一、引言

　　自經濟體制改革以來，我國財政學界對政府（國家）的經濟活動領域和財政的職能展開了討論，逐漸形成一種觀點，即所謂的“公共財政論”或“公共產品論”。持這種觀點的人認為，“市場經濟要求的是公共財政，只有公共財政才能適應于、服務于并有利于市場經濟的存在發展……”；（注：《論公共財政》，《經濟學家》1997年第1期，第96頁。）“若不能正確認識‘公共財政’問題，我國的財政理論是無法正確指導財政實踐的，也就談不上真正按社會主義市場經濟要求去改革我國的財政模式，正確開展財政運作”。倘若“公共財政論”果真具有如此之大的作用，我們確實應當深入研究公共財政論的觀點、內容和方法，分析這種提法的準確性。

　　“公共財政論”的觀點大致可以概括為如下幾個方面：（1 ）“公共財政”是否定西歐“家計財政”后的產物。（2 ）公共財政是為市場提供“公共”服務的國家財政。（3 ）公共財政是彌補市場失靈的國家財政。（4）公共財政是由社會公眾對之規范、決定、 制約和監督的國家財政。（5 ）公共財政是我國社會主義市場經濟體制下應當確立的財政模式。（注：《“公共財政”與“國家財政”關系析辨》，《財政研究》1997年第11期。）

　　可是，我們不敢茍同“公共財政論”的某些觀點，因為在我們看來，“公共財政論”更傾向于西方國家在資本主義初期階段的財政觀，不能適用于我國20世紀末期以至21世紀的社會主義市場經濟； 況且， 把“Public  Finance”直譯成“公共財政”并望文生義引出其內涵是值得商榷的。當然，我們也不想卷入“公共財政論”與“國家財政論”之爭，因為我們認為二者立論的基礎不同，“國家財政論”討論的是財政本質問題，而“公共財政論”則側重研究財政運行問題；再者，如果從財政運行角度出發，我們想這兩種理論的政策建議不會有很大出入。

　　既然“公共財政論”借鑒的是西方財政學，那么，我們就從西方財政學的研究領域及其發展來分析“公共財政論”，提出若干疑問，就教于“公共財政論”者。

　　二、國家的經濟作用：理論學說

　　（1 ）國家干預經濟的共用品國家觀是國家必須要提供市場本身不能生產的共用品。所謂共用品（public  Goods，“公共財政論者”把它譯為公共產品）是指：為一個人所用的也可以在沒有任何額外成本的情況下同時為他人所用的物品或服務。這個特點使得市場不能生產共用品，因為企業家在提供共用品時一般不能向大多數受益者索取報酬。共用品一般分為三類。第一類是“純共用品”，即市場無法提供的物品和服務，如國防、公共秩序等等；第二類是“準共用品”，即私人部門從獲取足夠的利潤角度來說不能有效生產和提供的物品和服務，如公園、道路、教育、保健等等；第三類是“矯正性共用品”，即政府為減少私人經濟活動造成的負外部性所采取的措施，這些負外部現象包括環境污染、無安全保障的工作條件、有害健康的物品、壟斷市場等等，也通常稱之為“公害品”（public  Babs）。共用品的生產或提供可以采取三種方式，即公共部門直接生產或提供、政府對私人生產者予以補貼、公共部門和私人部門聯合生產或提供。無論選擇哪種方式，結果都是擴展國家的作用，使之超出維持公共秩序這種最低“介入”程度。但是，大多數學者以“共用品”概念界定國家的經濟作用最終所要表達的思想是：由于私人單位間的競爭會產生最適結果，因此，公共提供應當保持在最低程度。

　　（2）國家的經濟作用的第二種普遍看法是消除經濟周期的影響， 即宏觀經濟穩定國家觀。雖然這種政府作用也可以說是一種共用品的提供，但它與“共用品國家觀”強調的側重點不同：宏觀經濟穩定國家觀認為政府的經濟作用應當主要體現在熨平經濟波動上。

　　（3）第三種思想認為， 國家在經濟中的作用擴張可以理解為公民的權利與義務的意義深化，即社會權利國家觀。這種觀點強調的是共用品論者所討論的兩種現象，即國家在管制私人交易過程中的作用以及國家在為全體公民提供特定物品和服務中的作用。

