正確認識農業與資源環保審計工作的形勢，探索新形勢下如何加強農業與資源環保資金的審計監督，不僅對管好、用好農業資金，提高其使用效益，擴大農業審計工作的影響是十分必要的，而且對于貫徹黨的十六大提出的解決“三農”問題和實現全面建設小康社會的任務有著極為重要的積極意義。

　　一、農業與資源環保審計工作的回顧農業與資源環保審計工作是政府審計的主要內容之一，也是國家審計監督的一個重要組成部分。經過二十年的探索，農業與資源環保審計工作從審計對象、內容、重點、范圍、組織方式、審計程序、審計報告和法律規范等方面，進入了一個全面提高質量和深入發展的新階段。

　　（一）重視了法規制度的建設，制定了一批規章制度，有力地指導了農業與資源環保資金的審計工作。自1989年以來，各級重視了農業與資源環保審計的法規制度的建設，如審計署先后制定發布了《審計署關于加強農業資金審計工作意見的通知》、《審計署關于農業資金審計的規定》、《審計機關對農業專項資金審計的實施辦法》及與其他部門制定的一系列農業審計規章，進一步明確了農業資金審計的范圍、對象和方法，有力地指導了農業與資源環保資金的審計工作，使農業與資源環保審計工作逐步走上了法制化、制度化、規范化的軌道。

　　（二）突出重點，積極開展農業與資源環保專項資金的審計。針對農業與資源環保資金在分配、管理、使用中存在層次多（中央、省、地、縣、鄉五級）、部門多、資金類別多（僅列入財政預算支出的科目就涉及十大類八十多款，還有信貸資金、社會公共性資金等）、項目分布廣和資金使用分散等特點，提出了緊緊圍繞黨和政府關心的問題，以農業專項資金審計工作為重點的指導思想。有計劃地組織開展了對扶貧資金、糧棉專項資金、水利資金、農業綜合開發資金、環保資金、育林基金、排污費、礦產資源補償費、國有土地使用權出讓金、天然林保護工程資金、三峽工程移民資金等專項審計，抓住了農業投資的重點及各級政府和社會各界關心的“熱點”問題，引起了各級黨政領導的高度重視。如，1996年國土出讓金審計，對審計發現的資金征收、管理、使用中存在的問題，江澤民同志作了批示，引起地方各級政府部門的高度重視；1998年對3萬多戶糧食企業和2000多個農業發展銀行分支機構的審計，不僅核減了非正常虧損掛賬500多億元，查出糧食等部門擠占挪用糧食收購貸款600多億元，為解決糧食財務掛賬和深化糧食流通體制改革提供了重要依據和具體建議；1999年對全國592個國定貧困縣扶貧資金的審計，查出財政扶貧資金違紀違規金額42億元，占審計資金總額的20%，審計結果成為國家加強扶貧資金管理的一個重要依據，等等。在加大審計力度的同時，查處了一大批違法違紀問題，像重慶豐都縣國土局長黃發祥挪用資金1500多萬元巨額貪污案等。

　　（三）突破傳統的審計方法和模式，積極探索農業與資源環保資金效益審計新思路。經過二十年的探索，各級農業與資源環保審計部門從財務收支審計入手，在認真總結以往經驗的基礎上，積極探索 “上審下”與“同級審”相結合，審計與審計調查相結合，審計與促進相結合“跟蹤問效，”和 “分層次，抓重點”的審計方法，同時有針對性地開始反映和分析執行政策、計劃等方面的深層次問題。既提高了農業與資源環保資金的使用效益，又使農業與資源環保審計的職能得到延伸。

　　（四）農業與資源環保審計隊伍的素質在不斷提高。近幾年來，各級針對農業與資源環保審計人員編制少，審計工作起步晚，農業與資源環保資金的政策性強，審計的點多、面廣、資金分散等特點，有針對性地搞好培訓、學習，提高農審人員的素質。在方式上，一是采取利用業務會議以訓代會的方式對下級農審人員進行培訓；二是在機關里堅持在職培訓和學習，組織各種業務講座，互相交流，互相提高；三是采取走出去和請進來學習，如派出去學習和請進來講演等。在內容上，注重先學習有關農業方面的知識，如掌握國家對農業方面的投入政策、產業政策、發展趨勢、現實狀況等農業方面的有關情況；其次，是對審計的新方法和計算機應用等新知識的學習。從而在解決人的問題上取得顯著成效，促進了農業與資源環保審計任務的完成。

