一、當前政府采購審計監督的難點

　　政府采購制度的改革是一項長期而復雜的系統工程，當前的改革仍然處在不斷推進的階段，由于這是一項新的工作，對其進行審計監督管理仍難以完全到位，存在以下幾方面亟待解決的問題。

　　（一）審計部門與其他部門在監督管理中的關系較難理順

　　建立政府采購制度是一項龐大的系統工程，涉及面很廣，客觀上需要相關部門協同配合，發揮政府采購各有關部門的職能作用，共同履行監督職能，逐步建立起一種規范的監督檢查機制，為各項規定的貫徹實施提供保障。《政府采購法》第五十九條、第六十七條、第六十八條、第六十九條分別對政府采購監督管理部門、審計機關、監察機關及依照法律、行政法規的規定對政府采購負有行政監督職責的政府有關部門的監督管理職責做了相關的規定，但這些規定比較原則，在一些方面還缺乏相應規定，如對于各項監督在政府采購中的地位、作用等方面的概念規定的比較模糊或籠統，對政府采購活動負有監督職責的部門對政府采購的監督重點、方式和方法不夠明確，缺乏可操作性。目前政府采購的監督管理體系雖已初步構建，但明確，部門之間未能很好協調，表現為，各監督部門職能相互交叉重疊，且未能做好溝通協調工作，可能造成重復多頭監督和監督存在空白地帶的結果。當政府采購工作有成績時，各方都報自己監督得力的功績；但當因監督不力，出現問題時，卻互相推諉責任。比如，對納入政府采購范圍并實行招標方式采購的工程項目采購活動的監督，根據招標投標法的規定，不同行業和產業項目的招投標活動的監督，分別由其行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監督，由建設行政主管部門負責。即對政府采購工程招標投標活動的監督，按照上述規定原則，由政府有關部門分別負責。但根據《政府采購法》的規定，這些專業性監督活動并不排斥財政、審計等部門的綜合性監督，因此多頭監督、重復監督難以避免，也易造成部門間的執法糾紛，這是我國政府采購市場中多頭爭奪執法管理權現象的一個縮影。因此，審計部門如何處理好與其他部門在監督管理中的關系已成為政府采購審計的一大難點。

　　（二）實施政府采購績效審計面臨較多難點

　　隨著政府采購支出的迅速增加以及 采購范圍的日漸擴大和工作的日趨復雜，公眾（特別是納稅人）想要知道的不單是政府采購開支是否合理、合法，而且還想知道采購資金是否經濟有效地使用，采購行為是否有效果。傳統的財務審計是不能滿足當前需要的，這就需要用績效審計的方法來監督政府采購活動是否建立了公開和公正的競爭機制，是否最大限度地發揮了資金的使用效益，是否實現了政府采購的政策導向和調控能力，并對政府采購活動進行客觀評價。實施績效審計，將使我國的政府采購審計工作有一個更高的起點和目標，促進政府采購制度的發展。

　　政府采購績效審計以采購項目為審計單位，審計的目標就是評價被審項目的經濟性、效率性和效果性。由于我國政府采購績效審計尚處于試點階段，在實施中存在以下難點：

　　1、由于我國目前尚無績效審計準則或指南，因此我國的政府采購績效審計只能在遵守《審計法》、《政府采購法》的同時，借鑒國外的一些相關準則在摸索中開展。

　　2、績效指標評價體系不完善，且沒有一個公認可適用的績效標準。目前能評價政府采購績效指標的體系存在很大的局限性，往往只有財務指標、歷史指標和綜合性指標，而缺乏非財務指標、未來價值指標、單項指標和“預警”指標。在標準缺乏的情況下，審計人員無法深入了解被審計采購項目的經濟效益，必須 “借用” 其它標準或是自己設計某種標準，然后用以衡量工作成果，這是一項困難的工作。此外，迄今為止，審計人員也還沒有一個能指導審計活動、衡量被審計事實、鑒定經濟效益質量的標準，即公認可接受的績效標準可供利用，在這種情況下，就造成了對政府采購績效的評價無據可依，無疑會影響績效審計的質量和觀經濟政策的影響等社會效益。因此，政府采購審計顯然超過了單純政府采購資金審計的范疇，它涉及到財政政策、貿易政策和產業政策等多個方面，是一種政策性很強而又復雜的綜合性審計監督。正由于政府采購績效審計工作涉及面極廣，它要求審計機關具備許多專業的優秀人才，諸如經濟學、社會科學、法律、財會與工程方面的人才，要求審計人員要非常深入地掌握政府采購工作方面的專業知識。目前，政府采購審計人員隊伍建設落后于采購工作的發展，審計機關的審計人員知識結構較單一，缺少訓練有素、能運用績效審計知識的一專多能的復合型人才。

　　3、“事后審計”的監督程序，可能令績效審計“只開花不結果”。“事后”的績效審計只是進一步完善了采購資金使用后進行總結的制度，并不能說明績效審計就對減少“亂花錢”有決定性的作用。如果對政府采購決策實施的事前、事中監督缺位，績效審計的作用就難以最充分地發揮出來。因此，事后監督的執法程序若不改善，即便是績效審計開展得再好，恐怕也難逃盡向“明日黃花”放空炮的結局。

