2006-11-27 11:22 來源：祝麗生 郭燕
[摘要] 改革開放以來，我國農村經濟取得了飛速的發展，但是在作為農村經濟發展基礎的公共產品提供則存在著理論和現實的許多弊端，已經嚴重影響到農村經濟的發展與基層穩定。長期以來，傳統的公共產品理論一直左右著公共財政的提供，認為公共產品只能由政府提供。但是，隨著農村公共事業的發展，公共財政的支出和收入逆差日益明顯，其結果與傳統理論下的政府干預公共產品的提供發生了背離。因而，探析農村公共產品供給多元化已成為研究公共產品供給的必然趨勢。
[關鍵詞] 公共產品；單一體制；公共治理
近年來，“三農”問題已成為我國社會經濟發展中日益突出的問題，嚴重制約著我國經濟的進一步發展，并日益影響著農村經濟的持續發展與農村社會的穩定。增加農村公共產品的供給則是解決“三農”問題的有效手段，對于促進傳統農業轉向現代農業以及農村工業化的實現都具有重要的現實意義和長遠的戰略意義。然而，長期以來我國農村公共產品處于嚴重的供給不足及結構不合理的狀態，這已成為農村經濟社會穩定發展的制約因素。
一、農村公共產品供給主體單一的理論缺陷
公共產品通常稱作公共物品，它一般與私人產品相對應，主要是指用于滿足社會消費所需的物品或服務。農村公共產品是公共產品的組成部分，因而具備公共產品的特性：如非競爭性、非排他性和外部性等。由于對這些特征的滿足程度不同，公共產品又可分為純公共產品和準公共產品。但是，不管是純公共產品還是準公共產品的供給，都因其自身的特征而必須由公共部門參與供給。因此，政府作為公共部門的主體也必然成為農村公共產品的供給單一主體。這種公共產品的特定性決定了政府提供的必要性和明顯性。
然而，在對公共物品的供給中，公共部門的供給與其他組織和個人存在著合作的可能性。公共物品主要由政府提供但不排除其他組織和個人的參與。在傳統的公共產品提供的理論中，明確指出政府是惟一的生產者和供給者。的確公共物品的屬性決定了政府進行生產和供給的有效性，政府能夠運用其強大的人力、物力資源在較短的時間內提供社會所需的公共產品。但是，一方面“政府提供公共產品在一定程度上說是一個政治過程，其交易成本甚至比市場制度昂貴�！盵1]由于存在“免費搭車”心理，對具有共同受益或聯合消費特征的物品或勞務，消費者是不愿意為此付出價格的，市場也無法通過供求雙方的力量對比為此類物品或勞務求得一種均衡價格�，F實中政府失靈所帶來的政策失效就是明顯的例子。另一方面，由于政府在公共產品的提供中，存在著外部的不經濟性，使其它組織和個人很難介入到公共機制中。對于“外部效應”的物品或勞務，由于私人邊際成本和社會邊際成本之間或者私人邊際效益和社會邊際效益之間的非一致性，市場供給是不會達到最佳的資源配置狀態的。這就要求政府在這些領域發揮作用，提供公共物品或勞務，彌補市場不足。這種種的表現歸根結底就在于公共產品的供給理論存在嚴重的缺陷和不足。單一的政府供給機制在現實的情況下已經無法滿足農民日益增長的公共需求，形成了供給與需求的矛盾，這給農村的發展帶來了不利的影響。因此，產品供給的實現關鍵就在于作為基石的理論得以創新。
二、單一供給體制下農村公共產品供給的現狀
�。ㄒ唬┺r村公共產品的供給不足與供給過剩的怪象
在現階段我國實行的農村公共產品的供給體制下，農村公共產品的提供基本上都是由上級的政府機關加以決定，實際上很難反映農民的自身利益需求。農村公共產品的供給不足主要表現在以下兩個方面：一是純公共產品的供給存在著嚴重不足。如在農業的基礎設施、農村的環境生態保護和鄉村治理等方面，在對其的提供上存在著資金的短缺和必要的政策指導。農村公共產品的供給主要由縣鄉政府財政來承擔，但是面對地方財政的困境，無法拿出充分的資金投入到農村公共產品的供給中。二是準公共產品的嚴重缺乏。如農村的基礎教育、醫療社會保障等各個方面。這些準公共產品的提供有利于提高農民的科技文化素質，改善農村醫療衛生條件。但是，基層政府的財力極其有限，根本滿足不了農民的需求。由于政府的投入受限嚴重的影響了農民的生產積極性，制約了農業的可持續發展。
與上述公共產品的提供短缺形成對比，在許多農村一些農民不需要的和根本無法需要的公共產品和服務大量過剩�！斑@主要是由于農村公共產品的供給不是根據農民的實際需要而是根據一種自上而下的不切實際的行政命令來運行的，更甚至是一些地方干部個人的政績私利性所驅使的結果�！盵2]例如一些干部不顧農村的實際條件為了追求自身利益的滿足而大肆地興建一些短視化的項目，它們對廣大的農民來說是無法加以利用和根本利用不起的。公共產品和服務的公共性實質發生了質的轉變，導致公共資源的浪費和農民對政府提供公共產品的失望。
