摘　要：教育預算資金是教育部門收入的主要來源，教育預算制度決定了國家和各級各類教育機構獲得教育資金的充足、均衡和效益水平。在分析我國現行的教育預算制度基礎上，本文提出了目前教育預算制度存在的問題，給出改進教育預算制度的建議。

　　關鍵詞：教育預算；編制；績效評價

　　一、我國教育預算制度概述

　　教育預算與管理是預算與管理的一部分。教育預算是國家各級政府和各級各類教育機構的年度收支計劃，是國家及地方財政預算的重要組成部分。國家各級各類的教育預算資金的來源、分配、使用、收支規模的確定，都需要通過教育預算來實現。預算制度和教育管理制度決定著教育預算制度。

　　1995年實行的《中華人民共和國預算法》、1996年的《中華人民共和國預算法實施條例》、1997年的《事業單位財務會計準則》、1997年的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》以及1998年的《中小學校財務制度》和《中小學校會計制度》確定了我國教育預算制度和管理體制的大致框架以及教育預算的基本程序和內容。

　　本文的研究思路按照政府預算編制、審批管理、監督執行與決算的管理流程展開。這種分析框架，更為理論界和實務部門所熟悉，也更貼近于現實預算管理過程，所提出的某些政策建議更具有針對性。由于篇幅有限，本文將側重于預算編制和預算評價兩個方面展開闡述。

　　二、公共財政框架下我國教育預算制度的問題

　　構建公共財政框架是建設社會主義市場經濟體制的必然要求。市場經濟的根本特征是讓市場機制在資源配置中起主導性和基礎性的作用，政府僅僅是在“市場失靈”的領域發揮作用。這就要求政府不該管的盡量不去管，同時該管的一定要管好，只有這樣才能保證市場機制的正常運行。教育具有公共產品或準公共產品屬性，按照公共產品理論，政府應負擔全部或大部分資金。政府不應在教育事業上“缺位”。

　　教育預算作為政府的教育收支計劃應充分體現出公共財政框架下政府承擔的教育責任。理想的公共財政框架下的教育預算制度應該具備以下幾個特征：預算編制方面，首先應滿足教育經費“三個增長”的法定要求，其次，在財力允許的前提下，保證編制預算透明、科學、合理，滿足教育事業的發展，義務教育事業尤其是農村義務教育事業的經費應由政府全部負擔，高等教育和職業教育的經費應由政府負擔大部分；合理編制教育預算的基礎上，政府部門應對教育經費的使用進行評價，由于教育機構沒有成本最小化的內在壓力，公立學校的資金使用效率總是受到社會、學生家長以及管理部門的懷疑，教育預算績效評價是在教育經費緊張情況下確保教育財政資金使用效益的重要手段。

　　比照公共財政的要求，我國教育預算制度存在著幾個較為明顯的問題：

　　1. 教育預算的法律問題

　　政府預算是一種法律性計劃，法治性是政府預算的根本特性。“計劃”僅是政府預算的關鍵形式，唯有“法治性”才是政府預算的基本內容和活的靈魂，是政府預算區別于任何其他財政范疇的根本性質。我國有著根深蒂固的人治傳統，盡管幾十年改革使之有了很大改善，但至今尚難說我國已實現了法治化，具體表現在：

　　（1）現行《預算法》與《預算法實施條例》亟待改革

　　《預算法》是新中國成立以來的第一部預算管理基本法，為依法理財、依法治財提供重要的法律依據，同時也促進財政體制改革向縱深發展。但隨著社會主義市場經濟體制的完善和公共財政基本框架的逐步構建，《預算法》的體制性、制度性缺陷已日漸顯露，越來越難以適應現實預算管理的需要，亟需進一步改革。

　　（2）違背確立的政府預算未受法律懲處

　　對于已通過的《預算法》等法律條文，各級政府已給予較大關注并努力遵守之，但目前政府預算實際決定權仍不在人代會手中。對于政府預算草案，人代會不要說否決或作重大修改，就是小修小補有時也是困難的。至今為止報刊雜志大量報導的只是懲治貪污腐敗的問題，卻幾乎不見違背政府預算而受法律懲處的報導。有法不依的行為大量存在。如，《義務教育法》明確規定，實施義務教育所需事業費和基本建設投資由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證，但在農村卻把一部分責任推卸到農民和學生家長身上。另外，《中國教育改革和發展綱要》明確提出，20世紀末國家財政性教育經費占國民生產總值的比例應達到4%，而實際上2000年國家財政性教育經費占國民生產總值的比例不到3%.

