預(yù)算外資金，是指國家機關(guān)、事業(yè)單位為履行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金。近年來，預(yù)算外資金迅速增長，顯示了國家財力的不斷增強。財政狀況的好壞固然影響經(jīng)濟，但最終仍然是經(jīng)濟決定財政、制約著預(yù)算外資金的發(fā)展。同時也應(yīng)看到，預(yù)算外資金的超速增長、結(jié)構(gòu)不合理或者管理不善都將會破壞國家政策的貫徹落實，影響國民經(jīng)濟的正常分配秩序。現(xiàn)結(jié)合預(yù)算外資金審計與管理方法作以研究探討。

　　一、預(yù)算外資金的來源與構(gòu)成。

　　在不同時期，預(yù)算外資金的范圍不同。目前預(yù)算外資金的來源與構(gòu)成主要包括以下幾個方面：（1）根據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章收取，提取的各種行政事業(yè)性收費、基金和憑借政府職權(quán)籌集的資金等。（2）按照國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其財政和物價部門共同審批的項目和標準，收取和提取的各種行政事業(yè)性收費收入。（3）按照國務(wù)院或財政部審批的項目和標準向企事業(yè)單位和個人征收、募集或以政府信譽建立的具有特定用途的各種基金。（4）主管部門按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會團體集中的管理費及其他資金。（5）用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開支的鄉(xiāng)自籌資金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金。（6）其他未納入財政預(yù)算管理的財政性資金。主要包括以政府名義獲得的各種捐贈資金、財政撥款有償使用回收資金中未納入財政預(yù)算管理的部分、國家行政機關(guān)派往境外機構(gòu)的非經(jīng)營性收入、財政專戶利息等。

　　二、預(yù)算外資金管理存在的問題及舞弊手段（一）對預(yù)算外資金的性質(zhì)存在模糊認識。預(yù)算外資金所有權(quán)歸政府的規(guī)定未完全落實。許多部門和單位對預(yù)算外資金的性質(zhì)仍不能正確認識，認為預(yù)算外資金是本部門和單位所有的資金。因而，不主動向財政專戶上繳預(yù)算外資金，上繳的預(yù)算外資金也要求全部撥回，有的甚至坐收坐支。

　　（二）現(xiàn)行預(yù)算外資金管理制度還比較粗糙。現(xiàn)行預(yù)算外資金管理的制度框架還不夠完善，一是預(yù)算外資金征收管理體制不健全，沒有實行規(guī)范的票款分離管理辦法，給預(yù)算外資金逃避財政監(jiān)管的行為留出了縫隙。二是基礎(chǔ)性工作比較薄弱，突出表現(xiàn)為預(yù)算外資金預(yù)、決算內(nèi)容較粗，沒有完全做到與預(yù)算內(nèi)資金相結(jié)合和統(tǒng)籌安排使用，支出缺乏定額標準。三是監(jiān)督處置力度不夠。現(xiàn)行預(yù)算外資金監(jiān)督處置規(guī)定不利于操作，造成實際工作中對違法違紀案件“處置難”、“執(zhí)行難”。

　　（三）財政部門內(nèi)部的預(yù)算外資金管理機制不健全。目前，財政部門內(nèi)部各部門的職責分工，是按預(yù)算資金的性質(zhì)來確定的，而預(yù)算外資金是按部門進行管理的。按資金性質(zhì)設(shè)置的預(yù)算管理體制，與按部門管理的預(yù)算外資金管理體制不能很好地相互協(xié)調(diào)，大大影響了財政對預(yù)算外資金管理的效率。

　　（四）預(yù)算外資金的舞弊手段。結(jié)合審計工作實際，預(yù)算外資金主要有以下幾種舞弊手段：一是，無中生有——擅自設(shè)立收費項目取得違規(guī)收入；二是瞞天過海——利用銀行委托收款，將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)入賬外；三是暗渡陳倉——將預(yù)算外資金暗藏在往來款項中收支；四是偷梁換柱——使用不合規(guī)單據(jù)收費，將預(yù)算外收入賬外收支；五是混水摸魚——私設(shè)賬戶，截留預(yù)算外收入；六是順手牽羊——違反“收支兩條線”規(guī)定，坐支挪用預(yù)算外收入；七是趁火打劫——利用繳費人迫于既得利益不敢申訴的心理，隨意收費不開收據(jù)。