由于行政體制改革的滯后，政府對農村公共產品的供給不是根據農村和農民的真實需求來決定，而是根據地方政府部門領導人的政績來決定。由此造成了現行的農村公共產品的供給機制不能反映農民對公共產品的需求狀況，這種供給結構的失調導致農村公共產品的利用低效率。農村公共產品提供的不足與過剩的明顯反差，表明了政府在對公共產品的提供中存在著嚴重弊端，這也為公共產品的多元化供給提供了現實的可能性。
（二）政府作為農村公共產品的供給主體存在著“缺位”和“越位”現象
我國農村公共產品制度安排下政府是農村公共產品和服務的最主要的生產者和供給者，由于市場機制無法有效地提供公共產品，所以人們就把提供公共產品的責任全部推給了政府，認為市場干不好的政府一定能干好。然而，市場失靈是政府干預的必要條件而非充分條件。因為現實表明，政府在有效克服公共產品消費中“搭便車”問題的同時，卻不可避免地產生了低效率等問題。政府失靈問題的表現：中央與地方在農村公共產品的供給上，責任劃分不明確；在對村民自治的推行中，農村公共產品供給存在著主體職責模糊和責任推委現象等。由于傳統的行政管理體制的影響，下級服從上級導致最后把農村公共產品的責任推給了鄉鎮政府，這對本來自身財政就非常薄弱的鄉鎮政府來說，不得不通過各種手段來實現上級政府的命令。因而各種的攤派和“三亂”現象屢禁不止，加重了農民負擔。本來就應該由政府來承擔的責任最后又落到了農民身上，依靠農民自己來提供自己所需的各種公共產品，政府的供給主體嚴重“缺位”。同時，由于公共產品被政府所壟斷沒有競爭對手，在提供服務和產品方面進行質量和效率的比較，致使公共產品供給短缺和低效率，沒有充分的發揮其他組織和個人的輔助作用。因此，現行的財政體制的弊端與行政體制的弊端相結合是政府在對公共產品提供存在問題的體制弊端。
�。ㄈ﹩我坏恼┙o體制缺乏必要的監督
行政體制改革的重要目的之一就是提高公共產品的供給效率，而公共產品供給并不都得由政府來承擔。在政府功能和市場功能的空白區域，由其他的組織和個人來承擔會產生更大的效率。由于政府不同部門之間職能定位不清，這給公共產品的提供帶來了不便。作為龐大的科層管理體制很難擺脫舊的官僚主義的弊端，政府行為受到各種社會勢力的牽制。因此，在公共產品供給的操作和實施層面上政府的效率低下。當前西方各國的公共產品供給有由政府向民間轉移的趨勢，許多由政府直接提供的公共產品變為由民間組織和個人來提供。“在現有的公共產品供給體制下，由于農民被排斥于公共產品的供給決策和管理體制之外，沒有把作為農村公共產品受益的主體農民的積極性調動起來，這使得公共產品的供給缺乏活力，無法形成對農村公共產品供給的有效監督和管理。”[3]無論是國家的轉移資金還是地方政府的制度內外支出資金都沒有實行專門統一的管理。農村公共產品供給監督管理體制缺乏，使農村公共產品的供給低效率，政府只能通過增加農村公共產品的供給成本，造成了公共資源的大量浪費。
三、改革單一體制，實現農村公共產品的多元化供給
�。ㄒ唬┩晟妻r村公共產品供給的多元化理論體系
l.公共治理理論的發展與完善。伴隨著二戰的結束，各國政府干預作用的不斷加強和福利國家的過度發展，政府職能擴張、機構臃腫和效率低下的弊端日益突出，人們認識到政府在市場中存在著失靈現象，面對這種情況西方學者對政府的職能和作用進行了重新審視，并從治理的理念內涵出發，從中挖掘其適應現代社會發展的有用價值。在此基礎上，逐步地形成了公共治理理論�！肮仓卫砝碚擉w現了人們對政府管理和公共部門管理從組織結構到功能作用，從行為方式到行為理念有了全新的認識和理論升華。”[4]這也使得我們在對公共產品的提供中，明確提供主體的內涵，公共治理理論的提出擴大了對象的范圍，它成為公共部門自身管理、社會組織和團體管理以及公共事務管理的綜合體，為公共產品提供理論前捉。
2.“燈塔理論”的影響。英國經濟學家羅納德�？扑寡芯苛嗽缙跓羲F象，通過這一現象的研究他提出了燈塔的私人收費的可能性。其現象表明了，“作為公共產品可以由私人來加以提供，并且會更有效率。這也在理論上反駁了傳統公共產品只能由政府壟斷的觀點，為人們建立公共產品的多元供給機制提供了理論指導。”[5]
