[摘要]政府審計與政府責任聯系非常密切。政府審計是強化政府責任的一個重要工具和手段。強化政府責任，首要的就是建立一個有效的政府責任機制。作為政府責任監督體系的重要組成部分，政府審計在政府責任機制中發揮著重要作用。

　　[關鍵詞]政府審計；政府責任；機制；作用

　　強化政府責任，建立和健全政府責任機制是當前我國政治體制改革的一個重要問題。政府審計與政府責任聯系非常密切，本文從政府審計是強化政府責任的一個重要工具和手段這一角度出發，對政府審計在政府責任機制中的地位和作用問題進行初步的探討，希望引起對這個問題的深入研究和討論，從而促使我們多角度地認識政府審計的本質和定位。

　　一、政府責任、政府責任機制和政府責任監督體系

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　　本文所說的政府責任是指廣義的政府責任，是政府及其工作人員作為公共管理者應盡的義務，既包括主動履行職責的積極責任，也包括未履行或未正確履行職責所要承擔的責任即消極責任。政府責任主體包括各級行政機關、行政首長和廣大公務員。黨的十六大根據我國目前的國情，將我國政府的責任定位在“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。

　　目前我國正處于完善社會主義市場經濟體制時期，強化政府責任具有重要的意義。首先，市場經濟體制的建立健全需要強化政府責任。由于市場經濟體制的建立健全、經濟全球化、政治民主化和信息技術的迅猛發展，政府進行公共管理的理念有了很大轉變，公共服務市場化的進程加快。這場變革，一方面，適應了社會日益增長的公共服務需求，改進了公共服務的供給方式和效率，降低了政府公共服務的成本；另一方面，也使得國有資產流失、公共利益被忽視、腐敗、政府管理危機等問題日益凸顯，而這些問題的核心就是政府責任的缺失。其次，強化政府責任是推進依法行政和依法治國的關鍵。責任是政府依法行政的核心，沒有政府責任，行政權的運行就沒有制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，依法行政就不可能真正得以推進，依法治國和建設法治社會、法治政府就無法實現。

　　強化政府責任、建設責任政府是一個系統工程，涉及到政府管理體制全方位的改革與創新。其中非常重要的是建立一個有效的政府責任機制。

　　政府責任機制主要由明確和健全責任、責任履行、責任監督、追究責任四個環節構成。首先，必須明確責任。

　　責任不明確，就談不上責任履行、責任監督，責任追究就更無從談起。因此，必須按照政府責任的主體，分別明確政府、政府部門或單位、行政領導和公務員個人的責任范圍和內容，包括政治責任、行政責任、法律責任和道義責任等，并以法律或規章的形式加以明確。其次是政府責任主體按照各自的職責范圍履行責任。第三個環節是由專門機構或人員對政府責任主體的責任履行情況進行監督、檢查和評價，并將監督檢查和評價的結果傳遞給有關方面，包括被監督、檢查和評價的政府責任主體。最后，由有關方面根據監督檢查和評價的情況，針對政府責任履行過程中存在的問題進行責任追究，進而進一步明確和健全政府責任，推動政府更好地履行責任。政府責任機制的這四個環節之間相互促進和影響，構成了不可分割的政府責任機制循環系統。例如，不進行責任監督，就無法實現責任追究；不進行責任監督和責任追究，就沒有明確責任的必要等等。也就是說，政府責任機制的完善和真正發揮作用，這四個環節都是至關重要、缺一不可的，即：政府責任必須明確，責任履行必須到位，責任的履行必須要有監督與評價，責任缺失要受到追究。

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　　政府責任監督是政府責任機制的組成部分。我國的政府責任監督主體種類很多，各類監督主體的性質不同，并且不同監督主體之間的法律關系復雜，這些監督互相配合，共同構成我國的政府責任監督體系。總體上來說，我國的政府責任監督體系包括政府外部監督和政府內部監督兩個方面。

　　來自政府外部的監督主要包括：（1）權力機關監督，是指各級人民代表大會及其常務委員會對政府責任主體的監督；（2）司法機關的監督，是指檢察和審判機關對政府責任主體的監督；（3）政黨監督，主要是指中國共產黨的監督，也包括各民主黨派與政協機關的監督；（4）社會組織監督，包括工會、共青團、婦聯等社會團體和群眾性組織的監督；（5）群眾監督和社會輿論監督等等。

　　來自政府內部的監督主要包括三種：（1）上級對下級的監督，包括上級機關對下級機關，上級領導對下級的監督。（2）業務監督，是指業務主管部門對本級和下級部門以及有相關業務的部門和單位開展的業務方面的監督，例如統計監督、財政監督、稅收監督等。（3）專門監督，是指政府設立的專門監督部門開展的監督，包括行政監察和政府審計。

