆者在基層了解，為了完成稅收任務，由于虧損企業征不上來，加重盈利企業負擔和提前收稅的現象時有發生。其對經濟增長的不利影響則是不言自明的。

　　再次，也許最重要的一點是，稅收的征繳是面向所有企業和納稅人的，也就是說，這增收的1000億元是由國有和非國有部門的所有企業創造的，而政府增加的財政支出卻是集中投向國有部門的。大家知道，由于體制的原因，國有部門的效率低于非國有部門，是一個不爭的事實。這種用財政手段把資源從效率高的非國有部門集中起來，再投向效率較低的國有部門的作法，不僅不是一種帕累托改進，而且是無效率的。它使非國有部門面臨著一個更緊的宏觀環境。

　　應當特別指出的是，近20年來，我國經濟高速增長的因素很多，稅收減免，藏富于民是一個重要原因。事實上，歷史上太平盛世的出現大都與實行輕瑤薄賦的政策有關，而由盛轉衰的原因中，官員的橫征暴斂是一個重要方面。由此看來，對于稅收超千億，我們絕不可盲目樂觀，就象對于居民儲蓄存款的高速增長不可一味看好一樣。應當將其放在整個經濟運行的全局中，作出恰當的評價和權衡。

　　2、關于增加政府支出的方式和方向問題

　　自亞洲金融危機暴發以來，中國調整了經濟發展的政策方向，實施了以啟動國內需求的政策。增加政府投資，發展基礎設施，成為主要的選擇。這一舉措對于中國經濟在去年第四季度的回升起了一定的作用，但作用并不如預期的那樣顯著，回升能否持續仍然是一個沒有解決的問題。

　　首先，增加政府投資，并且投向基礎設施，這一選擇無疑是正確的。但是過份依賴和使用不當，也會產生相反的效果。其原因在于：一是基礎設施投資大，周期長，在政府財政收入不足的情況下，可以靠發債籌資，但最終的還本付息仍然受到財政收入的制約；二是基礎設施的回收要靠使用者付費，中國在基礎設施突破瓶頸約束以后出現的閉置現象表明，基礎設施也不是一投就準，也可能帶來壞帳。特別是政府從事這類投資，由于資金不足，往往迫使銀行貸款，加之運營效率較低，其帶動作用和未來效率將大打折扣。三是外資進入是增加國內投資的重要條件，但外資進入是有條件的。美國要求中國開放債券市場，以利外國投資基礎設施，并以此作為中國加入WTO的條件。四是在消費預期看淡的情況下，基礎設施投資的帶動作用有限。

　　其次，增加政府投資是啟動經濟的一個重要方面，但其效應卻呈現出遞減趨勢。如果說在傳統計劃體制下，經濟的啟動和剎車都是從投資入手，而且其效應迅速而明顯，那么，在市場化推進到今天，中國經濟周期波動已經開始從計劃周期轉向市場商業周期的情況下，僅有政府投資的啟動就顯得明顯不足。事實上，自去年8月以來，政府進行了大規模的投資擴張，而經濟回升的幅度很小，價格和就業也變化不大，甚至失業還在繼續擴大。不僅如此，由于基礎設施方面的國家壟斷和投融資體制上的障礙，不僅投資效率很差，而且出現了大量的“豆腐渣”工程，如浙江的海堤，云南的公路，重慶的江橋。因此，盡快放棄國家在這方面的壟斷，允許民營資本進入，推進基礎設施的民營化，采取公開招標競價方式，實現投融資體制的市場化，勢在必行。有人把上述“豆腐渣”工程的出現歸罪于私人承包者的進入，這是一種大的誤解。試想想，如果不是國有公司壟斷，然后層層轉包，從中牟利，而是讓私人公司進入，與國有公司競標，同時加強和鍵全工程監理及制度，這類問題就可逐步減到最小。

　　再次，阻礙當前經濟復蘇的關鍵在于人們的預期看淡，而預期不穩又與大批職工下崗待業，收入預期降低，社會保障和醫療制度改革，支出預期增大有關。因此，如果我們轉換一個觀察問題的角度，就會出現一個新的局面。1998年發行國債6590多億，除2700億用于補充國有商業銀行資本金，一部分用于國債的還本付息，一部分用于增加基礎設施投資，1999年計劃增發3165億國債。如果把發行國債籌集的資金除增加投資外，拿出一部分用于解決社會保障問題，或者再增發一部分社會保障特別國債，就可能通過穩定預期，啟動消費，進而帶動民間投資。這樣既可以活躍經濟，又可以推進社會保障制度的改革。須知，社會保障欠帳是過去長期形成的，低工資，個人不能積累；利潤全部上繳，企業無法積累，國家拿去建了新的企業，因此，這筆錢國家遲早是要拿出來的。通過增發國債償還過去的欠帳，也許是目前可供選擇的一個重要舉措。至于國債的還本付息則可以有不同的辦法可供討論和選擇。

　　由于過去該積累而沒有積累的社會保障基金用于投資建設了新的國有企業，因而，這部分國有企業就是這些國債還本付息的最后保證。但是，如果我們在金融體制改革上能夠推進一步，這個問題就會出現新契機。即在增發社會保障特別國債的同時，建立相應的基金管理公司，由基金管理公司進行運營，同時進一步放寬其經營渠道和經營限制，不僅可以進行債權投資，而且可以進行股權收購和股權投資，這樣，股本盈利所得到的現金流就可以用來支付當期的利息。不僅如此，股權現金套現和抵押貸款再投資，就可以放大投資的乘數作用，也使國債還本有了保證。這不僅可以把社會保障體制的改革真正推進一步，還可以促進銀行金融體制的改革。當然，要真正做到這一點，基金管理公司的規范運作和嚴格監管是一個重要條件，否則，象現在很多地方那樣，隨意把社會保障資金挪作他用，用于改善社保部門和管理公司的辦公、居住和生活條件等，再好的制度設計都會走到它的反面。