3.第三部門公共產品供給理論的發展。非營利性組織的建立，對公共產品提供了一個現實的平臺。由于非營利性組織的非營利特性和高效性，這使得政府所承擔的一些準公共產品，可以由第三部門來進行提供，這防止了政府中“搭便車”的現象，提高了公共產品的供給效率。
�。ǘ┱砟畹霓D變，公共部門的內涵得以體現
隨著行政體制改革的開展，政府逐步從管制型政府轉入到服務型政府階段，政府的理念也相應地由“管制”轉為了“服務”，這是公共服務理論的核心價值。公共服務理念深刻地改變了人們對政府的認識，政府也不再是高高在上的壓力型的政府，而是為人民提供服務的政府。政府行為方式也不再是靠權威對人民發號施令，而是與人民形成協商談判的互動關系。政府理念的轉變帶來了公共產品提供主體的多元化變化，傳統公共管理理念下政府是公共事務和公共產品的惟一管理者和提供者，把其他組織和個人排斥在外。而伴隨公共服務理念的深入，逐步強調的是根據不同的特點而實行不同的主體服務原則，參與管理和服務的主體已經不再局限于政府部門，還包括非營利性組織、私人部門和其他各種團體與個人。在公共產品的提供上要打破政府壟斷的局面，充分安排其他組織在有效提供公共產品中的作用。
�。ㄈ┌l揮其他非政府組織的優勢，做到政府與相關組織的有機結合
就政府與各行為主體之間的關系而言，他們之間應該是以公共利益為核心的合作關系。在傳統的管理理念中，公共部門就是指政府，政府是公共產品的惟一提供者。而在新公共服務理念下，管理主體是多元性的，非政府組織也都被認為是公共產品的供給者，他們之間不應該是壓制與被壓制的關系而是一種合理分工的合作關系。當前政府正處于轉型期，應該運用它的力量去培育和發展更多的非政府組織，用它們來解決當前社會中存在的許多問題和公共產品的提供難題。就農村公共產品的提供而言，主要做到以下幾個方面：第一，在農村公共產品的提供中，應該以農民的需求為中心。在農村的供求雙方關系中，地方基層政府是農村公共產品的主要提供者，農民是公共產品的需求者，因此在農村公共產品的提供過程中，政府必須堅持農民的需求第一原則，深入了解農民對公共產品的實際需求，加強對實際情況的分析，在做決策時不脫離農民的實際情況；第二，通過非政府組織來提供公共產品，主要是通過現在農村中的各種基金會來為農民提供公共產品的所需。隨著農村經濟的發展，農村各地建立了許多經濟協會，通過民間的合作形式來實現農民自己提供自己所需產品；第三，實現基層政府、農村經濟協會和農民的三者的統一與聯合。農民自身經濟組織的建立，農村公共產品的供給也逐步地多元化，由原來的政府惟一供給變為了政府、經濟組織和農民三者共同供給。因此，政府必須重視三者的有機結合，發揮各自功能滿足農民的需求。
�。ㄋ模┩晟妻r村公共產品的供給配套措施
1.提高農民的文化素質，實現對公共產品的自主需求�！氨仨氈匦抡J識農民，考慮農民的需求，從而確實解決農村問題。”[6]現在在農村的公共產品供給中，由于農民的文化素質普遍較低，再加上受到傳統思想的影響，因而在公共產品的需求性上存在著非理性。他們在對公共產品的選擇上往往只從眼前和近期的利益著眼，而對長期性的、見效慢的公共產品的需求熱情不高，有的農民還存在著“搭便車”的心理，這些原因造成公共產品的需求信息失真。因此要不斷提高農民的科學文化素質，引導他們樹立正確的需求觀，積極地參與對公共事務的管理和監督。
2.適應農村稅費改革，加強對農村財務的監管。農村財務是農村公共產品提供的一個主要來源，因而必須深化體制改革增加社會效益和生態效益，為農民減輕負擔，切實貫徹中央關于深化農村改革的政策，改革鄉鎮財政體制，優化財政支出結構，完善各地轉移支付制度，保持農村財政不受到上級政府的制約， 保證村民自治的順利開展，也保障農村公共產品供給的實現。
3.完善農村公共產品供給決策和管理機制。由于農村自上而下的供給決策體制忽略了農民對公共產品的真正需求，導致了一些公共產品供給與需求不對稱現象。因此，為了提高公共產品供給的效率必須建立一套農村公共產品的民主表達機制，以能體現農民的真正需求。同時，加強對農村公共資源的監督，實現村務公開，確保公共資源合理利用，使公共資源的使用置于嚴格的農民監督之下，保證其能真正地用于農村公共產品的供中。
參考文獻
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