　　（4）從某種意義上是說， 發展國家觀在系統闡述國家的經濟作用上既是一種古老思想，又是一種新觀念。說它是一種古老的思想是因為可以追朔到重商主義國家觀，說它是一種新觀念是因為理論家們通過對第二次世界大戰以來，工業化比較晚的西歐國家以及日本、韓國等東南亞國家政府能動地取代私人企業家的某些作用而促進了社會經濟發展的經驗總結，認為發展國家的活動成功地使幼稚產業成熟起來，形成維持高水平生產性投資的資金流量；而且認為，高水平的國家基礎設施支出是鼓勵私人投資和提高總體投資水平的工具。當然，國家提供的基礎設施可以說屬于共用品概念范圍內，但是，諸如德國、法國、日本以及80年代末的美國等諸國的現行做法已大大超出共用品范疇：國家在交通、通訊、能源、研究與開發等領域的大量支出旨在促進私人投資，加速技術進步，提高國際競爭能力，而不只是為了彌補“市場失靈”。

　　（5）從國家的經濟作用看，可以說，社會主義國家是最高形式。 馬克思主義理論認為，市場和私人產權是產生不公平等問題的根源，只要廢除私人產權就可以解決這些問題。馬克思和恩格斯設想，一旦廢除了生產資料的私人所有權，社會成員就可以組織和管理經濟活動而無需建立強大的國家機器。但在實踐中，過去的許多社會主義國家都直接從事著極其廣泛的經濟活動，成為“發展國家”的極端情況。

　　我們把上述西方學者總結出來的五種國家觀放置在一個連續體上，按照市場的自我調整程度從高到低或國家的經濟控制程度從低到高排序，可作如下表示：共用品國家→宏觀經濟穩定國家→社會權利國家→發展國家→社會主義國家。該序列恰恰說明了國家在經濟中的作用范圍與程度，相應地，財政具有如下職能：配置（提供共用品）職能、穩定職能、分配職能和發展職能；在我國，除了發展職能目前只有陳共教授在其主編的《財政學》中作了簡要闡述之外，前三個職能基本上得到了普遍承認。

　　三、從財政學到公共經濟學：現實變化

　　自從1776年亞當。斯密“創立了財政學”的《國富論》出版一直到20世紀50年代，研究財政問題的絕大部分著述皆冠以“public Finance（財政學）”。可是，到了50年代末，馬斯格雷夫出版了被奉為經典著作的《財政學原理：公共經濟研究》首次引入了“公共經濟學”概念，特別是1964年和1965年分別以法文和英文出版的《公共經濟學基礎：國家經濟作用理論概述》和《公共經濟學》直接以“公共經濟學”為書名。自此以后，大部分著述都將“public　finance （財政學）”改稱為“public Economics（公共經濟學）”，這絕不僅是改名的問題，而是研究的范圍、領域、方法、指導思想、所要說明的問題等等都有實質性變化。從財政學到公共經濟學，為什么會發生這種變化？發生了怎樣的變化？這種變化說明了什么？