　　二、農業與資源環保審計存在的問題及原因（一）審計的成本高，審計風險越來越大1、農業與資源環保審計力量與審計任務不相適應，審計風險將越來越大。農業審計人員力量的不足與農業資金管理使用上點多、面廣、線長、分散和涉及的部門多、項目廣、行業復雜、遍布廣大農村，一直延伸到相關農戶的矛盾突出。由于遠離城區，條件艱苦，審計過程費時、費力，經費支出較大。致使很多應該延伸的單位不能及時延伸，許多資金難以查深查透，潛在著較大風險。

　　2.審計人員業務結構上的單一與農業資源環保項目建設多樣化帶來的風險。如水利、農業綜合開發項目、環保等很大部分的投資都用于工程建設上，但現在農業與資源環保審計人員大都只懂財會方面的知識，而缺乏工程建設、設備采購方面的專業知識，致使對這部分資金的管理與使用難以進一步查證。

　　3.我國農業生產不但受社會經濟技術的影響，同時又受自然條件的影響所帶來的風險。從資金活動的狀態看，資金周轉慢，且又大量占用在生產形態上，資金的投放和回收也有明顯的季節性。因此，對農業資金的使用效益難以在規定的時間內得出適當的評價。

　　4.農業與資源環保資金的管理使用單位財務基礎薄弱，內部控制制度不建全，法制觀念薄弱，財會人員素質低，白條子、假發票、無賬和假賬較多，且取證困難，也使農業審計工作存在著較大風險。

　　（二）農業資金困難，真實性審計的任務仍然很重1.地方財政困難，截留、擠占挪用農業與資源環保項目建設資金的問題仍然存在。目前，大多數市級以下財政，基本上是吃飯財政，但大多數農業專項資金都規定了各級財政配套資金的比例和農民自籌資金的比例，如長防、水保、多種經營、土地治理等，這一政策在大多數地區難以落實。地方政府為了爭取上級對農業的投入，只得采取虛報地方財力、編制虛假報告。為應對上級的檢查和驗收只得搞虛假配套、虛假自籌、虛列工程支出等活動。

　　2.投資農業的資金見效慢，回報率低，帶來有償資金回收困難，有些財政部門因怕有償資金下撥后難以收回而不下撥，或直接用當期的資金抵扣到期應收回的有償資金，致使農業項目資金不能及時、足額到位和資金在賬上來回周轉。

　　3.農業與資源環保項目建設管理薄弱。具體執行時隨意調整、變更項目計劃，或安排一些與農業無關的項目，搞領導的樣板工程以及人情項目等。甚至出現層層“剝皮”，以撥代報，虛列支出的問題。農業投資形成的固定資產缺乏科學管理，丟失損害，挪作它用，造成國有資產流失和浪費。

　　（三）農業與資源環保審計處理難，執法難到位農業與資源環保審計的面廣，審計實施難、處理更難的問題客觀存在。其主要原因，一是農口系統資金困難；二是定性依據繁雜，可操作性差，處理的法規滯后；三是受“行政性”管理體制的影響；四是審計手段單一，取證不充分；五是執法不規范，存在重檢查輕處理，重單位輕個人，重微觀輕宏觀，重地方利益輕國家利益，重查違規違紀輕建設項目效益的評價和分析，特別是對領導人和責任人的過錯很少追究責任的“五重五輕”的現象。由于對農業與資源環保資金違紀違規問題，處罰較輕，執法難到位，故審計威懾力不大。形成年年審、年年犯，屢查屢犯的惡性循環。

　　（四）農審機構不健全，農審人員的素質亟待提高一是地、縣兩級農業與資源環保審計的機構不健全，專職人員少。當前，市、縣級審計機關還沒有全部單獨設立農業與資源環保審計機構，給農業與資源環保審計帶來不少困難，嚴重制約著農業與資源環保審計的質量。選項再好，方案再科學，沒有足夠的高素質的審計人員去實施，就很難達到預定的審計目標。二是農業與資源環保審計人員的綜合素質還不夠高。當前，農業與資源環保審計人員大多為財會專業人員，而在工程預算審計、計算機輔助審計、效益審計等方面缺少高水平人才，很難對農業與資源環保項目建設中問題的根源、背景、程度、影響等方面進行全面的深入的審計和審計調查，并放在解決“三農”問題的大環境里進行分析、研究，發現深層次性問題，提出針對性強又便于操作的意見和建議。