　　可見，政府審計是政府責任監督體系當中不可或缺的重要組成部分，政府審計機關是政府內部設立的專門的責任監督部門。認識到政府審計的這一定位，正確估價政府審計在我國政府責任監督體系當中的地位和作用，對于我們政府審計機關正確地履行職責，更好地發揮政府審計在政治經濟生活中的作用非常重要。

　　二、政府審計在我國政府責任監督體系中的重要地位

　　我國政府審計制度是按照憲法的明確規定建立和完善起來的，具有法定性和權威性。作為我國政府內部設立的專門的政府責任監督部門，審計機關在我國政府責任監督體系中具有重要的地位。

　　與我國政府責任監督體系當中的其他內、外部監督相比，除了憲法規定的法定性、獨立性和權威性之外，我國政府審計的獨特地位體現在以下三個方面：

　　（一）政府內部的行政監督

　　我們知道，我國政府審計機關是政府的組成部門，政府審計的職責是政府行政責任的一部分，因此我國的政府審計具有明顯的行政工作的特點。此外，由于政府審計是政府內部的行政監督，在開展監督工作方面，具有直接、及時、靈活、迅速的優勢和主動性、全面性、經常性的特點。審計機關作為政府的組成部門，因為熟悉情況，聯系密切，容易發現問題，可以及時處理，講求行政效率，有利于加強政府的責任意識，強化政府的責任。

　　（二）從財政、財務收支角度出發開展的專門的監督

　　審計機關是行政監督部門，但是，這種監督是通過對財政、財務收支的審計得以實現的。況且，政府責任的確立和履行以及政府責任履行的結果都會反映在其財政財務收支上。比如一本政府預算，就是一份政府責任的詳細計劃，一份政府財務收支的賬冊和決算報表（或稱財務報表），就是一本政府責任履行過程和結果的詳細記錄。

　　如前所述，我國政府責任監督的主體很多，每一種監督的角度都是不同的。政府審計區別于其他監督的特點之一就是，政府審計是從財政財務收支的角度出發開展的專門的監督。我國憲法第91條規定：“國務院設立審計機關，對國務院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支，進行審計監督”。多年來，無論是傳統的財務和合規性審計，還是正在興起的效益審計，以及領導干部任期經濟責任審計，都是從財政財務收支的角度進行監督和評價的。審計機關也正是借助這一專業優勢，多年來，在揭示財政資金管理中存在的問題，規范財政財務收支，促進政府責任履行，提高行政效率，實現行政目標以及推動政府廉政、勤政建設等方面發揮了重要的作用。

　　（三）政府審計是有行政處理處罰權的監督

　　我國審計法等有關法律明確規定了我國政府審計機關的行政處罰權權限。最近國務院頒布的《財政違法行為處罰處分條例》進一步規定，政府審計機關及其派出機構有權依法對財政違法行為作出處理處罰的決定。根據法律規定，我國政府審計可以對部門或單位進行處理處罰，審計機關認為應該對負責任的人員進行處理處罰的，還可以提出建議，由被審計單位或者其上級機關、監察機關、司法機關進行個人責任追究。

　　三、政府審計在促進完善政府責任機制方面發揮作用的途徑

　　綜觀世界各國政府審計的情況，不難發現，不論政府審計的體制如何，政府審計都是強化政府責任的一個重要工具和手段，在政府責任機制中發揮著重要的作用，只是所處的位置不同，發揮作用的層面不同而已。我國的審計機關設在政府內部，是在政府自身的系統層面上，通過開展的各項工作在促進完善政府責任機制方面發揮著重要作用。

　　概括地說，我國政府審計在促進完善政府責任機制方面發揮作用的途徑主要有以下三個方面。

　?。ㄒ唬┲苯舆M行政府責任監督。我國的政府審計處于政府責任機制的監督環節，是政府責任監督體系的重要組成部分。審計機關按照法律的授權，通過開展各項審計、調查等工作，監督政府責任主體的責任履行情況，并把檢查監督的結果以《審計結果公告》向全社會公開，在社會監督、群眾監督、輿論監督等等的共同作用下，最大限度地發揮了審計機關促進和完善政府責任機制的重要作用。

　　筆者認為，審計機關開展的工作除了審計這一主要業務工作以外，還包括一些調查和獨立的分析研究工作，其中審計、調查是審計機關直接對政府責任履行情況開展監督的主要方式。這里，審計和調查是兩種不同的業務，二者的主要區別在于，（1）在審計過程中，審計人員要對分析和評價所運用的數據的真實性進行驗證，而在開展調查過程中，對于分析所用數據的真實性要求并沒有那么嚴格，調查過程中所取得的數據的真實性更多地取決于提供數據一方對于數據真實性的保證；（2）審計之后一定要提出評價意見，而調查卻不一定要有總體結論；（3）審計機關開展的審計是法律規定強制進行的，審計結果也比調查結果在效力方面強一些。