　　根據馬斯格雷夫的論述并結合其他學者的闡述，我們簡要概括出“公共經濟學這一名稱取代財政學”的基本原因和主要內容。

　　第一，財政學與公共經濟學依據的經濟理論發生變化。如上所述，財政學產生于亞當。斯密的古典經濟學，其經濟理論基礎自然是“自由放任”經濟學的基本觀點：（1）人類最主要的動機是自己的私利。（2）競爭的看不見的手自動地把許多私利轉變為共同利益。（3）因此， 要使國家財富增長，最好的政府政策便是最少的干預。隨著經濟的發展，社會生產力的提高，市場結構的復雜化，政府（國家）的經濟作用加強，經濟學的研究領域越來越廣闊，20世紀初期以來逐漸形成和成熟的福利經濟學，為財政學擴展到公共經濟學提供了理論基礎和研究方法。福利經濟學在理論方面是圍繞著三個主要命題構建起來的。（1 ）第一定理回答的問題是在一個有競爭的買者和賣者的經濟體系中是否有符合共同利益的結果。（2）第二定理提出了公平分配問題， 并回答的問題的是在一個經濟體系中，分配方案由有眼光的統治者制訂，共同利益是通過稍有變動的市場機制來取得還是這種市場機制必須予以完全取消。 （3）第三定理集中在限定的社會福利或共同利益的一般性后果是通過市場或經由一種政治集中的過程還是通過投票表決的過程，回答的問題是是否存在一種源于個人私利的可靠途徑。古典經濟學與福利經濟學雖然都是研究如何增加國家財富，但福利經濟學更進一步研究在增加國家財富的基礎上如何增加社會經濟福利問題。福利經濟學認為，增加社會經濟福利首先要增加滿足社會需求的社會產量，而要增加社會產量就必須使生產資源在各個生產部門的配置達到最優程度；其次要增加國民收入而不損害窮人的絕對份額或增加窮人的絕對份額而不影響國民收入總量，因此減輕收入不公程度是使社會經濟福利或效用總量最大化的必要條件。由于政府干預總要涉及資源的再分配，而福利經濟學的根本目的就是評估各種資源的配置方式，所以，福利經濟學為公共學的規范性分析提供了依據，或者說，福利經濟學為考察政府干預形式是否適當提供了進行考察的一個系統的理論結構。

　　第二，財政學與公共經濟學研究的范圍和內容發生變化。如上所述，雖然財政學源于古典經濟學，但在經濟學上隨著福利經濟學的誕生和“凱恩斯革命”的爆發以及現代經濟運行中政府經濟活動的拓展，　“Public Finance（財政學）”無法解釋、分析和解決有關的經濟現象和問題。首先，“public Finance（財政學）”主要研究財政收支本身的問題，特別是財政收入問題；而“Public Economics（公共經濟學）”不僅研究財政收支本身的問題，更重要的是研究財政收支活動對經濟的影響。其次，“Public Economics（公共經濟學）”是一種“論述公共部門的經濟學”，主要分析政府所從事的“經濟活動的主要后果及其與社會目標的關系”（阿特金森和斯蒂格里茲，1994）。著名經濟學家斯蒂格里茲教授曾經指出，公共部門經濟學的研究主要分為三類：（1 ）搞清公共部門從事哪些活動以及這些活動是如何組織的。（2 ）盡可能地理解和預測政府活動的全部結果。（3）評價各種政策。再次， 公共經濟學經常在經濟學的邊緣探討，越來越與倫理學、政治學、社會學的有關研究相結合，而且還直接融入了公共選擇理論、憲法理論、官僚政治理論。　最后，　我們簡要地羅列出公共經濟學所研究的而“publicFinance（財政學）”所不能包容的內容：共用品的最適提供、 外部性矯正、公共（企業）定價、成本——效益分析、社會保障制度、宏觀經濟穩定等等。

　　第三，財政學與公共經濟學的研究方法發生變化。公共經濟學全面采用了現代經濟分析方法，即實證分析方法和規范分析方法；前者考察政府活動的范圍和各種政府政策的結果，后者試圖估價可以實施的各種政策。尤其是規范分析方法屬于福利經濟學的規范分析方法，成為公共經濟學的研究的始點，如帕累托最優條件（交換條件、生產條件和總體條件）、契約曲線、效用可能性曲線、生產可能性曲線、邊際技術替代率、邊際轉換率、消費者剩余和生產者剩余、無差異曲線、社會福利函數等。同時，公共經濟學還利用數理經濟學和計量經濟學的分析技術進行定性分析與定量分析，使分析的結果更加準確。

　　上述我們從三個方面簡要評述了財政學轉向公共部門經濟學的基本原因和內容，我們從中至少可以看出：（1 ）這種變化說明了財政學所處的經濟時代和經濟環境變化了，要求財政學研究更廣泛的、更深層次的政府經濟活動。（2）這種變化說明了財政學研究重點變化了， 即從過去只研究財政收支本身的問題，轉變到研究財政收支對經濟的影響和公共部門本身的經濟活動的合理性及其效率。（3 ）這種變化說明了財政學所依據的理論基礎和分析方法變化了，即現代經濟學的發展以及與其他學科的相互滲透為公共經濟學的誕生創造了新的理論基礎和先進的分析方法與技術。　　（4 ）上述所有這些變化都說明了英文“PublicFinance”的詞義及其傳統的研究領域和方法涵蓋不了新變化， 最終必然被“Public Economics（公共經濟學）”所取代。