　　農業與資源環保審計中存在的以上問題，既有客觀原因，也有主觀因素，最主要的還在于內在的因素，分析起來主要有：

　　1.認識不到位，重視不夠。雖然黨中央和國務院再三強調農業與資源環保工作的重要性，對農業與資源環保的投入越來越大，但是，有些地方政府和審計部門的領導一是片面地認為在市場經濟條件下，搞農業與資源環保資金審計費時、費力、處理難、無效益；二是只看重本地的形象工程、自己的政績項目。因此，農業與資源環保審計工作排不上位置，列不上重點，在人員、時間上得不到保障，一定程度上影響了審計工作的質量和審計監督職能的發揮。

　　2.地方財力不足，農業資金困難。農業與資源環保項目建設，中央和省都有明確規定，地方應有足夠的資金配套。但在經濟不發達地區，地方財政仍為吃飯財政。如我市的縣區財政，連黨政機關和事業人員的工資都不能保證全額發、及時發，鄉鎮級財政因改制負債在千萬元或幾千萬元以上的比較多，負債鄉鎮占90%.因此，地方政府不得不采取拆了東墻補西墻的辦法來維持日常局面，也致使審計查出的問題處理難。碶 3.行政干預影響農業與資源環保審計工作的獨立性。農業與資源環保資金審計中所涉及的問題，也是社會上的熱點問題，各級政府、領導和廣大人民群眾極為關注。地方審計部門查出的問題，一是受地方和部門保護主義影響，過多考慮當地利益，怕給當地政府和領導捅漏子，對審計查出的問題不能如實上報和公開；二是對發生截留、擠占挪用農業資金等一些違規違紀問題不以為然，不予處理處罰，即便做出處理也是大事化小，缺乏力度，影響執法的公正性、嚴肅性，達不到審計監督的目的。

　　4.農業與資源環保審計人員的綜合素質和審計手段受限。存在農審機構不健全，審計人員結構不合理，綜合分析能力差，審計時效不強和審計手段等不適應的問題。

　　三、農業與資源環保審計的發展趨勢（一）效益審計應成為我國農業與資源環保審計的重要內容和發展方向。隨著我國經濟的發展和為適應加入世貿組織后的新形勢、新挑戰，政府對農業與資源環保資金的投入將會越來越大，資金使用效益將成為我們今后審計的重點。如何引進和實現效益審計是農業與資源環保審計人員必須面對的新課題。農業與資源環保審計人員，要積極適應從財務收支審計到逐步開展效益審計，實現向效益審計的轉變，以促進農業發展和保證國民經濟可持續發展。

　　（二）規范農業與資源環保審計行為，依法審計，降低風險。農業、資源、環保，是關系到國計民生的三個重要方面，既是當前和今后全社最為關注的“熱點”問題，也是關系國民經濟能否持續發展和農業、農村、農民穩定的關鍵環節。因此，首先在農業與資源環保審計的各個環節都要依法辦事，依法定性，實事求是地分析問題的客觀原因和后果。其次通過制定科學、具體的審計計劃，降低審計人員的隨意性，從而降低審計風險。

　　（三）強化農業與資源環保審計人員的繼續教育與培訓，不斷提高審計人員的綜合素質。為了規范農業與資源環保審計人員的審計行為，保證審計人員具有勝任農業與資源環保審計工作所必需的專業知識和技能，必須建立一套行之有效的繼續教育與培訓制度，這既是一個十分迫切的任務，也是一個長期性任務。

　　（四）農業與資源環保審計工作要大力開展和實施計算機審計和網絡審計。隨著計算機和信息技術的迅猛發展，被審計單位會計電算化已是大勢所趨，且日益普及。農業與資源環保審計手段現代化已逐步提上議事日程。正如李金華審計長所指出的那樣：“可以這樣斷言，在科技迅猛發展的同時，作為審計不這么做，就會失去審計的資格。”這是時代對農業與資源環保審計人員素質和審計手段的選擇。