　　三、預(yù)算外資金審計的重點、方法與審計風險防范（一）預(yù)算外資金審計的重點。一是審查資金來源。重點檢查是否嚴格按照國家法律法規(guī)的范圍和標準，收取和提取預(yù)算外資金；有無將應(yīng)上繳的預(yù)算收入擅自轉(zhuǎn)作預(yù)算外資金的問題；有無采取侵蝕稅基的方式，設(shè)立預(yù)算外資金或基金，挖擠上級財政收入的問題。二是審查資金使用。重點檢查是否嚴格按照國家規(guī)定的用途安排和使用預(yù)算外資金。部門和單位用預(yù)算外資金發(fā)放的工資、獎金等方面的支出，是否符合國家規(guī)定的項目和標準；部門和單位用預(yù)算外資金安排的基建投資是否經(jīng)財政部門審查，并報計劃部門，納入基本建設(shè)投資計劃等。三是審查資金管理。首先，要審查各級財政和其他征收機關(guān)預(yù)算收入繳庫方式、程序是否合規(guī)，收入是否按規(guī)定管理。有無擅自動用預(yù)算外資金平衡預(yù)算或搞有償使用的問題，有無違規(guī)進入過渡戶，截留、挪用收入等違規(guī)違紀情況。其次，要監(jiān)督預(yù)算外資金支出的真實性、合法性。有無不按程序支付，為某些部門、單位網(wǎng)開一面，營私舞弊等問題。四是審查預(yù)算外收支計劃編制。重點檢查財政部門是否建立健全預(yù)算外資金收支計劃管理制度；部門和單位是否按規(guī)定編制預(yù)算外資金收支計劃；在編制支出計劃時是否以收入為基礎(chǔ)，有無收支脫節(jié)、少收多支等問題。五是審查預(yù)算外資金決算編制。重點檢查部門和單位是否按照財政部門的規(guī)定，編制會計決算；會計決算是否符合財務(wù)會計制度規(guī)定，內(nèi)容是否完整，數(shù)字是否準確，報送是否及時；是否存在少報或代編等問題。

　　（二）預(yù)算外資金審計的方法。審計機關(guān)應(yīng)按職能分工，在具體操作中采取“五查五看”的方法進行審計。一查收費文件及收費許可證。看預(yù)算外資金收費項目、標準、范圍是否依照國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。審查有無擅自擴大收費范圍，提高收費標準、甚至自立收費項目的亂收費行為。二查收費票據(jù)。看是否使用財政部門統(tǒng)一印制的收費票據(jù)，已使用過的票據(jù)是否完整無缺，有無將收入不記賬或收多記少，以及私分、借支公款等問題。三查收入明細賬。看預(yù)算外收入來源是否正確、合規(guī)。有無亂拉贊助、亂攤派；有無將應(yīng)稅收入與免稅收入混合核算而偷漏稅金的行為。四查銀行賬戶。看預(yù)算外資金是否及時足額上繳同級財政專戶，實行收支兩條線管理。有無自立銀行賬戶、公款私存或幾家銀行同時開設(shè)賬戶逃避監(jiān)督的行為。五查支出原始憑證。看預(yù)算外資金是否按規(guī)定的用途使用。有無用預(yù)算外資金從事房地產(chǎn)買賣、參與金融拆借、興辦經(jīng)濟實體等風險性、商業(yè)性投資的問題。

