[摘　　　要]為有效解決“三農”問題，實現城鄉經濟社會協調發展，從財政角度看，我國政府財政政策必須進一步調整和完善。城鄉統籌發展應鞏固農村稅費改革成果，逐步構建城鄉統一的稅收制度；建立城鄉統籌的公共產品供給體系，推進城鄉協調發展；促使農民以土地保障向社會保障轉變，推進城鄉社會保障統籌發展。

　　[關　鍵　詞]城鄉統籌；公共產品；社會保障

　　實現城鄉經濟社會協調發展是有效解決“三農”問題的手段，筆者曾就這一問題在《甘肅科技》2006年4期撰文談了一些看法，現從以下幾個方面作進一步的探討：

　　一、鞏固農村稅費改革成果，逐步構建城鄉統一的稅收制度

　　2006年在全國范圍內全面取消了農業稅，但農民作為一個社會階層，應該有納稅義務。所以從長遠考慮，還要進一步完善現行稅制，逐步建立城鄉統一的稅收制度。這可以從制度上保證不再開征專門面向農業、農民的稅收，消除“搭車收費”的可能，從根本上跳出“黃宗羲定律”的怪圈，形成鞏固農村稅費改革的長效機制，這有利于城鄉經濟統籌發展。筆者認為統一城鄉稅制可分長期和近期兩步走。

　　從近期來看，要圍繞鞏固擴大農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，繼續堅持“多予、少取、放活”的方針，不再開征面向農民的特定稅種，抓緊研究完善有關財稅政策，為最終統一城鄉稅制創造條件。

　　從長期來看，隨著我國社會經濟的不斷發展和城市化水平的提高，要逐步將農民納入國家整體的、統一的稅收體系中，建立起符合中國國情的現代稅收制度。當然，由于任何時期、任何國家的農業都具有弱質性，即使統一城鄉稅制后也要在具體稅收政策上體現對農民和農業的優惠照顧。具體來說，稅制改革可從以下幾方面入手：

　　1、將農產品納入增值稅的征稅范圍

　　從世界范圍看，大多數開征增值稅的國家，特別是發達國家如法國、英國、德國等，一般都將農產品納入增值稅的征稅范圍[1].我們在將增值稅由生產型向消費型轉型的同時，對進入市場的農產品征收增值稅。具體可以借鑒法國的做法，對農產品適用較低稅率。但我國現階段對農產品征收增值稅的時機還不太成熟，還需要根據農業發展的情況考慮其改革的步伐。

　　2、統籌城鄉所得稅制

　　在統一內外資企業所得稅、實行綜合與分類相結合的個人所得稅制的基礎上，對農業生產者的收益區別不同情況分別征收企業所得稅和個人所得稅。一是對公司型的農場征收企業所得稅；二是依據個體工商戶個人所得稅的政策，對從事農業生產的農民征收個人所得稅。將個人所得稅改為以家庭為納稅單位，實行夫婦聯合申報，綜合考慮收入情況。但由于我國大多數農戶經營規模很小，農民又大都沒有計賬的習慣，如果對農民開征所得稅，確實存在計稅所得難于確定、征管困難、稅收成本高等問題。國外解決這一問題的做法是采取農業標準課稅法，即以確定的標準農業所得作為基準，結合土地面積情況計算農民的農業所得，作為課稅的依據。由于個人所得稅設置了免征額，這樣在一定時間內可以將絕大多數農民排除在征稅范圍之外。

　　3、建立城鄉統一的房地產稅制

　　改革房產稅和土地使用稅，建立完善的房地產稅制。一是將房產稅、城市房地產稅和土地使用稅合并為房地產稅；二是擴大征稅范圍，將單位和個人的房產不分生產經營還是自用、不分坐落城鎮還是農村，全部納入征稅范圍，實現寬稅基的廣泛征收，更好地發揮房地產稅的調節作用；三是對負擔房地產稅有困難的城市低收入者、下崗職工、貧困農民、孤寡老人和遭受天災人禍的納稅人等給予稅收減免，體現政府的人文關懷；四是規范計稅依據，合理設計稅率，根據征稅對象分別設計房屋產權和土地使用權兩個稅目，在稅率的設計上，要充分考慮城鄉居民的承受能力，切實保證減輕農民的實際負擔，不增加或少增加城鎮居民的負擔，實行輕稅政策。

　　4、調整消費稅征稅項目

　　將原來征收農業特產稅的煙葉改征消費稅，通過稅收調節來引導農業結構的調整。煙葉改征消費稅后，因農業特產稅屬地方收入，消費稅屬中央收入，可通過財政轉移支付的辦法解決因稅種變化影響地方財政收入的問題。同時相應制定對農民的稅收優惠政策，在統一的稅制下，各國出于保護農業的考慮，都在稅率和抵免等方面對農民制定了各種稅收優惠政策。不應把從農業中征稅作為增加財政收入的來源，在稅收政策上對農民應該有所傾斜。