　　（五）提高農業與資源環保審計的獨立性。獨立是審計的生命，也是農業與資源環保審計質量的體制保障。經過二十年的實踐，伴隨著我國市場經濟環境的變化和政府職能的轉變，現行體制對審計的獨立性存在局限性和相關因素。因此，根據我國國情可實行垂直型管理體制或監審合一體制，只有改革，才能真正從體制上解決農業與資源環保審計的獨立性。

　　四、深化農業與資源環保審計工作的幾點思考（一）強化對農業與資源環保審計工作的認識農業資金審計具有很強的宏觀性，涉及“一個基礎（農業）、一條經濟命脈（水利）、兩項基本國策（環保和耕地）”，在經濟和整個審計工作中有著特殊的重要地位。

　　1.農業與資源環保審計的重要性是由農業與資源環保在我國經濟生活中所處的重要位置所決定的。農業是國民經濟的基礎，農業的穩定與發展是關系到經濟的穩定、社會穩定和政治穩定的頭等大事。在市場經濟條件下，農業的基礎地位不會改變。無論是發達國家，還是發展中國家，即使現在農業的增加值占國民經濟的比例已經很低了，各國政府仍把農業放在一個很重要的位置。比如美國的農業產值只占其國民經濟不到3%的份額，但美國政府仍對其農業非常重視。我國是一個農業大國，全國13億人口近9億是農民，占總人口數的70%，全國有農村勞動力的70%從事農業，農業是農民最主要的收入來源。資源和環境保護不僅是我國的兩項基本國策，而且是我國經濟可持續發展的重要因素。

　　2.農業與資源環保審計是最直接服務“三農”的審計，事關實現全面建設小康社會的宏偉目標。農業財政政策既是黨的“三農”政策的組成部分，同時又是貫徹落實黨的“三農”政策的一個手段，也是國家對農業和農村經濟實行宏觀調控的一個重要手段。農業與資源環保資金的審計主要審的是國家財政資金，不管是中央下達的資金，還是地方配套的資金，都是財政資金。農業審計作為監督主體，也就負有義不容辭的責任。這就要求我們審計系統的各級領導從感情上貼近它、理解它，從認識上重視它，從行動上支持它，特別是要在人、財、物等方面給予大力支持，只有這樣才能確立農業與資源環保審計工作的基礎地位。

　　（二）突出農業與資源環保審計的重點環節和重點資金毛澤東同志曾經講過，沒有重點就沒有政策。審計要抓重點，沒有重點，就沒有深度；沒有深度，就沒有質量。農業與資源環保審計的特點也必須突出重點、抓重點。一是必須抓住黨委、政府在農業與資源環保工作中關心的“熱點”和重點問題。二是要抓分配環節這一重點。農業與資源環保資金審計是一項政策性審計，而體現政策的主要方式之一就是資金的導向投入。要根據國家對農業產業結構調整中確定的投資重點開展審計。三是抓好重點單位的審計。加強農業與資源環保資金管理是提高農業與資源環保資金效益的重要環節。農業資金分布很廣，涉及的單位多，其中財政、農業主管部門不僅擁有農業資金分配使用權，而且有農業資金的監督權。抓住重點單位，就抓住了龍頭。四是抓好重點項目的審計。重點項目資金投入量大，而且具有代表性，如大型水利工程，投資額少則幾千萬，多則幾億元，工程建設對促進農業和農村經濟的發展、農民增收將起到直接作用，同時對保護人民群眾的生命財產安全也至關重要。

　　（三）搞好農業與資源環保的審計調查和綜合分析要充分發揮農業與資源環保審計的自身優勢。農業與資源環保審計政策性、綜合性、系統性、宏觀性很強，涉及面廣，關系到我國總人口70%的農業人口的切身利益。農業與資源環保審計工作既能接觸農村、農民，又熟悉資金的籌集和管理部門的情況，既掌握政策又了解業務，這就為我們捕捉農業與資源環保信息提供了極為便利的條件，特別是通過審計或審計調查，通過對大量的審計資料整理、歸納分析，能夠反映傾向性、苗頭性問題，提出服務宏觀政策的建議。