　　盡管財政學發生了如此之大的變化，但是，我們稱謂的財政學也不一定非要改稱為公共經濟學，因為我們沒有“Finance ”英文字義的局限性，在我們的財政學著述中擴展研究領域和范圍而不改其名稱也未嘗不可。

　　四、我們的疑問

　　在提出各種疑問之前，首先聲明，我們的主要目的是從原本的西方學者的（經濟作用）國家觀來看“公共財政論”者所提出的“公共財政”觀點是否準確。

　　質疑之一：“公共財政論”是倒退還是進步？

　　眾所周知，“公共財政論”的理論基礎是“公共產品”理論，即政府（國家）為誰提供“公共產品”（對象）、怎樣提供“公共產品”（方式）、提供多少“公共產品”（規模）以及提供什么“公共產品”（結構）的理論。可是，如上所述，共用品國家是國家經濟作用的最低層次的國家觀，是盛行于經濟自由主義時期的國家觀，是注重國家的資源配置職能的國家觀。正如“公共財政論”倡導者之一張馨教授所說的那樣，“正因如此，在‘創立了財政學’的《國富論》中，斯密多次使用Public一詞，來界定政府的財政活動。如Public Safty（公共安全）、Public  Revenue（公共收入）、Public Service（公共服務）、Public Works（公共工程）、Public Institutions （公共機構）以及Public Credit（公債）等，不一而足。”（注：《“公共財政”與“國家財政”關系析辨》，《財政研究》1997年第11期。）然而，令人費解的是，張教授引證亞當。斯密的一連串的“公共”概念來佐證“符合市場經濟”的要求的“公共財政”觀是要我們快進入21世紀的社會主義市場經濟退回到18世紀的自由主義市場經濟去嗎？是要我們從“社會主義國家”這一極端回頭走向“共用品國家”這另一極端嗎？

　　質疑之二：“公共財政論”能推導出“公共財政論”者所贊同的“三大”職能嗎？

　　進入90年代，我國財政學界就社會主義市場經濟條件下的財政職能展開了大討論，并于1993 年和1994 年權威性刊物《財政研究》集中展示了各種觀點而達到高潮，最終形成了比較一致的看法，即早在近40年前著名財政學家馬斯格雷夫就已提出的財政三大職能資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。而且，在這場討論中，“公共財政論”者的觀點似乎占了上風。可是，如果“公共財政論”者真的完全遵循的是“公共財政理論”，卻難以推導出上述三大職能，而只能得到財政的資源配置職能。也許有人會說，公平分配和穩定經濟是政府向公眾提供的一種服務，具有共用品的屬性，屬于“公共產品”范疇，因此可以推導出財政三大職能。然而，據我們所知，西方財政學主要是從資源配置角度界定共用品的，是有具體所指的。著名經濟學家斯蒂格里茲曾把市場失靈的主要表現概括為共用品問題、外部性問題、壟斷問題、不完全信息問題、失業與通脹問題以及收入分配問題等，并明確指出后兩者不屬于資源配置問題。 而且， 在有些文獻中出現的“public　Goods　andService”中的“Service”也主要是指政府提供的“公共安全”、“法律制度”、“行政機構”的服務，而至于政府在穩定經濟和公平分配方面“所做的工作”（服務），西方人也認為“超出了共用品的概念范圍”。

　　質疑之三：“公共財政”與“國家財政”到底有什么區別？

　　“公共財政論”與“國家財政論”在最近的爭論中，各自從自身的立論基礎出發向對方發難，旁觀者很難辨別真偽，至少我們的感覺是如此。在我們看來，二者其實并沒有什么區別。既然大家討論這一問題的大前提都是在“社會主義市場經濟條件下”，又根據馬克思的觀點即國家是一個階級利益的代表，那么，在我們社會主義國家，難道國家的利益不代表人民的利益、公眾的利益嗎？國家的需要不是公共的需要嗎？“公共財政”與“國家財政”還有什么本質差異嗎？