　　（3）缺乏社會的公開監督

　　政府預算法治化的實質，是全體社會成員對政府行為的約束、規范與監督。這就需要公開化，需要將政府所有的收支，除某些特殊的之外，都對人代會和社會公眾公開，然后才談得上法律權威對于政府行為的約束。而目前的問題恰好是編制的部門預算仍缺乏應有的公開性，這就談不上人代會和社會輿論的真正監督，更談不上法律條文的真正執行了。

　　2. 教育預算的公開性問題

　　目前編制的部門預算，在公開性和透明度上仍存在著一些問題：

　　（1）公布的預算內數據過粗

　　目前公布的預算內數據多是幾個收支大類的預決算數字，加以大量的文字說明，如在我國財政部網站上只能找到近幾年來中央或地方財政用于教育的預算和決算數字。這類極為粗放的預算指標，對于人大代表和社會公眾來說，是外行看不懂，內行也不可能看出問題的，是缺乏透明度的。

　　（2）預算外等數據沒公布

　　目前即使公開了政府預算收支指標，也不包括預算外和制度外的收支在內。就我國的現實情況來看，公布預算內數據似乎還容易，因為幾十年來一直都有公布國家預算的習慣，盡管公布的數據指標過粗過少，而對于預算外來說，既沒有公布的慣例，又直接涉及地方、部門和單位的既得利益，侵犯其“隱私”，要公布就更不容易了。這也是為什么這些年來盡管一直強調要公開預算外，但成效甚微的關鍵原因所在。至于所謂的“制度外”，其本身就存在是否合法的問題，要公布更是無從談起。因此，在沒能取消預算外和制度外范疇的背景下，政府預算是談不上真正的公開化問題的。

　　3. 教育預算編制問題

　　（1）預算編審時間不合理

　　我國預算編審時間不合理，主要體現在以下三個方面：一是預算編制時間短。從每年11月10日左右國務院下達預算草案指示到次年全國人大審議批準，中央預算通常有兩個月左右的編制時間，即使加上測算收支指標的時間，整個預算編制過程也只有四個月左右。而地方財政部門的預算編制時間則更短。沒有充分的時間對預算項目進行周密的論證，將直接影響預算的實際效力和國家宏觀調控目標的實現。二是預算審議時間短。每年一次的人大會期，一般不長，全國人大一般是15天左右，省人大是7天左右。而會議期間用于審議預算的時間則更少。全國人大只有1天左右，省、市級人大只有半天左右，縣、鄉鎮級人大審議預算的時間只能用小時計算。在如此短的時間里要想認真、細致地進行審議是極其困難的。三是存在預算先期執行的問題。我國預算年度采用公歷年制，即從當年的1月1日起到12月31日止。要求政府預算草案必須在預算年度開始前，由各級人大完成其立法程序。然而，目前全國人大會議召開的時間是每年的3月份，省級人大要稍早一些，一般在2月份，至于省以下各級人大，甚至要到每年的5～6月份。這就意味著每年有一個季度（甚至是半年）的時間處于無預算狀態，存在著“預算先期執行”的問題。這種不規范的先期執行做法，弱化了預算的法律約束力，容易在制度上使上年同期不合理的支出合法化，給本年預算留下隱患。

　　（2）預算編制方法不盡科學

　　我國正在推行零基預算改革，一些地區和部門也開始實行，但從實踐來看，零基預算的技術難度太大，其本身方法的可操作性和推廣性值得懷疑。基數法雖然存在著許多的弊端，但其簡便易行的優勢非常明顯。筆者建議采用加權的基數法，即利用前幾年的實際支出數據，按照每年的學生數或教師數作為權重，同時考慮物價水平的變動，計算出加權平均后的下一年支出數。

　　（3）尚未建立科學的支出標準和預算定額，專項資金項目尚未建立起完整的評估機制

　　目前教育部門預算的編制是根據以前制定的定額標準設計的，項目過粗，定額標準也缺乏科學合理性，沒有形成涵蓋全部教育經常性支出的完整的定額體系，如北京市普通教育事業公用定額標準于1989年制定，而后于2001年修訂。僅從修改的時間來看，定額標準實行了13年，改革的滯后性顯而易見。而且由于北京各區縣經濟發展水平和教育發展的不平衡，統一的標準造成各區縣苦樂不均，經濟水平和財政收入高的區縣覺得標準較低，其實際支出標準高于北京市制定的標準，而經濟水平和財政收入低的區縣又認為標準較高難以達到。合理的支出標準和定額是編制科學的預算所必不可少的基礎，如果不進行相應的調整，部門預算就不能擺脫傳統預算“基數加因素”的編制方法，因而也不能建立科學合理的部門預算編制體系；有些專項經費的提出未通過科學的篩選和論證，也未結合教育發展的總體規劃突出重點，使教育經費的使用效益未達到最大化。