　　二、建立城鄉統籌的公共產品供給體系，推進城鄉協調發展

　　統籌城鄉發展，建設社會主義新農村的重點內容應該是為農民提供最基本的公共產品和公共服務[2]，滿足農民生存和發展的需要。這是發展農村經濟，改善農民生存狀況，提高農民生活質量，建設和諧社會的基礎條件。長期以來，城鄉差距的擴大，集中體現在公共產品供給和公共服務上存在著的不公平。解決這一矛盾，是政府的職責，需要調整政策，重建制度。

　　在公共產品的供應上，應堅持城鄉平等的非歧視原則，向城市和農村提供大致均衡的公共產品，以加快農村經濟社會發展，減輕農民負擔。社會主義新農村的農民，應該是公平享受國民待遇的農民。該由政府提供的公共產品，不分城鄉都要由政府提供。財政對農業、農村支出比例的提高，是國家發展戰略的要求。農業、農村發展了，全社會受益、全體國民受益，不能片面認為這是對農民的恩賜和特殊照顧。從某種意義上說，加大對農村的投資，是償還歷史的欠賬。

　　但現實中我國的財政制度具有明顯的城市偏好：具有較高收入的城市居民享受著政府提供的電力、自來水、通訊、道路等公共設施，享受的義務教育，享受著醫療保險，失業保險等社會保障；而低收入的農民由于基層政府無力提供公共產品，只能是修路農民集資、拉電農民掏錢、義務教育也是自己掏錢，更無權享受醫療保險等社會保障，使資金從財政渠道不斷向城市集中。2005年全國農民人均純收入為3255元，城鎮居民可支配收入為10493元，兩者的收入比為1 3.22[3].農業效益差，農民收入低，農村經濟社會發展落后，財政應加大對農業和農村的投資。

　　具體就建立農村公共產品供給體系來講，一是要建立起中央、省、市、縣四位一體的農村公共產品供給格局，政府應承擔起農村公共產品供給的主體地位，應以法律法規的形式明確農村公共產品供給主體的職責權限。二是各級政府都應建立起相應的負責農村公共產品供給的組織，負責農村公共產品投入資金的籌集和使用，了解和掌握農民對公共產品的需求信息，并對供需信息進行分析，制定科學、合理的農村公共產品供給的規劃。

　　三、促使農民以土地保障向社會保障轉變，推進城鄉社會保障統籌發展

　　我國絕大部分城市居民都納入了社會保障體系，近幾年學術界比較關注的是在農村推行社會保障制度。政府把財政用于社會保障的資金絕大部分投向了城市，在城市已經初步建立了與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度。但是分配給經濟社會發展落后的農村比例嚴重偏低。農村社會保障主要以家庭保障和土地保障為主。

　　筆者認為在農村推廣社會保障是應該分層次、分步驟進行，不能盲目冒進。當前首先考慮的應當是將失地農民納入城鄉統一的社會保障體系。盡管國家已經從宏觀上控制用地規模，但由于我國已經進入工業化、城鎮化的快速發展時期，被征用土地及被征地農民的數量依然呈剛性增長趨勢。失地農民無疑成了社會保障城鄉統籌的突破口。就整個社會而言，喪失保障的群體是對整個社會安定威脅最大的群體。我們可以先通過的解決失地農民的社保問題為契機，摸索出一套行之有效的解決農村整體社保的方法，從而為日后的城鄉社保大統籌奠定理論和實踐基礎。將失地農民納入社會保障體系，可以緩解當地政府一次性支付補助費的資金壓力；同時地農民的社保問題逐步解決后，將壯大社會保障資金的實力，緩解城鎮養老保險因隱性債務而負擔沉重的問題，有利于維護社會穩定，也有利于“社會保障全民化”目標的最終實現。

　　失地農民需要解決養老保險、生活、就業、醫療等一系列問題，目前養老問題尤為突出迫切。有調查資料表明，目前被征地農民50歲以上人員的比例大約占30%，16歲至50歲青壯年人員的比例約占50%[4]，50歲以上群體現在正處于農村家庭中的主導地位，又即將步入老齡，他們在失去土地后，就業和創業的可能性很小，養老問題最為迫切。養老保險制度的建立不僅可解決被征地農民老有所養的問題，而且極大減輕了青壯年農民贍養老人的經濟壓力，對整個社會的穩定發展具有廣泛而深遠的意義。

　　在將失地農民納入社會保障體系之后，再考慮農民工社會保障問題，國家制定相應政策，使農民工享受與城市職工一樣的住房保險、最低生活保障、失業保險、醫療保險等城市基本社會保障，消除農民工進城的制度障礙，促進農村勞動力向非農產業和城市轉移。通過建立農民工社會保障體系，弱化土地的基本社保功能，促使農民以土地保障向社會保障轉變。

　　[參考文獻]

　　[1]何得輝 農業稅收政策的國際比較[J] 世界農業，2004，（2）

　　[2]王煥清 農村公共產品供給與鄉鎮政權[J] 湖南社會科學，2005，（4）

　　[3]董克偉 縮小貧富差距才能拉動“內需”[N] 中國改革報，2006-2-27

　　[4]吳小明 從浙江實踐看失地農民社會保障[J] 中國財政，2004，（4）