　　不管審計機關開展的審計和調查兩種工作存在什么樣的差別，審計機關無論是開展審計，還是進行調查，都是對政府責任主體履行政府責任情況的一種監督。通過這種監督，可以發現政府部門和單位、政府工作人員政府責任履行不合規、不到位的情況，督促他（她）們改進管理，強化政府責任意識，從而更好地履行政府責任。例如，近年來，審計機關通過開展預算執行審計，發現和反映了政府預算管理方面存在的預算不細化、支付不規范等問題，促進了政府和財政部門改進預算管理，提高了預算資金的使用效率，改善了政府的信譽和形象。同時，由于審計機關加大了向社會公布審計和審計調查結果的力度，逐步將審計監督與社會監督、輿論監督等結合起來，形成了合力，大大促進了政府管理的不斷完善，推動了責任政府的建立。

　　這里需要說明的是，由于審計機關本身就是政府的組成部門，政府審計責任履行的好壞是整個政府責任履行情況的一部分，審計機關在政府責任監督體系中作用的發揮情況直接反映了審計機關責任的履行情況。因此，政府審計機關作為政府內部設立的專門的責任監督機構，必須不斷根據客觀環境的需要，研究政府責任機制中存在的不健全、不完善的問題，在法律框架下，尋求審計監督作用的領域和角度，創新政府責任監督的工作類型及手段和方式，以便更好地履行其政府責任監督的責任。

　?。ǘ┐龠M明確責任，完善政府責任機制。除了直接開展政府責任監督以外，政府審計工作對于促進明確責任方面也能夠發揮重要作用。主要有下列幾種方式：

　　提出審計建議。審計機關在對政府責任主體的責任履行情況進行檢查和監督過程中，可以針對發現的責任不明確等問題，向被審計單位提出改進和加強管理的建議，或者針對審計和審計調查過程中發現的普遍性、傾向性問題，向被審計單位的上級主管部門提出加強管理、明確責任等制度性的建議，從而改進對被審計單位的管理方式，進一步明確被審計單位“應該怎樣、不應該怎樣”，促進責任的明確和履行。

　　協助立法和制定政府規章。立法和制定政府規章可以從更大范圍內明確政府責任、規范政府的管理行為。

　　審計機關可以憑借在審計過程中了解的情況和信息，在立法和制定政府規章時，積極獻言獻策，提出完善立法和政府規章方面的建議和意見，從而達到促進明確政府責任、健全政府責任機制的作用。這是審計機關在更廣泛的層次上促進明確政府責任。

　　推廣一些好的經驗和做法。審計機關可以把在審計工作了解和掌握的一些先進的管理經驗和做法進行總結和推廣，供政府部門和單位改進管理時參考。這些經驗和做法會從正面給政府責任主體改進管理，更好地明確和履行責任帶來積極的影響。

　　開展分析和研究，提出完善政府責任機制的對策。

　　審計機關可以根據審計了解的情況，開展專門的深入分析和研究，解剖問題的原因，提出改進政府管理，完善政府責任機制的對策。審計機關具有了解事實情況深入而全面、收集的信息和數據真實而且客觀的優勢，因此審計機關針對政府管理和政府責任履行情況開展的專門分析和研究，提出的對策和建議相對比較可靠，能夠為政府完善責任機制提供可行的、有價值的參考，發揮參謀的作用。

　　（三）在責任追究中發揮作用。審計機關作為有處理處罰權的行政機關，可以針對其在審計和調查過程中發現的違反國家法律、法規的問題，通過審計決定書對部門和單位直接進行責任追究。對于責任人，雖然審計機關無法進行直接的責任追究，但可以根據法律法規的規定，通過移送處理，建議有關方面，包括被審計單位、被審計單位的上級主管部門、甚至司法機關追究相關責任，起到促進責任追究的目的。

　　除上述提到的以外，隨著我國政府審計的深入發展以及審計業務領域和范圍的不斷開拓創新，政府審計會在促進完善政府責任機制方面發揮更加重要的作用。例如，我們可以設想，審計機關在開展審計和調查之外，將來是否可以通過規范的工作方式參與對政府部門履行職責的情況進行綜合評價，是否還可以對政府為加強公共管理而出臺的政策進行評估，甚至將這種工作作為自己的一項重要工作。如果可行，我們政府審計在促進完善政府責任機制方面發揮作用的途徑必將大大拓展。

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