　　（三）預(yù)算外資金審計風險防范。（1）搞好預(yù)算外資金的審前調(diào)查工作。在進入被審計單位前，要開展周密細致的審前調(diào)查，調(diào)查被審計單位預(yù)算外資金的管理情況，單位領(lǐng)導對預(yù)算外資金管理的重視程度，預(yù)算外資金管理的人員分工，以及內(nèi)部審計及內(nèi)控制度的情況等。（2）依法審計，規(guī)范審計程序和方法。嚴格依照《審計法》的規(guī)定，規(guī)范預(yù)算外資金審計程序和方法，抓好審計實施方案的編制，審計證據(jù)的取得，審計報告的撰寫等。（3）提高審計人員的風險意識。防范預(yù)算外資金審計風險的首要問題是提高審計人員的風險意識，從思想上、觀念上深入理解審計風險，從而在執(zhí)行審計業(yè)務(wù)的過程中自覺控制審計風險。

　　四、預(yù)算外資金實行規(guī)范管理的對策及建議改革和完善預(yù)算外資金管理制度，是新一輪財稅體制改革的重點。預(yù)算外資金的改革和發(fā)展方向是，逐步把預(yù)算外資金徹底納入規(guī)范化、法制化軌道，與預(yù)算內(nèi)資金共同構(gòu)成完整和統(tǒng)一的國家預(yù)算，并進入到人民代表大會的法律監(jiān)督程序中。根據(jù)以往漸進式改革的成功經(jīng)驗，預(yù)算外資金管理制度的改革也應(yīng)從現(xiàn)實出發(fā)，分近期和中遠期兩個階段進行。

　　（一）近期改革的目標：強化現(xiàn)行預(yù)算外資金管理制度，并對預(yù)算外資金的改革進行一些嘗試。（1）對現(xiàn)有的預(yù)算外資金進行清理。以市場經(jīng)濟體制下政府事權(quán)范圍為標準，取消所有與政府職能無關(guān)的行政事業(yè)性收費和未經(jīng)批準的行政事業(yè)性收費。對一些具有稅收性質(zhì)，或便于用稅收方式征收的行政事業(yè)性收費實行“費改稅”，對仍需保留的各項行政事業(yè)性收費，嚴格實行收支兩條線管理。（2）在對預(yù)算外資金進行清理的基礎(chǔ)上，制定科學嚴格的預(yù)算外資金支出范圍和標準。（3）改革計劃管理辦法。將預(yù)算外資金計劃管理上升到預(yù)算外資金預(yù)算管理，制定統(tǒng)一的編制單位預(yù)算外資金年度收支預(yù)算的管理制度和規(guī)定，要求有預(yù)算外資金的單位，年初必須按規(guī)定編制年度收支預(yù)算。在實際執(zhí)行過程中，必須按月向財政部門提供收支情況報表。（4）加強法制建設(shè)，制定《國家預(yù)算外資金管理條例》。

　　（二）中遠期的改革目標：結(jié)合預(yù)算體系改革，進行預(yù)算外資金管理制度的創(chuàng)新。（1）深化財稅體制改革。把預(yù)算外資金從整體上作為國家財政資金的一個組成部分來管理，使公共分配領(lǐng)域中許多體現(xiàn)政府職能和政府行為的非稅收分配活動納入財政管理，并按法定程序，從項目設(shè)立到預(yù)算和決算，全面接受人民代表大會的審議和監(jiān)督。（2）進一步改革現(xiàn)行復式預(yù)算體系，建立稅收和非稅收預(yù)算（預(yù)算外資金預(yù)算）一體的國家預(yù)算，在總財力上實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的統(tǒng)籌使用。（3）建立國庫集中收支制度。包括國庫集中收入制度和國庫集中支出制度兩個方面。國庫集中收入制度是指將所有政府性收入統(tǒng)一納入國庫管理，對預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入可采取不同的管理方式，但必須統(tǒng)一繳入國庫。國庫集中支出制度是指將所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設(shè)賬戶，所有財政支出均通過單一賬戶集中支付，但資金的分配權(quán)仍歸部門所有。建立國庫集中收支制度，有利于加強財政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，從根本上改變財政資金分散管理，各部門、單位多頭開戶、重復開戶的混亂局面，提高政府對財政資金的宏觀調(diào)控能力