　　質疑之四：“Publilc Finance”直譯成“公共財政”準確嗎？

　　“公共財政論”者認為，“Public Finance的正確譯法…恰好是‘公共財政’而不是‘國家財政’。”可是， 在我們看來， “publicFinance”的正確譯法既不是“公共財政”，也不是“國家財政”， 而只能是“財政”或“財政學”。第一，“Finance ”一詞的主要含義是“資金”、“融資”、“財務”或“金融”，只有在前面加上“Public”作為修飾，才能成為“公共（國家）資金”，包括這種資金的來源與運用，這也正是漢語的“財政”含義：“國家對資財的收入與支出的管理活動”（注：《現代漢語詞典》，商務印書館1978年版，第99頁。）。倘若把“Public Finance”直譯成“公共財政”或“國家財政”，從修辭學上講，就產生了同一語的重復。況且，當你翻閱任何一本經濟學著述看到沒有“Public”修飾而單獨出現“Finance”時，“Finance”幾乎百分之百不是“財政”之意。這說明不加“Public”，“Finance ”就不是漢語所說的“財政”。 第二， “公共財政論”者把“ public Finance”直譯成“公共財政”無非就是想找到西方的文字依據，并根據其經濟內涵確立我國社會主義市場條件下的所謂“公共財政模式”。可是，從“public Finance”的經濟內涵來看，從亞當。斯密到凱恩斯革命之后的50年代，西方財政學使用這個詞，主要在于研究政府如何合理籌措公共資金，同時，只研究財政本身的問題，而沒有更多地考慮財政收支活動對整個經濟運行的影響。馬斯格雷夫曾多次把“Finance ”與“Money （貨幣）”、 “ Liquidity （流動性）”、 “ Capital Markets（資本市場）”相聯系，說明“Finance”幾乎等同于“資金”或“金融”；多次把“Finance”與“Economy（經濟）”相對比，說明現代財政學不僅研究“Finance”問題， 更重要的是研究政府在取得“Finance”和運用“Finance”過程中對經濟的影響以及公共部門經濟活動的合理性與效率性。我們能用這種連西方資本主義國家都要廢棄的財政觀念來構建我國的財政模式嗎？此外，我們并不反對“公共產品”理論可以在一定程度上界定國家（政府）的經濟職能，但它不能規定國家（政府）的全部經濟職能。

　　質疑之五：西方經濟學家已將“public Finance”（財政學）改為“public Economy”（公共經濟學），“公共財政論”者又當如何？

　　我們在第三節分析財政學與公共經濟學研究的范圍和內容變化時已經看到，在現代的、各國間相互依賴性加強的市場經濟條件下，英文的“public Finance”一語涵容不了政府的新的經濟活動和需要研究的新問題。面對財政學的新變化，“公共財政論”者又如何解釋“公共財政”呢？看來，“公共財政論”者要急需想出與公共經濟學相銜接的新思路。

　　質疑之六：“公共財政”模式能作為我國的最終財政模式嗎？

　　我們暫且不提“公共財政”這種提法是否準確，這種提法的初衷是可以理解的，因為在我國剛剛走向社會主義市場經濟體制的情況下，需要有一種標準來界定政府的經濟職能，以“公共財政”概念作為一種標準無可厚非，但是，我們不能理解的是：是“公共財政”觀念決定了政府的職能，還是政府的職能決定了“公共財政”的內容？況且，在現代經濟運行條件下，在政府的經濟活動領域擴大趨勢已成為歷史的必然的情況下，特別是在我國尚處于經濟發展的初級階段，需要發展型財政的情況下，“公共財政”不可能作為一種目標財政模式。

　　五、結語

　　“公共財政論”目前已為許多理論工作者和實際工作者所接受，但這不等于說這種提法甚至其觀點是正確無疑的。既然“公共財政論”是源于西方財政學，那么，本文就從西方財政學的有關理論及其發展分析了“公共財政論”存在的問題。我們的主要結論是：（1 ）“ public Finance”直譯成“公共財政”不準確。（2 ）“公共財政論”不能推導出“公共財政論”者所贊同的“三大”職能。（3 ）“公共財政論”是一種不符合現實和落后于時代發展的財政觀。（4 ）“公共財政”模式不能作為我國社會主義市場經濟體制下的最終財政模式。