　　（四）規范農業與資源環保審計行為，強化“三化”建設為了改變農業與資源環保資金管理現狀，發揮農業資金在解決“三農”問題中的引導和示范作用，必須強化依法審計和加大審計的執法力度，加強法制化、制度化、規范化建設。一是在農業與資源環保審計的各個環節都要依法辦事，按程序辦事，包括制定審計計劃和方案、審計實施、審計處理、審計復議等。二是對農業與資源環保審計查出的問題，都要弄清事實，依法定性和處理。如對擠占挪用農業與資源環保資金的必須如數追回，對個人行為、長官意志造成的決策失誤、損失浪費等，要追究個人責任。三是要加強農業與資源環保資金后續審計或審計回訪。如對審計決定未落實或未完全落實的，要提請有關部門收回國家投資、核減下年撥款、或取消扶持等。四是要實事求是地分析農業與資源環保資金管理使用中產生問題的原因和后果，從實際出發，提出有針對性的合理化建議。五是適度增強農業與資源環保審計報告的公開性。

　　（五）改進農業與資源環保審計的技術和方法1.搞好審前調查，在完善審計實施方案上下功夫。一是搞好審前調查，要及時收集被審計單位有關的審計資料，并摸清被審計單位的職能和特點，確定審計的重點內容和重要方面。二是制定好審計實施方案，要確定適當的審計目標、范圍、對象，并要明確、具體、適當。三是充分運用統計學原理的基本原則和分析方法，科學合理地設計審計報表。

　　2.加強農業工程項目的直接審計。當前，農業工程項目中的高估冒算，虛立項目等問題普遍存在。因此，審計內容要由審財務資料向農業項目工程資料拓展。一要做好農業專項資金的事前審計，幫助提高立項水平，促進配套資金及時到位，減少資金損失浪費；二是要做好事中審計，防止資金被擠占、挪用，使工程項目達到質量要求，提高資金使用效益；三是做好事后審計，防止管理混亂及造成項目不能達到預期效果。四是加強農業專項資金的跟蹤審計。

　　3.要適時開展“上審下”和“交叉互審”，加大審計力度。 “上審下”和 “交叉互審”，可以解決目前在農業與資源環保審計工作中存在的“三怕”弊病，即一怕問題反映后影響上級對本地區的投資；二怕給當地政府抹黑；三怕問題反映后影響各職能部門之間的關系。同時，還可以為下級審計機關撐腰，充分發揮審計的宏觀監督職能。

　　4.農業審計要充分利用現代計算機技術和手段，提高審計工作的效率。現代科技的進步和發展，很大程度體現在計算機的普及和應用上。要提高審計的工作效率、質量、技巧、水平，必須抓緊計算機的學習和應用，全面推廣先進的審計技術與方法。目前，農業與資源環保審計中均可借鑒財務收支審計中對經營效益、效果的統計分析和評價方法等。

　　（六）加大對農業與資源環保審計人員的培訓隨著農業、農村改革的進一步深化，新政策、新技術、新情況、新問題不斷出現，必須加大對農業與資源環保審計人員的培訓力度，培養和造就一支熟悉農業與資源環保審計業務，同時又掌握工程技術、計算機、法律、經濟學管理等知識的“復合型”農審人才隊伍。一是要解決好審計工作繁重和學習任務繁重的矛盾，將專門培訓和自學有機結合起來；二是要把審計業務知識培訓和法律法規及其他專業知識的學習結合起來；三是要把應用計算機輔助審計和網上審計與提高農審人員調查研究和綜合分析的能力當作突破口抓緊抓好，以應對復雜多變的現代審計實務。

　　（七）積極開展農業與資源環保資金的效益審計對農業與資源環保資金真實性、合法性和效益性的檢查，是達到政府資金效益性這一最終目的的基礎和手段，從這個意義上說，效益審計是農業與資源環保審計的必然要求。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善和法制的不斷健全，開展效益審計的外部條件和環境也不斷改善。因此，農業與資源環保審計必須從以真實性、合法性和效益性檢查為主要審計目的向以評價效益為主要審計目的發展。這也是我們深化和提高農業與資源環保審計質量的努力方向。

　　總之，只要我們充分認識農業與資源環保審計工作的特殊地位和面臨的形勢，加大培訓力度，規范審計行為，緊緊圍繞節約和保護資源、改善生態和解決“三農”問題開展審計，就一定能開創農業與資源環保審計工作的新局面。