　　4. 預算評價問題

　　最近一兩年，績效預算已成為財政部部長金人慶反復提及的名詞；而財政部在2006年的工作重點中也首次表明，今年要積極推進績效考評等工作，逐步建立以結果為導向的財政資金使用新模式。我們在中部某省調研的過程中發現，教育部門普遍對預算績效評價持抵觸態度，但財政部門對提高教育資金使用效益，實行績效評價興趣頗高，甚至某財政局長自己設計了一套教育績效評價指標體系。

　　基層教育管理部門把教育資金投入不足和提高教育財政資金的使用效率對立起來，始終認為資金投入問題都沒有解決，沒有必要研究資金使用效益問題。筆者認為另一種可能是開展教育支出績效評價將會極大制約教育部門使用資金的自主性和獨立性。部門預算、政府采購、國庫集中收付等改革已使財權過度集中于財政部門，而預算績效評價將會進一步削弱教育管理部門的財權。

　　財政部門試探性設計的教育評價指標則沒有考慮教育發展的自身規律和特點，完全從財政的角度出發考核資金使用情況。如某個指標鼓勵義務教育學校大力增加預算外收入，暗示性地表明義務教育學校有創收任務，而這明顯違背義務教育的辦學目的。

　　目前預算評價最迫切需要解決的問題是構造一套科學、統一、標準、可量化的教育財政支出評價指標體系。

　　三、政策建議

　　以上分析的教育預算制度問題是由于多方面、多層次的原因造成的，要解決這些問題，也需要系統性地建立一個解決問題的框架，此框架內包括宏觀性的制度和法律建設、機構重構以及微觀的基礎性工作改進和程序優化。

　　1. 制度和法律修訂

　　（1）修改《預算法》

　　應按照公共財政的要求，修改《預算法》及《預算法實施條例》，應增加并明確規定部門預算的概念、內容、形式和編制方法等條款；應按公共財政口徑， 明確預算收入和支出的內容；調整和延長預算編制時間；在《預算法》中應明確體現預算編制、執行和監督相互分離的運行機制；硬化預算約束力，嚴格控制預算調整。

　　（2）應立法保證公共教育投入的嚴肅性和權威性

　　對教育財政性經費的籌集、分配、使用、設立教育項目、確定支出定額標準以及公共教育資源在地區和學校間的配置做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。做到這一點需要人大或人大的專門委員會直接領導。2006年2月國務院常務會議原則通過義務教育法（修訂草案）。該草案將把義務教育由人民辦轉為由政府買單，國家保障義務教育經費，義務教育經費投入由省級政府負責統籌。

　　（3）逐步取消預算內、預算外資金

　　首先保證部門預算納入所有的資金包括預算內外資金，規范各種收費，如北京市擇校的“三限”規定。預算內資金和預算外資金同樣是取之于民，只是途徑和方式的不同，只要建立財政資金公平分配的機制，保證該辦的事有財力保證，長期來看，取消預算外資金是完全可能的，這樣就能把所有的資金都納入預算管理范圍內。公立學校收費的制定程序要進行規范，學費屬于公共服務收費，應該經過價格聽證會論證，由物價部門向社會公布實施。

　　（4）改革教育財務會計制度

　　可借鑒西方非營利組織會計規范改革我國教育會計制度，這樣能向社會公眾提供更多的信息；以權責發生制為報告基礎有利于財務報告目標的實現；能全面反映整個學校的經濟資源。

　　2. 機構重構

　　（1）建立專門機構負責教育預算或撥款

　　大多數發達國家都有專門的“中介”預算或撥款機構，而我國的預算與撥款權力集中在財政與教育部門，財政資金的分配無法透明。如果在人大成立教育撥款委員會或獨立的第三方機構，將能調節政府與學校之間的預算關系。有了社會（人大代表）和學校的共同參與，教育預算的編制會更好地考慮學校實際經費需求和政府資源供給的可能，既利于政府實施宏觀調控，也利于學校自主辦學。

　　（2）清晰架構預算監督體系

　　明確劃分審計部門、人大機構以及財政部門內部監督之間的職責、權限。在可能的情況下成立人大及其常委會自己的審計機構。

　　3. 預算編制

　　調整預算編制時間，實行標準周期預算；基礎工作做好之后，可以將績效預算的思想引入預算編制中。強調政府產出以績效為目的，以成本為基礎，按職能用途并著重于按最終產品進行分類，對各計劃可從最終產品成本即目的來衡量和評估其業績，擇優把項目列入預算。預算應由投入式預算轉變為重視產出的預算，盡快設計出既符合教育發展規律又體現財政資金使用效率的指標體系。

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