　　（三）一些政府采購改革配套措施不到位，制約審計工作的進一步深入推行

　　1、《政府采購法》有關的配套法規制度不健全，無法對政府采購審計提供充分、完善的法律依據。①由于《政府采購法實施細則》尚未出臺，在實際工作中，《政府采購法》的原則性條款難以規范操作。如《政府采購法》沒有具體明確采購合同的條款內容，對中標商的“分包履行合同”行為未進行明確的規范，對供應商資格條件的規定有的難以進行實際操作，對采購工作崗位任職條件的衡量尺度和考核標準也未具體規定，等等。因此，審計人員在實際審計工作中對以上行為和內容的監督難以具體實施。② 由于政府采購是一項系統工程，各地在嘗試政府采購初期的認識不是很深，出發點站得也不高，出臺的一些政策制度，難免存在遺漏，甚至與《政府采購法》相左，審計人員在實際審計工作中難以適用，亟須加緊修改、完善和補充。

　　2、一些采購專業性很強，由于缺乏相應的規范性具體措施，僅靠審計部門現有的人員及專業知識是不能適應對這一工作進行監督的需要。如目前普遍存在的招標文件制作水平不高，存在項目要求不具體、評標標準不細化等問題，有的甚至帶有明顯的傾向性，通過構筑技術壁壘排擠其他品牌，破壞公平的競爭環境。由于沒有統一的標書范本可供適用或成立專門的標書審核專家組對標書中有關需求、技術參數等專業技術強的內容進行審核，一般人員難以勝任審核監督這些標書的工作；又如，評標過程不規范，評標辦法欠科學、合理，操作性不強，評標各因素的權重不能科學地制定，這些都直接地影響、制約了評標結果；在評標過程中，人為的招標失敗仍難以控制，如通過各種手段，使公開招標的項目在條件審查過程中就達不到滿足3家以上供應商的條件，由此成為不公開招標的理由或采用其他采購方式的依據。等等這些問題，近期內審計監督部門也沒有足夠的力量對其進行監督管理，這是監督上的一大隱憂。

　　二、加強政府采購審計監督管理的幾點對策

　　（一）、消除法律和管理體制上的盲點，建立完善的政府采購監督體系

　　應該將政府采購各項監督制度的內容具體化、規范化，使得法律的這一規定具有可操作性，而不至于留于形式。法律應該對各項監督在政府采購過程中的“切入點”、 監督的具體對象和內容、具體程序等方面的內容做出明確的規定，進一步明確對政府采購負有行政監督職責的政府各部門對政府采購的監督重點、方式和方法，協調好這些部門之間的職責分工，規范好綜合管理與行業管理的銜接問題，發揮好這些部門在監督上的優勢，理順監督管理關系，形成綜合管理與行業專業監督相結合的協作機制，共同構筑對政府采購全方位、多層次、科學有效的監督制約機制，強化對政府采購行為的約束。政府采購審計是法律賦予審計機關的神圣職責和權力，審計部門在履行監督管理職責時，要盡量協調好與其他行政監督部門的關系，按照統一、效能的原則，減少重復監督，既不要缺位也不能越位，保證政府采購審計工作的順利開展。

　　（二） 健全《政府采購法》有關配套法規制度，使政府采購審計的法律依據健全、完善

　　作為一部規范政府采購行為的基本法律，《政府采購法》對政府采購的各個方面的有些規定比較原則，要使《政府采購法》得到全貫徹落實，就必須加強配套法規規章制度建設。應盡快出臺《政府采購法》的具體實施辦法，抓緊研究制定政府采購具體程序管理、合同管理、質疑與投訴管理、采購活動監督檢查、采購人員專業崗位任職要求等方面的單行辦法或具體規定。地方各級人民政府財政部門也要按照本級政府的要求，根據國家有關規定，結合本地實際情況，研究制定本地區貫徹落實《政府采購法》的具體措施和辦法，為審計監督提供了充分的依據，使審計風險易于分析，審計重點易于確定，審計程序易于規范，審計評價易于進行，易于取得較好的審計效果。

　　（三）逾越政府采購績效審計的瓶頸，做好如下幾點

　　1、在審計實踐的基礎上，加快績效審計準則或指南的制定工作步伐；開發和創建有效的政府采購績效審計指標體系，用以比較和評價當期成果；同時，建立一個能夠指導審計活動的公認可接受的績效標準，使政府采購績效審計的評價做到有據可依，提高績效審計的質量。2、在審計人員難于收集到足夠的審計證據，或是在被審計單位拒絕提供證據的情況下，除了運用財務審計中廣泛使用的審閱、觀察、計算、分析等技術和方法之外，審計人員必須更主要地運用調查研究和統計分析技術等其他方式獲取間接證據或者自己建立有效的證據。3、改善事后監督的執法程序。為了防止政府采購績效審計出現“馬后炮”，我們要從政府采購的預算編制、申報、審議，預算執行、監督等全過程跟進，做到全方位、多層次的監督檢查。

　　（四） 加強政府采購審計人員隊伍建設，切實提高審計監督管理水平

　　政府采購工作是一項政策性、技術性要求很高的工作，對其實施監督需要一批具有較高政治素質、業務素質和專業技能的人才。因此，審計部門要制訂相應的政府采購審計人員業務考核制度，加大業務培訓力度，不斷提高審計人員的政策水平、法律水平和專業水平，使審計人員全面、準確掌握政府采購制度的各項規定，增強依法行政觀念，從而建立一支德才兼備的政府采購審計監督管理隊伍。

　　（作者單位：廈門市審計局 ）